STS, 30 de Junio de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 5059/1993 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Miguel , representado por el Procurador Don Antonio Barreiro-Meiro Barbero, contra la Sentencia dictada con fecha 10 de junio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº 4.207/92, sobre resolución de la Consellería de Pesca, Marisqueo e Acuicultura de la Junta de Galicia de 24 de enero de 1.992; siendo parte recurrida LA JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen.
Con fecha 10 de junio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Miguel , en nombre y representación de D. Javier contra resolución de la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura de la Xunta de Galicia de 24 de enero de 1.992, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra acuerdo de la Dirección General aprobatorio de la propuesta de la Comisión de Revisión y Reordenación de Polígonos de Viveros Flotantes de 29 de octubre de 1.987, desestimatoria de la reclamación formulada por el aquí recurrente contra las Bases de Revisión de los polígonos A, B, C, D, E, F y G del Distrito Marítimo de Redondela, relativa a la no inclusión del vivero flotante de cultivo de mejillón " DIRECCION000 nº NUM000 "; sin hacer especial condena en costas".
Mediante escrito de 25 de junio de 1.993 por la representación procesal de Don Miguel , se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 29 de junio de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 30 de julio de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, que, habiendo por interesada la suspensión de los actos recurridos, se digne sustanciar el incidente en pieza separada y, en su día, en mérito de lo alegado, se digne acceder a dicha suspensión, ordenando la misma, previa constitución de la caución que se tenga por conveniente, para responder de los posibles intereses públicos, si hubiere lugar a ello.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen enrepresentación de la Junta de Galicia.
Mediante Providencia de 21 de febrero de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Antonio Barreiro-Meiro Barbero en representación de Don Miguel y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen, formulo el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites preceptivos, se sirva dictar sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a los recurrentes.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 23 de junio de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia desestimatoria del recurso contencioso, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 10 de junio de 1.993, es impugnada por cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley jurisdiccional. Su consideración, prescindiendo de antecedentes o alegaciones no insertas en dichos motivos, es la que ha de determinar la estimación o desestimación del recurso entablado.
El primero de ellos alega la vulneración del articulo 10º del Decreto 2.559/61, de 21 de diciembre (en realidad 30 de noviembre), mediante el cual se había aprobado el Reglamento para la explotación de Viveros de Cultivo en Zona Marítima, y se basa en los pronunciamientos efectuados en la sentencia de instancia al declarar conforme a Derecho el acuerdo de la Consellería de Pesca, Marisqueo e Acuicultura de 24 de enero de 1.992, a través del cual se confirmaba la exclusión de la batea " DIRECCION000 . nº NUM000 ", propiedad del recurrente, de las Bases de Revisión de los polígonos A y B de Bueu por hallarse caducada la concesión correspondiente.
Para la adecuada valoración de la impugnación verificada, es preciso tener en cuenta las siguientes antecedentes:
1) D. Javier obtuvo en el año 1.972 una concesión de un vivero de mejillones, con arreglo al Decreto
2.559/61 por el plazo de diez años, que le autorizaba a instalar la batea en el polígono correspondiente.
2) Transferidas las competencias correspondientes a la Xunta de Galicia, y promulgado el Decreto comunitario de 2 de junio de 1.986, que tenía por objeto regular el procedimiento de revisión y ordenación de polígonos de viveros flotantes de cultivos marinos en aguas interiores, se celebró una reunión acordada con esa misma finalidad el 29 de octubre de 1.987 en la que se decidió, entre otros extremos, la exclusión o eliminación de las Bases de Revisión del Sr. Javier (polígono DIRECCION000 . nº NUM000 ), por carecer de concesión administrativa.
Recurrido en alzada dicho acuerdo, la Consellería de Pesca, Marisqueo e Acuicultura confirmó el acuerdo de exclusión, haciendo la precisión de que si bien la concesión del vivero al recurrente era cierta, también había quedado acreditado mediante los datos recabados en los organismos oficiales y asociaciones de mejilloneros del sector, que la correspondiente batea no había sido fondeada dentro del plazo de dos años que estipulaba el Decreto 2.559/61, por lo que se mantenía la resolución de exclusión de la misma de las Bases de Revisión de los polígonos A y B de Bueu, por estar caducada.
