STS, 12 de Abril de 2010

En el recurso contencioso-administrativo número 454/04, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó Sentencia de fecha 7 de mayo de 2007 desestimando el recurso promovido por "Yesos Ibéricos SA", contra la Orden de 5 de agosto de 2004 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Departamento de Industria, Comercio y Turismo de 30 de diciembre de 2003 por la que se declara la caducidad de las concesiones de explotación "EPYSA III" Nº 2442, "EPYSA V" nº 2444 y "EPYSA VI"nº 2445 en Gelsa de Ebro (Zaragoza) para recursos de la Sección C) yeso. >>

Contra la referida sentencia la representación procesal de "Yesos Ibéricos SA", preparó recurso de casación que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón tuvo por preparado mediante providencia de 11 de junio de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de las entidades recurrentes compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, en fecha 25 de julio de 2007, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables por " inexistencia de reincidencia para apreciar la causa de caducidad recogida en el artículo 86.4 in fine de la Ley de Minas y el artículo 109.g)in fine del Reglamento de Minas, de lo que se deriva que la declaración de caducidad de las explotaciones mineras no resulte conforme a Derecho."

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables " las Órdenes de 30 de diciembre de 2003 son nulas de pleno derecho debido a que fueron dictadas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, ya que YESOS IBERICOS todavía disponía de plazo legal para reiniciar los trabajos en tiempo, pues el plazo de seis meses establecido en el primer inciso del artículo 86.4 de la Ley de Minas y del artículo 109.g) del Reglamento de Minas, no se había agotado dado que el procedimiento de declaración de caducidad permaneció suspendido hasta el fin de la tramitación del expediente de concentración de trabajos."

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables " las Órdenes de 30 de diciembre de 2003 debieron haber sido declaradas nulas de pleno derecho por la sentencia recurrida al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, en aplicación del artículo

62.1 e) de la Ley 30/1992 ."

Terminando por suplicar " dicte Sentencia por la que estimando los motivos de casación alegados, anule la sentencia recurrida y, resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte frente a las Órdenes de 30 de diciembre de 2003, dictadas por el Departamento de Industria de la Diputación General de Aragón y frente a la Orden de 5 de agosto de 2004, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a las primeras, de acuerdo con lo establecido en el presente escrito."

Por Providencia de fecha 16 de marzo de 2009, se admitió el recurso de casación y se dio traslado a la recurrida para formalizar oposición, dictándose Auto de fecha 12 de mayo de 2009, notificado el 19 de mayo siguiente, en que se la tenía por caducada en el trámite.

La representación procesal de la Diputación General de Aragón presentó escrito de oposición al recurso, de conformidad con el artículo 128 de la vigente Ley Jurisdiccional, en fecha 20 de Mayo de 2009, en el que suplica dicte sentencia por la que " se desestime el meritado recurso confirmándose en toda su extensión la Sentencia de 7 de mayo de 2007, de la Ilma. Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en Autos del Procedimiento Ordinario 545/04 -c ".

Por providencia de 3 de febrero de 2010, se nombro Magistrada Ponente a la Excma.Sra.Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 6 de abril de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La sociedad mercantil "Yesos Ibéricos, SA" interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de 7 de mayo de 2007 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón . Esta sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo deducido frente a la Orden del Departamento de Industria, Comercio y Turismo de 30 de Diciembre de 2003 por la que se declara la caducidad de las concesiones de explotación "EPYSA III" Nº 2.442, "EPYSA V" nº 2.444 y "EPYSA VI"nº 2.445 en Gelsa de Ebro (Zaragoza) para recursos de la Sección C) yeso.

La Sentencia de instancia funda su fallo desestimatorio en los siguientes fundamentos de derecho:

Si bien considera la actora, como ya arguyó en vía administrativa, que la aplicación de la reincidencia exige dos o más declaraciones previas por parte de la autoridad minera, en las que se concrete en cada una de ellas una conducta del administrado no conforme con el ordenamiento jurídico, no es así. La reincidencia a que se refiere el Reglamento, no es la que resulta apreciable en razón de haber incurrido el interesado con anterioridad en requerimientos por la paralización de las labores, sino la reincidencia en la inactividad en cuanto constituiría un plus en el incumplimiento de las condiciones determinantes de la autorización. Y no se discute que al menos desde 1999, en el que expiró el plazo de suspensión autorizado para 1998, hubo total y continua inactividad.

