STS, 2 de Noviembre de 2011

PRIMERO .- Ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 80/2006, promovido por la entidad "JABALUNO,S . L." y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID contra la denegación de su solicitud formulada, en fecha de 4 de noviembre de 2005, por la misma recurrente, de cambio de trazado del "Cordel de Santorcaz"; denegación que tuvo lugar de forma presunta por silencio administrativo y después mediante Resolución expresa de 5 de abril de 2006, de la Dirección General de Agricultura de la Comunidad Autónoma de Madrid.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de junio de 2008 del tenor literal siguiente:

"FALLO. Procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Myriam González Fernández, en representación de «Jabaluno, S.L.», contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de cambio de trazado del «Cordel de Santorcaz», luego ampliado a la resolución expresa dictada por el Director General de Agricultura y Desarrollo Rural de fecha 5 de abril de 2006 desestimatoria de la misma solicitud, resoluciones que se declaran nulas de pleno Derecho, condenando a la Administración demandada a que dicte otra ajustada a Derecho previo cumplimiento del procedimiento regulador de las modificaciones de trazado de las vías pecuarias, así como al pago de las costas procesales causadas" .

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de julio de 2008, que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- La COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 30 de octubre de 2008, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos solicita a la Sala se dictara sentencia por la que, casando la recurrida, se declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

QUINTO .- Mediante providencia de esta Sala de fecha 16 de febrero de 2009 se acordó la admisión del recurso, remitiéndose las actuaciones a esta Sección Quinta conforme a las normas de reparto de asuntos y, por providencia de 17 de marzo de 2009, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, la entidad "JABALUNO, S. L.", a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado el 11 de mayo de 2009 en que solicita sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO .- Por providencia de fecha 20 de octubre de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de octubre de 2011, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 3 de junio de 2008, en su Recurso Contencioso- administrativo 80/2006 , por medio de la cual se estimó el recurso interpuesto por "JABALUNO, S. L." contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud formulada por la propia recurrente de cambio de trazado del «Cordel de Santorcaz», ampliado después a la denegación expresa realizada mediante Resolución de 5 de abril de 2006 de la Dirección General de Agricultura de la Comunidad Autónoma de Madrid.

SEGUNDO .- El Tribunal a quo , concreta en su Fundamento de Derecho Primero los motivos de impugnación de la actora, que resume en el sentido de que "la finca propiedad de la actora «Monte Encinar», sita en el término de Santos de la Humosa, es atravesada por el mencionado cordel, causando graves perjuicios en el uso agrícola y la caza a que se destina el inmueble. Estos perjuicios podrían evitarse mediante una modificación del trazado de la vía, haciéndola discurrir por los límites de la finca. Considera la actora que concurren los requisitos que para el cambio de trazado de las vías pecuarias establece la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, y de la Ley estatal 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, dada la concurrencia de razones de interés privado imposible de satisfacerse por otros medios. La pretensión de la demandante se apoya en el informe técnico aportado en vía administrativa y ratificado ante la Sala. A estos argumentos añade la falta de motivación y la arbitrariedad del acto recurrido" .

En el Fundamento de Derecho Segundo razona las causas por las que rechaza la pretensión de inadmisiblidad del recurso planteada por la Administración recurrida por entender que el recurso se dirigía contra un acto no susceptible de impugnación, ya que la resolución impugnada no agotaba la vía administrativa al caber contra ella recurso de alzada, pretensión que es rechazada porque "El día 4 de noviembre de 2005 la actual recurrente presentó la solicitud de modificación de trazado, y el 14 de febrero de 2006 interpuso recurso contencioso administrativo al entender desestimada por silencio su petición. El siguiente 5 de abril fue dictada resolución desestimatoria expresa, notificada el día 19, y el 17 de mayo fue solicitada por la demandante la ampliación del recurso a este nuevo acto administrativo" .

Partiendo de ello la alegación se rechaza: "El incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos, y la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución. Son estas infracciones, sólo atribuibles a la actuación administrativa, las que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitidas en la ley, por lo que es improsperable fundar ahora su defensa en la falta de utilización de este medio. Tal es el tenor de la jurisprudencia, contenida en las SSTS de 30-6-1999 , 15-2-2000 , 17-6-2002 , 6-11-2002y otras.

La mencionada STS de 17-6-2002 dice al respecto: «No deja de ser sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la Ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la Administración le indicara los recursos procedentes como era también su deber». Y prosigue: «Lo que importa es recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración (cfr., entre otras muchas, la STS de 26 de noviembre de 1985, de la antigua Sala 4 ª; STS de 22 de noviembre de 1995, Sala 3ª, sección 5 ª; y STS de 29 de noviembre de 1995, Sala 3 ª, Sección4ª)»".