3) El recurso contencioso contra la resolución antedicha alegó (dentro del grupo de razonamientos que interesan al motivo ahora examinado) que la misma atentaba contra el principio de igualdad, desde el momento en que otras muchas concesiones que se encontraban en la misma situación no había sido excluidas de las Bases, añadiendo que el Sr. Javier siempre había tenido fondeada y en explotación la batea, así como que no se había seguido el expediente que inexcusablemente ha de preceder a la declaración de caducidad de la concesión, tal como impone el articulo 10-b del Decreto indicado.
4) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Galicia estimó acreditado que el fondeo de la batea se había verificado tres años y medio después de otorgada la concesión, y también que el 23 de junio de 1.982 se había presentado por el interesado una instancia en la Comandancia Militar de Marina de Bueu solicitando la prórroga de la concesión; pero declaró asimismo que, si bien no cabía apreciar la caducidad temporal de la misma, sí estaba acreditado que concurría la causa prevista en el apartado b) del artículo 10º (caducidad por no haberse puesto en explotación el vivero en el plazo de dos años a partir delotorgamiento de la concesión). Añade la sentencia recurrida -y ese razonamiento constituye la base del primer motivo de casación articulado-, que aún no constando la incoación de expediente alguno de caducidad, habrá de tenerse en cuenta que el articulo 12, apartados a) y c), del Decreto autonómico de 12 de junio de 1.986 autoriza a los organismos competentes de la Xunta de Galicia para aclarar y actualizar la situación de los titulares de concesiones administrativas sobre la materia, facultándoles para investigarla y para resolver la concesión; razones todas ellas que inducen a considerar que ello lleva consigo la facultad de decidir sobre la situación jurídica de los viveros y decidir sobre la caducidad de las concesiones, ya que lo contrario significaría privar de finalidad al Decreto mencionado. Finalmente, se añadía que era decisiva la razón de que en momento alguno había acreditado el recurrente que el vivero se encontrase en explotación, siendo esta circunstancia, y no el fondeo de la batea, lo que habría de impedir la aplicación del apartado b) del artículo 10º.
Es reiterada la postura de la Jurisprudencia en orden a que la declaración de caducidad de una concesión supone la previa necesidad de instruir el expediente adecuado, expediente en el cual habrá de oírse en relación con el motivo que determina la declaración de caducidad al interesado. Bastará mencionar al respecto las resoluciones de esta misma Sala de 22 de mayo y 2 de diciembre de 1.998, en la última de las cuales se hace una especifica mención de la de 24 de abril de 1.991, con la precisa connotación de que las dos últimas citadas se refieren concretamente a actos emanados de los organismos de la Comunidad Gallega en relación con este mismo tema, efectuándose la expresa declaración de que la caducidad de las concesiones no puede ser considerada como un supuesto caracterizado por su automatismo, sino que requiere una declaración formal producida después del adecuado expediente. Consecuencia de ello es que el acto administrativo que priva del derecho otorgado carece de validez si ha sido dictado sin seguir la tramitación ordenada en aquel entonces por el párrafo primero del articulo 10º del Decreto de 30 de noviembre de 1.961.
