STS, 15 de Septiembre de 2011

Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Fontanar, Guadalajara, de fecha veintitrés de junio de 2005, se aprobó la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa para el aprovechamiento especial de caminos municipales utilizados para el transporte de áridos.

La Asociación Nacional de Empresarios Fabricantes de Aridos (ANEFA) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la referida Ordenanza ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y la Sección 1ª de dicho Organo Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 719/2005, dictó sentencia, de fecha 2 de marzo de 2009 , con la siguiente parte dispositiva: " DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo entablado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Fontanar, Guadalajara, de fecha veintitrés de junio de 2005, por el que se aprobó la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa para el aprovechamiento especial de caminos municipales utilizados para el transporte de áridos, sin expreso pronunciamiento en costas."

La representación procesal de la Asociación Nacional de Empresarios Fabricantes de Aridos (ANEFA) preparó el presente recurso de casación y, previo emplazamiento ante esta Sala, lo interpuso, mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2009, en el que solicita se acuerde estimar el recurso y anular la sentencia impugnada y la Ordenanza Municipal.

La representación procesal del Ayuntamiento de Fontanar se opuso al recurso de casación, mediante escrito presentado en 16 de octubre de 2009, en el que solicita la declaración de su inadmisibilidad o, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Habiéndose señalado para deliberación y fallo la audiencia del día 14 de septiembre de 2011, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

La sentencia, en lo que interesa, basa al fallo desestimatorio, en la argumentación contenida en los siguientes Fundamentos Jurídicos:

"Segundo. La Ordenanza aquí recurrida se refiere al tributo llamado tasa, cuyas estructura es clara, resaltando sin entrar en más consideraciones que mientras que el impuesto tiene un carácter general e indivisible, la tasa se establece en relación, como en este caso, a un aprovechamiento especial que es el dominio público pero de cuya utilización singularizada se obtiene un beneficio especial, aspectos que justifican sobradamente la exigencia de una contraprestación específica.

Se alega por la parte recurrente que la utilización de las vías públicas del término municipal para el transporte de áridos con vehículo de motor no puede constituir el hecho imponible de la tasa al no consistir en un uso privativo ni un aprovechamiento especial del dominio público. Sin embargo, debemos oponer a dicho argumento, tal como se deduce del expediente y del tenor del art. 2 de la Ordenanza, que el hecho imponible está constituido por «el aprovechamiento especial de los caminos municipales utilizados para el transporte de áridos», así que reúne todos los requisitos para considerar que se da el presupuesto de hecho de las tasas, a saber: hay un aprovechamiento especial del dominio público, lo que se pone de manifiesto al utilizarlos para el transporte de áridos; en segundo lugar, ese aprovechamiento supone una restricción en el uso del dominio público que puede verse manifestado en una utilización especial y no normal de esos caminos (recordemos que no son vías públicas habituales para el tránsito de vehículos, como sí lo serían las carreteras); en tercer lugar, la razón de imputar el coste al sujeto pasivo reside en el hecho de que éste tiene un interés especial y singular, muy diferente del resto de usuarios de los caminos; además, ese interés se manifiesta en un beneficio que puede ser cuantificable; y hay que tener en cuenta que en toda tasa la obligación del pago se conecta directamente con la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público y ello es así porque a diferencia del uso común general de los bienes de dominio público que es libre, el uso común especial y el uso privativo, sea normal o anormal, están sometidos a la previa autorización mediante licencia o concesión de conformidad con el artículo 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , autorización que en el caso de autos está prevista en los artículos 3.1, 7, 10 y 11 de la Ordenanza recurrida.

