STS, 6 de Abril de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:2345 |
| Número de Recurso | 4004/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4004/01, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María del Carmen Hijosa Martínez, en nombre y representación de las Asociaciones Provinciales de Empresarios Farmacéuticos de Cáceres y de Badajoz, contra la sentencia, de fecha 30 de abril de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2.469/97, en el que se impugnaba Decreto de la Junta de Extremadura 111/97, de 9 de septiembre, sobre medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos. Ha sido parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, representada por Letrada de su Servicio Jurídico.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2.469/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se dictó sentencia, con fecha 30 de abril de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que en atención a lo expuesto debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Provincial de Empresarios Farmacéuticos de las Provincias de Badajoz y Cáceres contra el Decreto 111/97 del Consejero de Gobierno de la Junta de Extremadura y en su virtud la debemos de ratificar y la ratificamos por ser conforme a derecho en cuanto a los extremos debatidos y todo ello sin expresa condena en costas" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de las Asociaciones Provinciales de Empresarios Farmacéuticos de Cáceres y de Badajoz se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 28 de junio de 2001, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia en la que, acogiendo los motivos de casación formulados, estime el recurso, case y anule la sentencia aquí recurrida y, en su lugar, dicte otra más ajustada a Derecho conforme se pide en el suplico de la demanda.
La representación procesal de la Junta de Extremadura formalizó, con fecha 3 de febrero de 2003, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que declarando no haber lugar a las pretensiones deducidas de contrario, confirme en todos sus extremos la sentencia núm. 795 de 30 de abril de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, haciendo expresa imposición a la parte actora de las costas devengadas.
Por providencia de 2 de diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo el día 31 de marzo de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El presente recurso de casación se interpone por la representación procesal de las Asociaciones Provinciales de Empresarios Farmacéuticos de Cáceres y de Badajoz contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia, de fecha 30 de abril de 2001 que desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por dichas Asociaciones contra el Decreto 111/97, de 9 de septiembre, del Gobierno Extremeño, por el que se regulan los medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos en la Comunidad de Extremadura.
Los seis motivos en que se basa el recurso se formulan al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante); si bien los dos primeros se refieren a defectos procedimentales en el trámite de aprobación del Decreto, que afectan a la validez íntegra de la norma, y los restantes pueden agruparse como motivos que atañen al fondo de la regulación contenida en determinados preceptos del Decreto autonómico [arts. 15.i, 17.a), 19.i y 21.a)].
En el primero de los motivos se citan como infringidos los artículos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante) y la jurisprudencia interpretativa de los mismos.
Y ha de considerarse correcto el planteamiento teórico del motivo que parte de la aplicabilidad de dichos preceptos. La Ley 2/1984, de 7 de junio, del Gobierno y de la Administración de Extremadura se remitía a la legislación del Estado sobre procedimiento administrativo común (art. 52) y declaraba supletoria de la propia Ley la legislación estatal (Dis. Final Segunda). Y como la Ley autonómica no establecía procedimiento alguno para la elaboración de las disposiciones generales de la Comunidad había que estar al régimen establecido en los artículos 129 a 132 LPA, vigentes en el momento de dictarse el Decreto de la Comunidad 111/1997, de 9 de septiembre, sobre medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos. Dichos preceptos de la LPA habían quedado exceptuados de la derogación que de dicha Ley hizo la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (Disposición Derogatoria única), de manera que conservaron su vigencia hasta la posterior derogación producida por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (Disposición Derogatoria Única).
Se trata, por tanto, de comprobar si realmente se produjeron las infracciones de los artículos 129 y 130 LPA que se denuncian en el motivo por omisión de trámites esenciales del procedimiento consistentes en: no haberse emitido los preceptivos "estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad" del Decreto (art. 129.1 LPA); Omitirse la Memoria económica (Dis. Adicional primera de la Ley 44/1981, de 26 de diciembre, y art. 30 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuesto del Estado); y ausencia de informe del Secretario General Técnico de las Consejerías de la Junta de Extremadura intervinientes en la elaboración del Decreto.