Pues bien, la consideración jurídica que merece el supuesto presente de abandono y falta de explotación de la concesión miera constituye una infracción de la obligación esencial de toda concesión de dominio público: el uso y disfrute del derecho concedido, puesto que a través de ella se tiende a asegurar la continuidad en la realización de las labores extractivas o en los planes de labores conforme a la Exposición de Motivos de la ley de Minas de 21 de julio de 1973 y la doctrina legal que la ha interpretado y aplicado. Al respecto hay que citar como significativas las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1984 y 30 de junio de 1988, en la primera resolución se declaraba que la obligación de utilizar la concesión deriva de su propia finalidad de interés público al que sirve y legitima su otorgamiento, y en la segunda "toda concesión minera conlleva una naturaleza funcional dirigida a un fin de relación con el interés público que subyace en toda utilización demanial, o dicho de otro modo, esta clase de concesiones administrativas se otorgan para que el concesionario utilice el bien de dominio público conforme a su destino, en función al fin que con ella se propuso cuando la solicitud, no para mantenerla en situación de total abandono, impidiendo con su inactividad no sólo la explotación de aquél, sino que otra persona pueda utilizarlo conforme a su destino normal, pues ello sería desconocer la función social de los bienes de tal naturaleza y el interés social que toda concesión minera comporta".

En todo caso, no es cierto lo que afirma la actora en el sentido de que el requerimiento anterior no debe ser tenido en cuenta por concurrir en ese momento fuerza mayor impeditiva de la actividad minera. La autorización de suspensión temporal de trabajos de fecha 11 de febrero de 1998 (doc.nº3 del expediente de paralización temporal de EPYSA III) se limita a expresar que la petición de paralización resulta justificada por las razones aducidas por el solicitante. Y éste no adujo fuerza mayor en su escrito de petición, sino que se refirió a paralización realizada por esta última "en su proceso de reestructuración y racionalización de mercados."

"[...] La Administración demandada pone de relieve que el propio tenor de la solicitud presentada a la Administración lleva a calificar la petición como inviable de principio y de petición dilatoria. Y, ciertamente, la lectura del referido escrito revela que el mismo ni cumplió las exigencias del art. 94.1 del Reglamento, ni parece que estuviera animado por un propósito serio dados los términos tan vagos en los que se expresa: "...producción mas baja de lo proyectado en un principio debido a cuestiones comerciales e industriales, que confiamos en que a medio plazo las circunstancias de mercado nos permitan resolver...YISA tiene proyectado en esa zona, a medio plazo, la potenciación de su actividad minera e industrial, barajándose incluso la opción de instalar una fábrica de productos PLADUR". Y a continuación, y en referencia a tan ambigua expectativa, añade que "...para poder desarrollar este proyecto industrial es condición fundamental poseer derechos mineros sobre yesos que garanticen el abastecimiento de materia prima..."

Debe tenerse en cuenta además, que requerida la actora por la Administración para que cumpliera en 15 días los requisitos del art. 94, aportó, el 25 de julio de 2003, documentación que no respondía a dichas exigencias, extremo éste que no ha sido negado ni combatido por la actora.

Por todo ello, no cabe sino reputar certera la calificación de "dilatoria" que hace la Administración de dicha petición. Y debe concluirse, por lo dicho antes, que concurrió la causa de caducidad establecida en el inciso primero de la letra g) del art. 109 del Reglamento ."