Tercero. La parte recurrente aduce vulneración del principio de legalidad tributaria en la medida en que el aprovechamiento especial de caminos municipales para el transporte de áridos no se encuentra entre los supuestos contemplados en la legislación de Haciendas Locales; en el ámbito local se establece, por parte del art. 20.3 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , una enumeración (que no agota los posibles casos) de supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, derivado no solo de la dicción de dicho precepto sino también del concepto genérico de tasa, por lo que el legislador, de haber querido restringir el número de éstas así lo habría hecho; en consecuencia, basta que se configure el presupuesto de hecho imponible de la tasa de acuerdo con la ley para que estemos ante un supuesto de tasa por utilización del dominio público.

Como nos recuerda la constante Jurisprudencia emanada de nuestra Sala homónima de Asturias, entre otras en Sentencia de veinticinco de marzo de 2002 , LA LEY 62826/2002 , esa categoría abierta que responde a la verdadera naturaleza de las tasas ha sido constante en nuestro Ordenamiento jurídico, bástenos ahora recordar los derogados artículos 208, 212 y 402 del Texto Refundido de Disposiciones en materia de régimen local, enumeración que en lo referente a las tasas por utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales se cierra con una cláusula residual omnicomprensiva, al establecer que además de los supuestos expresamente recogidos se podrán establecer tasas por «Cualesquiera otros aprovechamientos especiales o utilización privativas, siempre que se den las circunstancias previstas en el artículo 200.1 de esta Ley » (esas circunstancias no son otras que las condiciones exigidas para que se considere realizado el hecho imponible).

Cuarto. Se rechaza también la nulidad de la tasa porque el hecho imponible no estriba en la restricción de derecho alguno, sino en la obtención de un beneficio especial, logrado por determinados sujetos pasivos que son los que utilizan de forma singular el dominio público, ese dominio público concreto, utilización que supone un coste, y que además responde a una actividad singularizada y no general. El hecho de que se exija una autorización para ese transporte no altera los razonamientos anteriores, ya que tal requisito lo que pone de manifiesto es que actúa como una condición para el aprovechamiento especial.

Quinto. Por último, no es cierto que en la determinación de la cuantía de la tasa no se hayan utilizado los criterios del art. 24.1 de la LRHL, Real Decreto Legislativo 2/2004 [Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada], ya que consta un cálculo razonable, en función de los -escasos, pero existentes- antecedentes en poder del Ayuntamiento, fundamentalmente un contrato anterior y la cantidad pagada dos décadas antes por el uso de un camino que constituía bien patrimonial; suficientemente explicada, no resulta ser desproporcionado computar así el valor de mercado a partir del cual configurar la tasa. Ello consta en el expediente administrativo y ha podido ser objeto de contradicción, y no desvirtuado en forma alguna por la parte actora. De ahí que este argumento deba ser igualmente rechazado y, con él, el recurso contencioso-administrativo entablado, como ha hicimos con la muy similar Ordenanza de Yunquera de Henares, Guadalajara, en Sentencia de dieciséis de julio de 2007 , recaída en autos 388/2004 de esta Sala, Sección y Ponente."

La representación procesal de la Asociación Nacional de Empresarios Fabricantes de Aridos (ANEFA) articula su recurso de casación con base en un solo motivo, en el que, con invocación del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, alega infracción por la sentencia recurrida de los artículos 20.3 de la Ley 39/1988, de 23 de diciembre, de Haciendas Locales y 24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Entiende la parte recurrente que la sentencia contiene una interpretación errónea de los preceptos indicados, al no tener en cuenta los argumentos expuestos en la demanda, en lo relativo a la configuración de la base imponible de la tasa, como el coste del servicio público o del uso especial de dominio público, que la sentencia da por supuesto, dando lugar a un concepto de la tasa, alejado del pretendido por el legislador, ya que se permite sujetar a su pago a cualquier usuario, por el simple hecho de usar con más intensidad las vías públicas.

Se añade a ello, no estar de acuerdo con la teoría expuesta en la sentencia, en el sentido de que el artículo 20.3 de la Ley de Haciendas Locales contiene una enumeración abierta, que conduce a la más absoluta inseguridad jurídica y, por ello, que la Ordenanza Municipal impugnada no satisface las exigencias del principio de legalidad, de inexcusable observancia en materia tributaria, al gravar un hecho imponible que no está contemplado en la Ley de Haciendas Locales.