Habiendo sido transferidas a la Comunidad galaica las facultades inherentes para una acción de fomento sobre los viveros marinos de aguas interiores en virtud de R.D. de 24 de julio de 1.982, la Ley autonómica de 23 de octubre de 1.985 reguló, en el ejercicio de dichas competencias, la Ordenación Marisquera y Cultivos Marinos (posteriormente modificada, e incluso derogada por la de 11 de mayo de
1.993), en cuyo articulo 6º se reservaba a la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación la facultad de otorgar las concesiones oportunas, y el Decreto de 12 de junio de 1.986 autorizó el procedimiento de Revisión y Reordenación de los polígonos de viveros flotantes, prescribiendo el articulo 12 a) que las bases de investigación a establecer comprenderían los trabajos que permitiesen determinar las situaciones jurídicas de los viveros comprendidos en el perímetro a revisar, pudiendo la Dirección General competente (apartado c) del mismo articulo) en los casos en que la titulación aportada no se considerase suficiente, o no existiese, resolver a los efectos de la concesión según los criterios que se dicten expresamente. Es indudable, y así lo reconoce la sentencia impugnada, que el acuerdo de exclusión aquí combatido fue dictado ateniéndose al resultado de la documentación obrante en poder de la Administración Autonómica, si bien a lo largo de la impugnación del correspondiente acuerdo quedaron acreditados, a juicio de la misma, los extremos siguientes: a) que el Sr. Javier había sido favorecido con la concesión de una batea en el año
1.972 (B.O.E. de 2 de julio), sometida a las condiciones dimanantes del articulo 10º del D. de 30 de noviembre de 1.961; b) que dicha batea no constaba instalada hasta diciembre del año 1.975, sin que se hiciese alegación alguna de cualquier causa impeditiva que lo hubiese obstaculizado; c) que si bien figura inscrito en la Ayudantía Militar de Marina de Bueu un segundo vivero flotante (el " DIRECCION000 . nº NUM001 "), cuya concesión se otorgó el Sr. Javier en la misma fecha, no consta la del que es objeto de este procedimiento. Pese a todas estas circunstancias sobrevenidas, el acto objeto de recurso ratifica la exclusión del demandante, sin otorgarle nueva audiencia, y apoyándose esta vez en la caducidad derivada de la aplicación del apartado b) del articulo 10º del Decreto de 1.961.
Es acertado el argumento impugnatorio sostenido por el recurrente en orden a la inaplicabilidad del procedimiento de Revisión y Reordenación de polígonos flotantes previsto en el Decreto de 12 de junio de 1.986 para declarar caducadas las concesiones preexistentes. Cualquiera que sea la loable finalidad del precepto autonómico, no es admisible sostener que la facultad de exclusión que otorga haya de extravasar el contenido propio del mismo y pueda llegar a invalidar el orden normal de proceder exigido por la declaración de caducidad de las concesiones. Los artículos 12, 14, 15 y 16 son suficientemente expresivos en orden al alcance de la exclusión cuya declaración se atribuye a la competencia de la Dirección General de Marisqueo y Cultivos Marinos: habrán de considerarse incluidos en ella aquellos que sean considerados clandestinos por falta de titulación; pero ello no significa que so pretexto de revisión o reordenación pueda arrogarse la facultad de declarar caducadas las concesiones existentes por otros motivos, ya que en la Disposición Adicional Primera existe una clara remisión -en todo lo no expresamente previsto en el Decreto- al Reglamento de 30 de noviembre de 1.961, cuyo articulo 10º es precisamente el que exige de manera imperativa la formalización y tramitación de expediente en el quenecesariamente se ventile el tema de la declaración de caducidad de una concesión legalmente existente.