Pues bien, el examen del expediente obrante en autos revela que no se produjeron las omisiones señaladas por las siguientes razones:
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La existencia de los estudios e informes que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición reglamentaria es una exigencia legal dotada de una cierta indeterminación en su formulación, que sólo puede precisarse en función del contenido y alcance de la disposición de que se trate y de la documentación realmente obrante en el expediente. Y en el presente caso los documentos utilizados pueden considerarse bastantes a los efectos de cumplir con la finalidad de la norma, pues comprenden diversos informes relativos tanto a cuestiones de naturaleza jurídica como a los aspectos técnicos de la norma que trataba de aprobarse.
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No aparece acreditado un incremento significativo del gasto como consecuencia del Decreto, sobre todo si se tiene en cuenta la composición de la Comisión Regional de Medicamentos Veterinarios, por lo que no parece que condicione la validez del Decreto la incorporación al expediente de una memoria económica.
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Por último, como documento 8 del anexo, figura un informe del Secretario General Técnico de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta, en el que se hace referencia a los aspectos de legalidad y oportunidad del Decreto, por lo que debe entenderse sustancialmente cumplida la exigencia.
En el segundo motivo de casación se sostiene la nulidad de la sentencia recurrida y del Decreto originariamente impugnado por infracción de los artículos 22 y 23, párrafo 2, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo de Estado (LOCE, en adelante) y jurisprudencia interpretativa que se cita.
De acuerdo con dichos preceptos, resulta preceptivo el dictamen del Consejo del Consejo de Estado para las Comunidades Autónomas en los mismos casos previstos en la LOCE para el Estado. Exigencia que ha sido declarada conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional en la sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, en la que se reafirma la posibilidad de las Comunidades Autónomas de acudir al Consejo de Estado cuando careciesen de órgano consultivo propio, como ocurría en el caso de Extremadura cuando se tramitó el procedimiento para la aprobación del Decreto impugnado.
Por consiguiente, la Comisión Permanente de dicho Consejo debía informar preceptivamente en relación con las normas autonómicas dictadas en ejecución de una ley, ya sea estatal o comunitaria (SSTS de 17 de noviembre de 1995 y 3 de junio de 1996). Y la omisión, en estos casos, del dictamen previo del Consejo de Estado, en cuanto supone la infracción de los preceptos citados y del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones generales, determina la nulidad del Decreto afectado de dicha omisión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
La expresada doctrina que constituye la base de la sentencia de este Alto Tribunal de 2 de octubre de 2003, dictada en relación con los Decretos de la Comunidad Valenciana 220/1996, de 26 de noviembre, por el que se regulaban los medicamentos veterinarios, medicamentos homeopáticos veterinarios y piensos medicamentosos en dicha Comunidad, y 10/1998, de 3 de febrero, de modificación del anterior, y que ahora procede reiterar, determina, también en el presente caso, que haya de acogerse el motivo que se analiza, pues el Decreto del Gobierno de Extremadura en su día impugnado en la instancia merecía la consideración de ejecutivo y, ciertamente, se omitió el preceptivo informe del Consejo de Estado.
En efecto, dicho decreto se dictó por la Comunidad Autónoma en virtud de las competencias atribuidas en esta materia por la Ley del Medicamento, dictada en el ejercicio de las competencias básicas del Estado.
En principio, pues, integran un reglamento perteneciente a la categoría de los que esta Sala viene considerando como ejecutivos de las leyes, en cuanto desarrollan una norma básica estatal de rango normativo legal.
Esta apreciación no puede quedar enervada por el hecho de que el Decreto autónomo adapte al ámbito de la Comunidad Autónoma lo dispuesto en los Reales Decretos estatales mediante los que se desarrolla la Ley del Medicamento. Resulta evidente que, al ejercer sus competencias normativas en el marco de la normativa básica estatal, la Comunidad Autónoma ejerce una potestad reglamentaria propia con contenido autónomo e independiente respecto de la Estado, pues se basa en un título competencial distinto. En consecuencia, no puede decirse que la disposición pierda su carácter de desarrollo legal por el hecho de remitirse o contemplar, en gran medida, a los reglamentos estatales o respetar el marco normativo básico establecido por éstos.