Se añade que la base imponible y la cuota se establecen sin justificación, pues se establece una cantidad alzada de 15.000 Euros por usuario, por el mero hecho de tener licencia, con independencia del uso efectivo que se realice, volumen de transporte, número de vehículos.

Se solicita, al amparo del artículo 88.3 de la LJCA , la integración en los hechos del erróneamente considerado por el Tribunal de instancia de la falta absoluta de acreditación de una mínimamente consistente determinación valorativa de la base imponible, como exige el artículo 24.1 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales , así como la oposición formulada por la recurrente en el expediente de elaboración de la Ordenanza.

Nos referimos primeramente, por su obvio carácter preferente, a la solicitud de declaración de inadmisibilidad del recurso de casación formulada por la parte recurrida, basada en que la parte recurrente en casación no formuló en el escrito de preparación el juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Y pasando a hacerlo así, debemos comenzar diciendo que el artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación que, en el supuesto previsto en el artículo 86.4 , habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Por tanto, para que sean recurribles las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, se exige que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: a) que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; b) que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; c) que el recurrente justifique en el escrito de preparación del recurso, que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Pues bien, conviene tener en cuenta que la Sección Primera de esta Sala dictó Auto, de fecha 22 de julio de 2008 (recurso de casación 4690/2007 ), por el que acordó la declaración de inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por ANENFA contra sentencia confirmatoria de la validez de la Ordenanza reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial de caminos municipales utilizados para el transporte de áridos, aprobada por el Ayuntamiento de Yunquera de Henares, y ello con base en que aunque "la recurrente cita los preceptos de Derecho estatal que consideran infringidos, no ha efectuado el juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 , pues no justifica en qué medida la infracción de esas normas ha sido determinante del fallo recurrido".

Es cierto el presente caso, al igual que en el resuelto por el precitado Auto, se alega "violación de los arts. 20.3 de la Ley de Haciendas Locales , Ley 39/1988, de 28 de diciembre (LHL), y art. 24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , que contiene el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, normas de ámbito estatal, por inaplicación e interpretación errónea de los mismos, en cuanto establecen el concepto de hecho imponible y base imponible de las tasas municipales y el devengo de las mismas, así como la doctrina jurisprudencial recaída sobre estos preceptos."

Sin embargo, preciso es reconocer que en el escrito de preparación del recurso de casación, formulado en 26 de marzo de 2009, sí se cumple la exigencia antes indicada, pues ahora, tras el contenido que acaba de transcribirse se añade "siendo el contenido de las normas y jurisprudencia y la aplicación de las mismas al caso, determinantes del fallo, que declaró la desestimación del recurso, como consta indubitadamente en el Fundamento Jurídico Tercero, párrafo primero (donde se estudia el art.20.3 de la LHL , entendiéndose erróneamente, a nuestro juicio, que contempla una lista abierta) y Quinto, párrafo primero (donde se estudia el art.24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 , entendiéndose erróneamente cumplidos sus requisitos), de la sentencia recurrida, que es donde se encuentra la ratio decidendi de la misma, en cuanto a la aplicación al caso del concepto de hecho imponible y base imponible de la tasa local recurrida y su aplicación al caso enjuiciado, en cuanto a la aplicación al caso del concepto de hecho imponible de la tasa local recurrida y su aplicación al caso concreto enjuiciado".

Por tanto, ahora debemos concluir en la existencia en el escrito de preparación del recurso del preciso juicio de relevancia, lo que conduce a rechazar la petición de inadmisibilidad formulada por el Ayuntamiento recurrido.

Por ello, y pasando a dar respuesta al motivo alegado, debemos comenzar señalando que el artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , establece: " 1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

1. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local..."