"[...] ante todo debe sentarse que la caducidad que se contempla en los mencionados artículos de la Ley y Reglamento de Minas es una consecuencia de la naturaleza de la autorización para la utilización especial del dominio público minera. No estamos en presencia de una autorización de policía, que se limita a constatar que el ejercicio de un derecho preexistente se lleva a cabo conforme al ordenamiento jurídico, sin que se trata de una autorización constitutiva del derecho a la explotación, que se pierde por incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento o en la ley. Ello comporta que la caducidad por incumplimiento de condiciones es una consecuencia de la propia licencia y del fin que se persigue con la misma - mantener en actividad la explotación-, sin que revista carácter sancionador. Es esto lo que se ha dicho por el TS en Sentencia de 10 de julio 1995 (RJ 1995\5865 ), y las que en ella se citan. El incumplimiento del plazo máximo de seis meses que le fue concedido determina la declaración de caducidad no como acto de sanción ante el incumplimiento por el concesionario de las obligaciones de la concesión, sino como causa objetiva de resolución de la concesión administrativa que tiene por objeto poner fin a la misma cuando se haya producido un estado de cosas contrario a la finalidad pública que justificó su otorgamiento. Ciertamente, la STS de 30 de junio de 1999 que cita el recurrente establece que la caducidad de las concesiones no puede ser considerada como un supuesto caracterizado por su automatismo, sino que debe seguirse un expediente en el que habrá de oírse al interesado. Ahora bien, en el caso presente no puede entenderse que se haya resuelto de plano. Ya en 1997 la actora fue apercibida de caducidad por inactividad; frente a este apercibimiento solicitó la suspensión por un año, lo que le fue concedido en febrero de 1998. Y desde que terminó este plazo, es decir, desde 1999 hasta 2003, continuó estando inactiva razón por la que en 6 de marzo de ese año se la requirió para que empezase la explotación, concediéndole plazo de 6 meses a tal fin. Pero tampoco entonces cumplió con su deber de explotación, sino que ante ello lo que hizo, como ha quedado expuesto, fue pedir la concentración, sin cumplir las exigencias contenidas al respecto en la legislación minera y con el propósito (tal como se desprende de su demanda en la que alega que confiaba en la suspensión) de continuar inactiva por más tiempo. Ese requerimiento de marzo de 2003, que dada la total falta de actividad durante tanto tiempo, era innecesario como pone de relieve la demandada, le dio ocasión sin embargo, tanto para iniciar los trabajos y evitar así la caducidad, como para negar la inactividad, única razón que de ser cierta hubiese evitado aquélla. Pero no lo hizo, ni tampoco lo ha hecho en el presente procedimiento.">>

El recurso se articula mediante tres motivos, acogidos todos ellos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables.

Se alega, en primer término, la infracción del artículo 86 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y del artículo 109 g) in fine del Reglamento General para el Régimen de la Minería (Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto ), preceptos que regulan los supuestos de caducidad de determinadas concesiones mineras. La parte recurrente argumenta que se han infringido los preceptos invocados porque se ha declarado la caducidad de la concesión minera de la que era titular sin concurrir los presupuestos contemplados en la letra g) del artículo 109 del Reglamento General de la Minería, en relación con el artículo 86.4 de la Ley de Minas . Afirma que una interpretación razonable de la normativa de minas, que coincide con el criterio seguido en el ámbito sancionador, hace imprescindible la concurrencia de al menos dos previas declaraciones de incumplimiento por parte de la Administración que confirmen la existencia de reincidencia, pues de lo contrario, no será posible apreciar la causa de caducidad.

El motivo no puede prosperar. De acuerdo con los hechos declarados probados en la instancia, cabe considerar que la Sala de instancia ha apreciado de forma razonada la concurrencia de la causa de caducidad contemplada en la letra g) del artículo 109 del Reglamento General de la Minería, aplicada por la Administración. En efecto, como se desprende de los datos que la Sala sentenciadora considera acreditados, el 5 de octubre de 1992 se comunicó a la entidad recurrente la autorización de los trabajos de la concesión EPYSA II y EPYSA IV. Mediante comunicación de 30 de Octubre de 1997 se indica que había finalizado el plazo para mantener concentrados los trabajos de la concesión EPYSA II y EPYSA VI, y se añadía que, por inactividad y en aplicación del artículo 93 del Reglamento de Minas podía incurrir en causa de caducidad. Seguidamente la entidad recurrente alegó que había sido absorbida por Yesos Ibéricos, interesando la suspensión de los trabajos por un año, que fue concedida por el Director de Servicio Provincial de 11 de febrero de 1998. El 6 de marzo de 2003, se requirió a la actora para que reanudara los trabajos de explotación, concediéndole el plazo de seis meses, con advertencia de que en caso contrario procedería la caducidad. Debe añadirse que, concedido ya el mencionado plazo de seis meses, la recurrente solicitó, en junio de 2003, la concentración de los trabajos de las concesiones EPYSA III, EPYSA V y EPYSA VI con las concesiones mineras EPYSA II y EPYSA IV. Tras el requerimiento de documentación, la Administración deniega la solicitud mediante resolución del Director General de Energía y Minas de 12 de diciembre de 2003 y finalmente declara la caducidad por Orden de fecha 30 de diciembre de 2003.

De los anteriores hitos se desprende que tal como establece la Sentencia recurrida, la Administración actuó conforme a derecho al declarar la caducidad de la concesión litigiosa mediante la resolución entonces impugnada ante la clara y reconocida inactividad de los trabajos de explotación, y la reiterada conducta de la recurrente que formula nuevas solicitudes de concentraciones de trabajo sin llevar a cabo la explotación efectiva de la concesión.