Por otra parte, la cuestión de fondo debatida, esto es, la conformidad a derecho de la resolución denegatoria de la propuesta de cambio en el trazado de la vía pecuaria es examinada en el Fundamento de Derecho Tercero, en que el Tribunal a quo concluyó con la estimación del recurso por las razones expresadas en el citado Fundamento:

"En lo que respecta a los motivos impugnatorios en que se funda la pretensión actora, deben analizarse prioritariamente, por elementales razones de método, los relativos a las infracciones procedimentales de la Administración. Éstas versan esencialmente en la falta de motivación de la resolución expresa al no haber considerado todas las circunstancias necesarias para pronunciarse sobre la modificación del trazado de la vía pecuaria, con denuncia de la incursión en la arbitrariedad proscrita por el art. 103 CE .

Este defecto que la actora imputa a la Administración es consecuencia de la falta de consideración de los factores necesarios para fundamentar una resolución del contenido de la recurrida.

La Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, dedica su art. 11 a las modificaciones del trazado, y en el número 2 dispone: «La modificación del trazado se someterá a consulta previa de las Corporaciones locales, de las Cámaras Agrarias, de las organizaciones profesionales agrarias afectadas y de aquellas organizaciones o colectivos cuyo fin sea la defensa del medio ambiente. La modificación del trazado se someterá a información pública por espacio de un mes».

Por su parte, la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, establece en el art. 24 lo que denomina «Procedimiento para acordar la modificación», y dispone: «La modificación del trazado se llevará a cabo a través del procedimiento que reglamentariamente se establezca, en el que, en todo caso habrán de observarse los siguientes trámites: a) Consulta previa de las Administraciones Públicas y órganos dependientes de las mismas, cuyas competencias pudieran resultar afectadas, de la Cámara Agraria, de las organizaciones profesionales agrarias y de las organizaciones y colectivos que tengan por finalidad la defensa de la naturaleza de acuerdo con los criterios que se determinen. b) Información pública por espacio mínimo de un mes». Entre aquellos órganos se encuentra el Patronato de la Red de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, creado y regulado por el Decreto 12/1999, de 28 de enero, que entre sus funciones establece la que sigue: «f) Emitir informe, con carácter previo a su aprobación, en los siguientes procedimientos administrativos relacionados con la gestión de las vías pecuarias: [...] - Modificación de trazado».

La resolución del Director General de Agricultura, dictada en base exclusivamente a un informe del Servicio de Desarrollo Rural, omitió considerar el criterio del Patronato y de las demás entidades y personas interesadas, por lo que no pudo fundamentarse sobre todos los elementos de juicio que exigen las previsiones legales para adoptar esa decisión. El incumplimiento de las normas citadas implicó la omisión de trámites esenciales del procedimiento determinantes de su nulidad radical ex art. 61.1 e) LRJ-PAC .

Ante tan evidente defecto del procedimiento resulta totalmente estimable este recurso en lo que afecta a la pretensión de declaración de la nulidad de pleno Derecho de la resolución recurrida. Ahora bien, la ausencia de la práctica de trámites esenciales, entre ellos la audiencia a los organismos que tienen atribuida la competencia en esta materia y de las entidades y personas interesadas, no es posible acceder a la modificación del trazado asimismo solicitada por la demandante, pues ello supondría la incursión por la Sala en las mismas irregularidades advertidas en el obrar de la Administración".

TERCERO .- Contra esa sentencia la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; infracción que concreta en los artículos 107 y 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y en los artículos 25 y 69. c) de la citada LRJCA .

Debemos, con carácter previo, realizar una observación sobre el contenido del escrito de interposición, en el sentido de que en éste no se cuestionan las razones de fondo por las que el Tribunal a quo estima el recurso, sino que limita su contenido a cuestionar la interpretación del derecho llevada a cabo por la Sala de instancia para rechazar la causa de inadmisión planteada por la parte ahora recurrente.

Centrada así la controversia en casación, alega la Administración recurrente que la infracción de tales preceptos se produce porque la Sala de instancia debió estimar la causa de inadmisión suscitada por la parte ahora recurrente, ya que el acto expreso recurrido ---esto es, la Resolución de 5 de abril de 2006 de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid, por la que se desestimó de forma expresa la solicitud de cambio de trazado de la vía pecuaria "Cordel de San Torcaz"---, no agotaba la vía administrativa, pues por aplicación del artículo 53.1 de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, de 13 de diciembre de 1983 , cabía contra ella recurso de alzada ante el Consejero de Economía e Innovación Tecnológica, como así se indicaba en la notificación que de tal Resolución se efectuó al interesado, en la que se consignaba expresamente que la misma no ponía fin a la vía administrativa y que era susceptible de recurso de alzada, por lo que tal resolución no era susceptible de impugnación judicial directa por aplicación del artículo 25 de la Ley Jurisdiccional .