Por su parte, el apartado 3 establece: " Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes...." . La expresión utilizada por el legislador pone de relieve que la enumeración que después se realiza no es taxativa, como esta Sala puso de manifiesto en la Sentencia de 12 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 6385/2006 ), en relación con los cajeros automáticos instalados en las fachadas de las entidades financieras, utilizables por el público desde la vía pública, al señalar en el Fundamento de Derecho Tercero lo siguiente:

" A raíz de la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre , que declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley de Tasas y Precios Públicos, se dictó la Ley 25/1998, de 13 de julio, que modificó los arts. 26.1.a) de la Ley General Tributaria 230/1963, 6 de la Ley de Tasas y Precios Públicos y 20 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (LRHL), precepto este último que pasó a disponer que las Entidades locales --cualquiera que sea la naturaleza del sujeto activo: municipios, provincias, entidades supramunicipales y entidades de ámbito territorial inferior al municipio-- podían establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, añadiéndose que, en todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades locales por: A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local...

El que la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local diese origen al abono de una tasa constituyó sin duda la innovación más significativa de la tesis de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , que sacó del campo de los precios públicos este supuesto, retornando así a la tradicional doctrina que arranca de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958 , que conceptuó la utilización del dominio público como generadora del pago de una tasa, habiéndose mantenido así en toda la normativa posterior hasta la promulgación de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en la cual esta actividad pasó a conceptuarse como generadora del abono de un precio público.

Como ha puesto de relieve la doctrina, la Ley 25/1998, de 13 de julio, al dar nueva redacción al art. 20 de la LRHL , señaló que las Entidades locales pueden establecer tasas --remarcándose así el carácter potestativo y voluntario de estos tributos, cuyo establecimiento depende exclusivamente de la voluntad de la Entidad local respectiva, pudiéndose exigir únicamente previo acuerdo expreso de imposición y ordenación-- por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los que aparecen expresamente configurados con carácter no taxativo, sino meramente enunciativo, en el referido precepto, del que se desprende que para que la utilización del dominio público pueda generar tasas locales es necesaria la concurrencia de estas tres circunstancias: a) Que se trate de un aprovechamiento especial o privativo; b) Que su uso sea legítimo, y c) Que los bienes sean de dominio público local.

En rigor, no es necesario ninguna relación de supuestos, ni abierta ni cerrada, en base a los que las Entidades locales puedan exigir tasas, ya que la configuración en la Ley de la categoría genérica de la tasa local y la regulación, también genérica, de todos sus elementos esenciales, es suficiente como para dar por adecuadamente cumplido el principio de reserva de ley. De esta forma, el legislador, trató de evitar la crítica que se le había dirigido, al promulgarse tanto la Ley de Tasas y Precios Públicos como la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de que la definición genérica de tasas podía implicar una vulneración del principio de reserva de ley, al no venir luego desarrollado el concepto general por una serie de supuestos concretos que motivasen el cobro de este tributo." Y tras exponer las circunstancias concurrentes en el caso planteado, la Sentencia de referencia concluye que " no ofrece dudas que la instalación de cajeros por una entidad bancaria, en línea de fachada y orientados hacia la vía pública, con la evidente finalidad de posibilitar su utilización por todo usuario que posea la tarjeta magnética imprescindible para acceder a la serie de servicios que prestan, tiene como efecto inmediato la realización de operaciones bancarias desde la vía pública a través de tales instrumentos, con la consiguiente ocupación de la vía pública por los clientes receptores de los servicios bancarios, cuya prestación es trasladada así desde el interior de la oficina bancaria a la vía pública. Todo ello permite apreciar que la existencia de esos cajeros automáticos comporta un aprovechamiento, no privativo pero si especial de la vía pública por parte de la entidad bancaria titular del cajero automático, que es la que obtiene con dicha instalación un beneficio económico específico y exclusivo, subsumible en el art. 20 de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales , donde se contiene una relación no cerrada sino abierta, es decir, meramente enunciativa, de los conceptos concretos que motivan el cobro de una tasa ..."