Frente a las razonadas apreciaciones de incumplimiento efectuadas por la Sala de instancia, la actora opone la exigencia de dos declaraciones formales previas de inactividad, adoptando un concepto de reincidencia formal procedente del derecho sancionador. En su interpretación sostiene que solamente procede la caducidad cuando concurren previas declaraciones de incumplimiento, esto es, dos requerimientos por parte de la Administración que confirmen la existencia de la reincidencia y que se interpreta inadecuadamente el término reincidencia como determinante de la declaración de caducidad, en contradicción con la definición que de la misma se hace en el artículo 131.3. c) de la LRJPAC de 26 de noviembre de 1992, que exige resolución firme previa sancionadora de infracción de la misma naturaleza, pues la declaración de caducidad que se contiene en el acto recurrido y que la sentencia de instancia declara conforme a Derecho, no lo respeta al imponer la caducidad cuando no se ha producido la reincidencia a la que los indicados preceptos conectan tal resolución.

No cabe acoger la tesis de la recurrente por cuanto del tenor literal del apartado g) del artículo 109 del Reglamento de Minas la reincidencia se refiere a un dato fáctico cual es la reiteración en la paralización no autorizada de los trabajos. No se refiere este precepto a la reincidencia que precise como presupuesto para operar la declaración previa de la paralización de los trabajos, en un sentido formal y estrictamente jurídico. Ha de tomarse en consideración que en este precepto no se configura la caducidad como una sanción, pues no se observa ningún rasgo o elemento característico definidor o propio de las sanciones, sino como una consecuencia derivada del incumplimiento de una obligación legalmente establecida y que, según el tenor literal del precepto, la reincidencia ha de ponerse en conexión con la efectiva paralización de los trabajos, extremo este que como hemos indicado, la Sala considera suficientemente acreditado en autos y que es ajeno al debate casacional.

La tesis de la recurrente se sustenta, básicamente, en la Sentencia de esta Sala Tercera de 31 de Enero de 2006, dictada en el recurso de casación 361/2006, de cuya doctrina extrae la necesariedad de la previa declaración formal de reincidencia. No obstante, las consideraciones contenidas en la mencionada sentencia no resultan trasladables al supuesto que ahora enjuiciamos. En aquella ocasión la Sala abordaba un diferente supuesto en el que la caducidad de la concesión minera presentaba unas connotaciones más cercanas a las propias del derecho sancionador. Se analizaba la aplicación del artículo 18.2 de la Ley de Minas 22/73, de 21 de julio, que expresamente señala que la no presentación del Plan de labores se sancionará con multa, añadiendo " pudiendo acordarse en caso de reincidencia sin causa justificada, la caducidad de la autorización por el organismo que la haya concedido ", precepto reproducido en los mismos términos en el artículo 31.2 del Reglamento de 25 de agosto de 1978. Se trata, pues, de un incumplimiento que da lugar a una sanción (pues solo así puede considerarse la multa) a la que se conecta, en caso de reincidencia, la caducidad de la autorización. El supuesto descrito en las indicadas normas permite establecer la relación o conexión de la caducidad con la sanción, esto es, conduce a interpretar que la caducidad participa de la misma naturaleza que la sanción, circunstancias que no concurren en la caducidad que ahora analizamos. La doctrina sobre la interpretación de la reincidencia se ceñía al supuesto que allí se decidía, de diferente naturaleza y alcance al que ahora examinamos. Así se indicaba en el fundamento de la propia sentencia invocada que subraya el tratamiento singular direrenciado del supuesto analizado en los siguientes términos (FJ.3) " [...] Tampoco se opone a la anterior conclusión la jurisprudencia que se cita....pues en ella se contemplan casos referidos a paralización de explotación o similares de incumplimiento de condiciones, pero no el supuesto específico de no presentación del plan de labores, cuyo tratamiento diferenciado en la Ley y el Reglamento obliga también a observar unos criterios diferentes, que no son los comunes establecidos para otros supuestos de caducidad, que no tienen naturaleza de sanción ."

En el caso que ahora enjuiciamos, a diferencia del anterior, no se contempla la caducidad de la concesión conectada o vinculada -como una eventual consecuencia accesoria- a una sanción, en cuya aplicación (conjunta) entran en juego principios y conceptos del derecho sancionador. La caducidad que analizamos es el resultado de la inobservancia de la obligación de realizar los trabajos de explotación minera sin autorización, que se considera como una consecuencia derivada de tal constatación, y no observamos ningún elemento de carácter material o formal que nos induzca a concluir que las concretas normas sectoriales aplicadas en este supuesto la caducidad de la autorización con la especifica finalidad retributiva o de castigo al sujeto incumplidor, esto es, no apreciamos que nos encontremos ante una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración que determine la exigencia de la aplicación de los principios del derecho sancionador con todas sus consecuencias inherentes, sino que el elemento relevante es la tutela del interés público, siendo en esencia la caducidad una medida de control y restitución de los bienes que evita la continuidad de una situación contraria a dicho interés público.