Aunque éstos Reales Decretos estatales se dictan en parte en virtud de la competencia básica del Estado en materia de sanidad, y, en consecuencia, como marco vinculante para la Comunidad Autónoma, no por ello pierden los reglamentos autonómicos su carácter de normas ejecutivas de la ley al incorporar directamente los preceptos de aquéllos y disponer un contenido complementario de desarrollo. Algunos de los preceptos estatales que no tienen carácter básico ni de competencia exclusiva del Estado únicamente pueden tener valor supletorio y su aplicación o adaptación por la Comunidad Autónoma tiene también un indiscutible contenido de desarrollo legal.
Esta Sala tiene ya declarado en la sentencia de 29 de mayo de 2003, recurso 857/1999, que es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma para aprobar un reglamento en desarrollo de una ley básica (se trataba igualmente de la Ley del Medicamento) que confiere habilitación para ello.
Tampoco puede estimarse que el reglamento dictado no sea ejecutivo por el hecho de contener disposiciones organizativas o domésticas.
Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.
La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competente para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.
Pues bien, en el caso examinado tampoco puede considerarse que estemos en presencia de una disposición meramente organizativa.
En primer lugar, el Decreto se aprueba, conforme a las competencias establecidas en el Estatuto de Autonomía y la efectiva transferencia realizada, para aplicar al ámbito de la Comunidad unos Reglamentos estatales, dictados en aplicación de la Ley del Medicamento, cuyo carácter ejecutivo resulta indiscutible. Dicha aplicación no es inherente a los Reales Decretos estatales salvo en la parte de competencia exclusiva del Estado, pues en el resto, en cuanto se trata mayoritariamente de preceptos que contienen normas básicas, sirven de marco para la normativa autonómica y, en cuanto a los restantes, sólo pueden tener valor supletorio, a falta de regulación autonómica.
En segundo término, se establece un régimen de autorizaciones, registros, inspecciones, controles para las actividades relacionadas con la producción, almacenaje, distribución, dispensación, comercialización, condiciones de transporte, prescripción, tenencia, uso y control de medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos. El Decreto contiene, en suma, disposiciones que rebasan ampliamente el ámbito de la organización administrativa en el desarrollo de potestades atribuidas por la Ley, pues, tanto al incorporar la regulación reglamentaria estatal como al establecer contenidos propios, introducen en la Comunidad de Extremadura una regulación reglamentaria en el ejercicio de competencias autonómicas que incide claramente en los derechos de terceros con clara proyección ad extra [hacia el exterior].
Las razones expuestas justifican que, aunque se rechace el primero de los motivos de casación, haya de acogerse el segundo y que, al resolver lo procedente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.1.d) LJCA, se declare la nulidad íntegra del Decreto impugnado, lo que impide examinar los restantes motivos que, por razones materiales o de fondo, se refieren solo a determinados preceptos de dicha disposición reglamentaria.
En ejecución de esta sentencia firme, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de conformidad con lo dispuesto en el art. 72.2 LJCA, ordenará la publicación del fallo en el mismo periódico oficial en que se publicó el Decreto que se anula.
No procede imponer las costas a ninguna de las partes, debiendo, cada una de ellas, satisfacer las causadas a su instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que rechazando el primero de los motivos de casación y acogiendo, sin embargo, el segundo, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las Asociaciones Provinciales de Empresarios Farmacéuticos de Cáceres y de Badajoz, contra la sentencia, de fecha 30 de abril de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2.469/97. Sentencia que casamos y, en su lugar, sin poder entrar a considerar la nulidad parcial de determinados preceptos a que se refieren los restantes motivos de casación, declaramos la nulidad del Decreto impugnado de la Junta de Extremadura 111/97, de 9 de septiembre, sobre medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos.
Procédase por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura a ordenar la publicación de este fallo en el mismo periódico oficial en que se publicó el Decreto de la Junta de Extremadura 111/97, de 9 de septiembre que se anula.
No procede imponer las costas a ninguna de las partes, debiendo, cada una de ellas, satisfacer las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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