SENTENCIA nº 25 DE 2009 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 11 de Noviembre de 2009

Con fecha 28 de octubre de 2004 se recibió escrito de la Procuradora de los Tribunales DOÑA ROSA S. C., en representación de DON LUIS A. P., interponiendo recurso del artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, contra el Decreto del Ayuntamiento de Burgos de 14 de septiembre de 2004, que declaró la existencia de un perjuicio de valores en su tercer grado, por un importe de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890,72 €), equivalentes a 12.627.154 pesetas. En dicho Decreto se requirió al SR. A. P. el ingreso en un plazo de 15 días de la cantidad antes señalada.

Por Providencia de esta Sala de 4 de noviembre de 2004, se abrió el correspondiente rollo al que se asignó el nº 61/04, se nombró Ponente al Excmo. Sr. DON FELIPE GARCÍA ORTIZ y se acordó anunciar los hechos motivadores de responsabilidad contable mediante edictos que se publicaron en el Tablón de Anuncios de este Tribunal, en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Provincia de Burgos. Igualmente se acordó el emplazamiento del Ministerio Fiscal, de la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, de Doña Rosa S. C., en la representación que ostenta, así como de quien pudiera tener legítimo interés en el mantenimiento u oposición de la pretensión de responsabilidad contable, a fin de que pudieran comparecer en autos y personarse en forma en el plazo de nueve días; finalmente se acordó oficiar al Ayuntamiento de Burgos a fin de que remitiese el expediente administrativo objeto de recurso ante este Tribunal de Cuentas.

Se publicaron edictos en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Provincia de Burgos, con fechas respectivas de 29 de noviembre y 1 de diciembre de 2004, así como en el Tablón de Anuncios de este Tribunal de Cuentas. Se personaron en actuaciones, en fechas respectivas de 12, 17 y 25 de noviembre de 2004 el Ministerio Fiscal, la Procuradora de los Tribunales Sra. S. C., en representación de DON LUIS A. P., y el Ayuntamiento de Burgos representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Mª Eva de G. y R., quien planteó, mediante declinatoria, cuestión de incompetencia de jurisdicción de este Tribunal de Cuentas para conocer del recurso; mediante otro escrito, de 1 de diciembre de 2004, se acompañó certificación del Ayuntamiento acordando la citada personación.

Por Providencia de 9 de diciembre de 2004, se acordó conceder a las partes un plazo de diez días para alegaciones acerca de la cuestión planteada por el Ayuntamiento de Burgos. La representante procesal de DON LUIS A. P. solicitó el rechazo de la cuestión planteada, entre otros motivos, por cuanto ya el Tribunal de Cuentas había desestimado idéntica petición del Ayuntamiento de Burgos mediante Auto de 14 de julio de 2004. (Fundamento de Derecho primero), posteriormente confirmado por otro de 16 de diciembre del mismo año.

En virtud de Auto de 16 de febrero de 2005, esta Sala acordó desestimar la cuestión de falta de jurisdicción planteada por la Procuradora Sra. Doña Eva de G. y R., en representación del Ayuntamiento de Burgos.

El Ayuntamiento de Burgos, por medio de su representante procesal, en escrito de 7 de marzo de 2005, dedujo recurso de súplica contra el Auto anteriormente citado, pidiendo su revocación y que se dictara nueva resolución declinatoria a favor de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de la competencia para conocer de este recurso; al escrito de recurso acompañó copia del Auto la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de C. y León, de fecha 18 de febrero de 2005, por el que se acordó estimar el conflicto de competencias suscitado por el Ayuntamiento de Burgos y requerir a la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas para que se abstuviera de conocer de los recursos números 59/03, 72/03 y 73/03, interpuestos por la representación de DON LUIS A. P., remitiendo los Autos a dicha Sala de lo Contencioso-Administrativo o, en caso de no admitir el requerimiento, elevara las actuaciones a la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo.