En suma, no cabe extrapolar al presente recurso las consideraciones sobre la reincidencia contenidas en la Sentencia invocada en atención a las manifiestas diferencias, ni cabe admitir la doctrina sobre la reincidencia como una declaración general apta para todo tipo de supuestos de caducidad de la concesión que se contemplan en la Ley y el Reglamento de Minas, debiendo considerarse el singular supuesto de caducidad de que se trate.

En el desarrollo del segundo motivo de casación articulado de igual modo, al amparo del apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, argumenta la entidad recurrente que las Ordenes impugnadas que declaran la caducidad de las concesiones de explotación de 30 de diciembre de 2003 son nulas de pleno derecho por cuanto fueron dictadas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido ya que la recurrente todavía disponía de un plazo legal para reiniciar los trabajos en tiempo, pues el plazo de seis meses establecido en el primer inciso del articulo 86.4 de la Ley de Minas y del articulo 109 g) del Reglamento de Minas no se había agotado dado que el procedimiento de declaración de caducidad permaneció suspendido hasta el fin de la tramitación del expediente de concentración de trabajos y a continuación critica la interpretación de la Sentencia recurrida que, en su opinión, al rechazar su alegación en el fundamento jurídico cuarto, realiza una interpretación " literal y desconectada de la realidad " de la legislación minera que ignora la vinculación existente entre el procedimiento de declaración de caducidad y el de concentración de trabajos y que tilda injustificadamente de dilatoria la solicitud de concentración de los trabajos deducida por la recurrente.

Tampoco este motivo puede prosperar. Frente a las alegaciones antes expuestas cabe compartir y asumir el razonamiento de la Sala de instancia que en una interpretación razonable de la legislación minera niega cualquier efecto suspensivo derivado de la mera tramitación de la solicitud de concentración de trabajos. No cabe establecer la artificiosa vinculación entre los procedimientos administrativos sobre la que se sustenta la impugnación, que carece de cualquier apoyo normativo. Por lo demás cabe resaltar, como se expone en la sentencia, que la petición de concentración se realizó en términos tales que determinaron su inviabilidad y que de lo actuado en el procedimiento en absoluto se desprende que tuviera incidencia alguna en la apreciación de la caducidad de la concesión de la explotación minera, razones que nos conducen a la desestimación del motivo.

En el tercer motivo de casación se denuncia la infracción del ordenamiento jurídico por haberse declarado la caducidad de las concesiones mineras EPYSA III, EPYSA V y EPYSA VI prescindiéndose por completo de las fases correspondientes al procedimiento de declaración de caducidad, resultando por ello nulas de pleno derecho las Órdenes de 30 de diciembre de 2003 en atención al artículo

62.1.e) de la Ley 30/1992 .

El motivo seguirá la misma suerte desestimatoria que los anteriores. La alegación de indefensión generada por las aducidas irregularidades procedimentales no puede ser acogida pues como se pone de manifiesto en los antecedentes, la Administración requirió a la actora para la reanudación de los trabajos mineros con indicación de la procedencia de la declaración de caducidad con cita del precepto aplicable, el articulo 109 g) del Reglamento Minero, ante lo cual el recurrente contestó mediante la presentación de un escrito en el que afirmaba la continuación de los trabajos de explotación y, a su vez, solicitaba autorización para la concentración de los trabajos. Por consiguiente es cierto que el recurrente tuvo cabal conocimiento de la tramitación del expediente por esta causa y pudo intervenir en el mismo formulando alegaciones y proponiendo algún tipo de medio probatorio. Y aun cuando pueda concurrir alguna irregularidad de carácter procedimental es relevante que la entidad recurrente no ha padecido una verdadera indefensión material y real que implique una limitación o merma de sus posibilidades de defensa, limitación que tampoco identifica suficientemente en su motivo de casación en el que sustancialmente expone su queja sobre lo que considera irregular tramitación del expediente administrativo. De manera que con arreglo a la reiterada jurisprudencia sobre la trascendencia de las irregularidades formales y la exigencia de concurrencia de indefensión material procede el rechazo de este ultimo motivo y, en definitiva, del recurso de casación deducido.

De las consideraciones expuestas se deriva la desestimación del recurso de casación, con imposición de las costas a la parte que lo sostuvo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,