CUARTO .- El motivo ha de ser rechazado y el recurso no puede ser acogido.

Forman parte del acerbo fáctico de la sentencia, sobre el que no se suscita controversia, los siguientes hechos:

1) Que el 4 de noviembre de 2005 la mercantil "JABALUNO, S. L." presentó la solicitud de modificación de trazado del "Cordel de San Torcaz", a su paso por el término municipal de Los Santos de la Humosa.

2) Que el 14 de febrero de 2006 interpuso recurso contencioso administrativo al entender desestimada presuntamente por silencio administrativo su petición.

3) Que el 5 de abril de 2006 la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid dictó resolución ---tardía--- por la que de forma expresa desestimó la solicitud de cambio de trazado.

4) Que tal resolución fue notificada a la mercantil el día 19 de abril de 2006, son que la recurrente interpusiera recurso administrativo alguno, si bien con fecha 17 de mayo de 2006 amplió su recurso contencioso administrativo a tal resolución expresa.

También conocemos las razones por las que el Tribunal a quo desestima la causa de inadmisibilidad, que se resumen en que el incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos y que la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley, por lo que el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un beneficio para ella en perjuicio del administrado, razones que son acertadas y acordes con la jurisprudencia de esta Sala que exponemos en el siguiente Fundamento de Derecho.

QUINTO .- En la STS Sentencia de 7 de marzo de 2000 , Sección 6ª, RC 5050/1995, se señaló que "Esta Sala tiene declarado, a efectos del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo y partiendo del deber que la Administración tiene de dictar resolución expresa a las solicitudes formuladas por los ciudadanos conforme al art. 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ---hoy 42.1 de la Ley 30/92 --- "que en el caso de denegaciones presuntas, producidas por silencio administrativo, en las que la Administración ha incumplido el deber que tiene de dictar una resolución expresa, entendemos que la eficacia de tales denegaciones presuntas no puede colocar al ciudadano en una situación más gravosa que la que el ordenamiento le concede en el supuesto de una notificación defectuosa del acto administrativo, la cual surte efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente ..." ( Sentencia de 22 de noviembre de 1993 y 23 de mayo de 1995 , entre otras). Dicho razonamiento es válido también para el caso presente, pues el silencio y la falta de obligación de resolver por parte de la Administración, no pueden amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su eficacia basándose en la propia, improcedente, e ilegal falta de resolución, pues como se dice acertadamente por la sentencia recurrida "el silencio administrativo ha de entenderse como una ficción legal en beneficio del administrado y no como instrumento protector de la Administración cuando incumple sus obligaciones" .

En la STS de 17 de junio de 2002 , Sección 6 ª, RC 2355 / 1998 ---en que la Administración recurrente sostuvo la inadmisibilidad de la demanda por haberse impugnado un acto que, según su forma de entender esos preceptos, no habría alcanzado todavía firmeza en la vía administrativa---, se puso de manifiesto: " No deja de ser sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la Administración le indicara los recursos procedentes como era también su deber. ..", a lo que añade más adelante que " Lo que importa es recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración [cfr., entre otras muchas, la STS de 26 de noviembre de 1985, de la antigua Sala 4 ª; STS de 22 de noviembre de 1995, Sala 3ª, sección 5 ª; y STS de 29 de noviembre de 1995, Sala 3 ª, Sección 4ª].

Por otra parte, en la STS de 25 de marzo de 2004, Sección 6 ª, RC 104 / 2003 ---en que la controversia giraba en torno a la indamisibilidad del recurso por interponerse contra un acto que no ha puesto fin al procedimiento administrativo porque el recurrente no solicitó la certificación del acto presunto a que se refería el articulo 42 LRJPA en su redacción originaria---, se señaló que " la naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución " y, en consecuencia, "el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas" ( SSTS de 9 de marzo de 1992 , 10 de mayo de 1993 , 4 de diciembre de 1993 , 18 de abril de 1995 , 15 de julio de 1995 , 30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995 , entre otras) ...", añadiendo más adelante, al recoger lo indicado en el Fundamento de Derecho Séptimo de la STC 3/2001, de 15 de enero , que " el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración", de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales "que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver" ( SSTC 6/1986, de 21 de enero , FJ 3 c), 204/1987, de 21 de diciembre , FJ 4, en el mismo sentido, STC 180/1991, de 23 de septiembre , FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre , FJ 4). Entre otros motivos, porque, como bien hemos afirmado, "la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE ), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación ( art. 106.1 CE ), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE ) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Publica ---positivos o negativos--- inmunes al control judicial" ( STC 294/1994 , citada, FJ 4; igualmente, STC 136/1995, de 25 de septiembre , FJ 3)".