Aunque la Comunidad demandada no haya hecho cuestión del tema, conviene recordar que esta Sala no ha tenido inconveniente en convalidar las actuaciones administrativas que determinaron la declaración de caducidad de una concesión, siempre que se hayan observado los trámites esenciales propios del caso y el concesionario haya podido alegar eficazmente en defensa de su postura, ofreciendo los elementos probatorios que la corroboren. Así, la resolución ya citada de 22 de mayo de 1.998, sin perjuicio de recordar la necesidad de tramitar el expediente oportuno, confirmaba la declaración de caducidad de una concesión minera en el caso concreto de que la falta de presencia en dicho expediente del interesado había sido meramente formal, habiendo podido efectuar toda clase de alegaciones; también la Sentencia de 14 de julio de 1.981 había reconocido como suficiente para acordar la caducidad de una concesión la tramitación de un expediente de otorgamiento de la misma a un tercero, siendo así que el anterior concesionario había sido parte en el mismo, habiéndosele ordenado incluso participar en la subasta de nueva adjudicación, y pudiendo efectuar toda clase de alegaciones sobre la caducidad luego decretada. En el caso presente, sin embargo, ha de reconocerse que el originario acto de exclusión del interesado por supuesta inexistencia de la concesión, y que fué eficazmente combatido en el curso del expediente administrativo, se ha convertido , en el acto de resolución definitivo en vía administrativa, en una declaración de caducidad de la concesión por defecto de puesta en explotación en el plazo de dos años legalmente previsto, sin que hubiese podido siquiera ser oído sobre dicha circunstancia el beneficiario, pese a haber manifestado en el curso del procedimiento ante los órganos de la Comunidad Autónoma que el vivero había permanecido fondeado en la cuadrícula asignada desde el 12 de junio de 1.974, y en el escrito de 8 de marzo de 1.989 que el fondeo se había efectuado después de haber estado sometido el vivero a una reparación.
En su escrito de oposición al recurso, la Comunidad Autónoma de Galicia opone la inadmisibilidad de la presente casación basándose en lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, ya que según su tesis la decisión adoptada por el Tribunal Superior de origen lo ha sido con base absolutamente relevante en una disposición autonómica, que es precisamente el Decreto de 10 de junio de 1.986. No es este, sin embargo, el criterio de la Sala, ya que la razón determinante de la exclusión de la competencia de este Tribunal en la resolución de un litigio relacionado con el derecho autonómico es, precisamente, que el recurso no se base en la infracción de normas no comunitarias que sean relevantes para la decisión judicial adoptada. Y ninguna duda puede caber sobre la circunstancia de que es la infracción de lo dispuesto en el articulo 10º, párrafo primero, del Decreto de 30 de noviembre de 1.961, en relación con el apartado b) del mismo, uno de los fundamentos jurídicos relevantes de la pretensión ejercitada, constituyendo asimismo la argumentación básica del primer motivo de casación, que ha de ser estimado en virtud de los razonamientos antedichos.
Habiendo de pronunciarse la Sala sobre el fondo del recurso contencioso entablado una vez casada y anulada la sentencia de instancia, resultan irrelevantes los demás motivos de impugnación alegados e innecesario de todo punto entrar en su consideración.
Establecida en los Fundamentos Jurídicos anteriores la improcedencia de declarar caducada la concesión del vivero flotante " DIRECCION000 . nº NUM000 ", es obvio que ese mismo razonamiento ha de conducir a la estimación de la demanda contenciosa que pretende la declaración de no conformidad en Derecho de la resolución de 24 de enero de 1.992 que se impetra, ya que con arreglo a la legislación vigente en el momento de haberse dictado la misma acusa al defecto previsto en el articulo 48.1 de la Ley de 17 de julio de 1.958 que determina la anulabilidad, conclusión a la que no puede ser obstáculo la falta de cita expresa de dicho precepto por el demandante desde el momento en que semejante circunstancia -subsanable por el Tribunal en virtud de máximas jurídicas de notoria existencia- únicamente supone la omisión formal del motivo legal que ampara la causa de pedir expresa y concretamente ejercitada; todo ello sin perjuicio de que pueda procederse por la Comunidad Autónoma de Galicia a instruir el respectivo expediente de caducidad en debida forma, si es que estima que concurre alguna de las causas que permiten declararla.
No es procedente hacer expresa imposición de costas en la instancia, ni tampoco en este trámite.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 10 de junio de 1.993, que en consecuencia anulamos. Y que entrando a conocer del fondo del recurso contencioso planteado, debemosestimar y estimamos el mismo, anulando el acuerdo de la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura de 24 de enero de 1.992 por no ser conforme a Derecho, ordenando asimismo reconocer la concesión del vivero " DIRECCION000 . nº NUM000 ", incluyéndolo en el Proyecto de Revisión y Reordenación de Polígonos de Viveros Flotantes. No se hace expresa imposición de costas de la instancia, ni tampoco de las causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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