Esta doctrina fue reiterada en la Sentencia de 22 de octubre de 2009 (recurso de casación número 5294/2006 ).

Pues bien, partiendo de la doctrina expuesta, cabe únicamente resolver si en caso de utilización de vehículos para el transporte de áridos se produce o no el aprovechamiento especial, que sería el hecho imponible de la tasa.

En este sentido, el artículo 1 de la Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Fontanar determina que "La intensidad del tránsito de vehículos que transportan áridos por los caminos municipales, el tonelaje con el que transitan y el deterioro permanente que por tal motivo sufren dichas vías públicas, son circunstancias que hacen que sea especial este aprovechamiento de los caminos e implica restricciones de su uso para los vecinos y ciudadanos".

Por su parte, la sentencia de instancia aprecia y valora el carácter de aprovechamiento especial de los caminos públicos, que no siendo vías habituales para su utilización por vehículos, han de soportar los utilizados para el transporte de áridos, lo que sin duda alguna provoca, a la par que una ventaja singular para quien lleva a cabo el mismo, una restricción del uso general y una generación de coste para el Ayuntamiento, razón por la que se exige la correspondiente autorización, de conformidad con el artículo 78 del Reglamento de Bienes y según la previsión de los artículos 3.1, 7, 10 y 11 de la Ordenanza Municipal.

No puede por menos que confirmarse el criterio de la sentencia en la medida en que el transporte de áridos por caminos públicos municipales supone un uso de los mismos que excede del uso general y determina a la par que una restricción de éste último, la obtención de una utilidad o ventaja que justifica la imposición de una tasa.

Por otra parte, el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local dispone que " el importe de las tasa se fijará, como regla general, tomando como referencia el valor que tendrían en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. ..."

Pues bien, la sentencia constata la existencia en el expediente administrativo del correspondiente informe técnico-económico, en el que se indica que "siendo infrecuente encontrar en el mercado este tipo de aprovechamientos tomaremos como referencia del valor en mercado, el precio que a finales de la década de los 80 se pagó por el paso de vehículos utilizados para el transporte de áridos a través de una finca patrimonial de este Ayuntamiento, que ascendió a un millón y medio de pesetas, equivalentes a 9.015,18 euros", a lo que se añade la necesidad de actualizar dicho importe mediante la aplicación del índice general de precios al consumo con el resultado de un valor actualizado de 15.064,37 euros.

Debe precisarse que en el expediente administrativo figura el contrato suscrito entre el Ayuntamiento y la empresa ARITESA, por el que se convenía el paso por la finca patrimonial del primero, al sitio de "El Sagar", a cambio del pago del precio antes indicado de un millón y medio de pesetas anuales.

No pasa desapercibido para la sentencia de instancia el importe de la tasa, pero lo cierto es que frente a los datos tan precisos que acabamos de reseñar, en el escrito de demanda, amén de insistir en la ilegalidad de aquella, solo se indicaba que del informe obrante en el expediente se deduce que "no existe valor de mercado, por la sencilla razón de que no existe una utilidad individualizable por parte de los usuarios de los caminos públicos municipales". Ni se solicitó recibimiento a prueba ni se aportó dictamen pericial alguno que pudiera ser valorado por la Sala. Por ello, ésta reprocha a la entidad recurrente que el valor de mercado y la actualización pudo ser objeto de contradicción y sin embargo no fue desvirtuado en forma alguna, sin que este defecto pueda ser subsanado en casación.

Por todo lo expuesto, el motivo no puede prosperar.

La no aceptación del motivo determina la desestimación del recurso de casación y ésta ha de hacerse con imposición de las costas a la parte recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción, limita los honorarios del Abogado de la parte recurrida a la cifra máxima de 6.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,