Finalmente, en la más reciente STS de esta Sala de 31 de marzo de 2009, Sección 6ª, RC 380 / 2005, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias ---por todas la 27/2003, de 10 de febrero , 59/2003, de 24 de marzo , 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo ---, se expone que " el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental ( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3).

En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental ( SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3 ; 259/2000, de 30 de octubre , FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione.

Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial ( SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2 ; 153/2002, de 15 de julio , FJ 2). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que "por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 2) ( STC 203/2002, de 28 de octubre , FJ 3)", añadiendo más adelante que " aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales."

Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, "ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE , habida cuenta que, si "el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida", "debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' ( STC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5) ... Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos ( art. 94.3 de la aplicable LPA, y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución . Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos ( STC 48/1998 , FJ 3.b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo' ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 7)".

SEXTO.- La tesis sostenida por la Comunidad Autónoma de Madrid no se acomoda a la jurisprudencia de esta Sala y a la doctrina del Tribunal Constitucional antes apuntadas, pues, con independencia de la imposibilidad de revisión en vía casacional del derecho autonómico ---como es el determinar si la Resolución de 5 de abril de 2006 de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid desestimatoria de la solicitud de cambio de trazado ponía o no fin a la vía administrativa---, es lo cierto que no se ajusta a la buena fe procesal la conducta mantenida por tal Administración al sostener en la instancia y ahora en vía casacional la inadmnisión del recurso por falta de interposición de recurso de alzada contra tal resolución sin tener en cuenta que ésta se dictó fuera de plazo y cuando la mercantil interesada había ya interpuesto recurso contencioso administrativo por entender denegada su solicitud por silencio, por lo que a los efectos de la finalidad de los recursos administrativos en cuanto suponen la posibilidad de que la Administración reconsidere lo resuelto previamente en el acto recurrido, debe tenerse por cumplida tal finalidad, y con ello el requisito formal de agotamiento previo de la vía administrativa, cuando el interesado interpone recurso judicial contra la denegación presunta de su solicitud.

En definitiva, transcurrido el plazo para resolver la solicitud planteada ante la Administración y siendo el sentido del silencio negativo, ningún reproche cabe hacer a la recurrente que, en vez de esperar la posibilidad ---incierta--- de una tardía resolución expresa, interpone, como estaba en su derecho, y nadie ha cuestionado, el correspondiente recurso judicial y si la Administración con posterioridad dicta resolución expresa en el mismo sentido del silencio, desestimatorio de la solicitud, ningún reproche cabe hacer a la conducta procesal del interesado cuando ya iniciado el recurso judicial --- impelido, se insiste, a ello por la falta de resolución expresa de su solicitud en el plazo legalmente previsto--- no interpone el recurso de alzada que se indicaba en la notificación de la Resolución y decide proseguir el recurso judicial iniciado, pues, en tal caso, el recurso contencioso debe entenderse que cumple la finalidad del recurso de alzada en cuanto concede a la Administración, en base a los motivos esgrimidos en la demanda, la posibilidad de reconsiderar su anterior decisión, oportunidad que tuvo la Comunidad Autónoma de Madrid a lo largo de todo el proceso, lo que no hizo pues como acertadamente advierte la representación de la parte recurrida, mantuvo una contumaz oposición a la cuestión de fondo suscitada, esto es, la propuesta de modificación del trazado de la vía pecuaria, sin reconsiderar el contenido de la resolución impugnada.

Con tales planteamientos de la Administración se hubiera privado a la entidad recurrente de una resolución sobre el fondo del asunto dando prevalencia a una construcción jurídica de índole estrictamente formal, lo que no era al caso, pues el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24 de la Constitución y el más elemental principio de economía procesal imponían a la Sala de instancia, como certeramente hizo, desestimar la pretensión de inadmisión y resolver las cuestiones de fondo planteadas en recurso, revisando con ello la legalidad de la actuación administrativa y dando cumplimiento así a la previsión contenida en el artículo 106.1 de la Constitución .

SEPTIMO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de la Letrada de la parte recurrida, a la vista de las actuaciones procesales, a la cantidad máxima de 2.500 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 4015/2008, interpuesto por la COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID, contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de junio de 2008 (Recurso contencioso- administrativo 80/2006 ), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.