Por providencia de 11 de marzo de 2005, se tuvo por interpuesto, en tiempo y forma, el citado recurso de súplica y se dio copia del mismo a las demás partes a los efectos de que pudieran impugnarlo. El Ministerio Fiscal, en escrito de 17 de marzo de 2005, manifestó que procedía confirmar el auto recurrido, habida cuenta que la función recaudatoria conlleva la gestión de fondos públicos de la que puede derivarse responsabilidad contable; la representante legal de SR. A. P., en escrito de 22 de marzo de 2005, pidió la desestimación del recurso y la confirmación del Auto impugnado.

Mediante escrito de 3 de mayo de 2006, el Ayuntamiento de Burgos, solicitó que se uniera a estos autos la Sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo, Sección 4ª, de fecha 28 de marzo de 2006, que declaró no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del SR. A. P. frente a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de C.-León de 2 de mayo de 2003, al tiempo pidió la declaración de incompetencia del Tribunal de Cuentas para conocer del procedimiento. El Tribunal Supremo, en la citada sentencia, entró a conocer de la cuestión de competencia suscitada en relación con el perjuicio de valores derivado de la actividad del SR. A. P., en su calidad de Recaudador Municipal, estableciendo la de la jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con los hechos sometidos a su enjuiciamiento. Por Auto de 22 de noviembre de 2006, esta Sala, a la vista de las actuaciones, una vez incorporada a las mismas la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2006, desestimó la súplica interpuesta por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos contra el Auto de 16 de febrero de 2005.

Por providencia de 15 de enero de 2007, se dio conocimiento a las partes de la falta de remisión del expediente administrativo requerido a la Corporación Municipal, a los efectos de que los legitimados para el ejercicio de la acción contable manifestasen lo que estimaran conveniente, conforme al art. 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tanto el Ministerio Fiscal, como la SRA. S. C., en la representación que ostenta, solicitaron en sendos escritos, de 9 y 19 de febrero de 2007, que se reclamara nuevamente el señalado expediente administrativo; a la vez, el Ministerio Público manifestó que ello no impedía la interposición de la correspondiente demanda por el recurrente. A la vista de los referidos escritos, mediante providencia, de 26 de febrero de 2007, se acordó requerir al Ayuntamiento de Burgos para que remitiera en el plazo de diez días el expediente administrativo, lo que cumplimentó el día 12 de marzo de 2007.

Por providencia de 27 de marzo de 2007, se tuvo por comparecidas a las partes personadas en el recurso, dándose traslado del expediente administrativo a la SRA. S. C., como parte recurrente, a los efectos de que pudiera interponer, en el plazo de 20 días, la oportuna demanda.

.Con fecha 13 de abril de 2007 se recibió escrito de la Procuradora Sra. S. C., en el que solicitaba, con suspensión del plazo para formular demanda, que se completase el expediente administrativo con los documentos que señalaba. Dicho requerimiento fue atendido mediante providencia de 23 de mayo de 2007. Este proveído fue recurrido en súplica por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, recurso que fue admitido a trámite por providencia de 20 de junio de 2007. El recurso fue desestimado, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de la representación procesal de DON LUIS A. P., por Auto de 19 de septiembre de 2007.

Por providencia de 17 de diciembre de 2007 se dio conocimiento a las partes del nombramiento del Excmo. Sr. DON RAFAEL MARÍA CORONA MARTÍN como Presidente de la Sección de Enjuiciamiento y consiguientemente, de la Sala de Justicia, en lugar de la Excma. Sra. Doña Ana María Pérez Tórtola; asimismo, se acordó dar traslado del expediente a la parte recurrente para la formulación de demanda.

La legal representante del SR. A. P., mediante escrito de alegaciones, de 14 de enero de 2008, solicitó nuevamente que se completara el expediente administrativo, con suspensión del plazo para formular demanda. Dicho requerimiento fue atendido mediante Providencia de 4 de febrero de 2008.

DECIMOCUARTO – Por providencia de 30 de enero de 2008 se acordó oír a las partes sobre la acumulación del recurso 61/04 y el nº 1/08 por el que se reclaman los intereses de demora devengados sobre la cantidad del perjuicio de valores en su tercer grado del año 1989 objeto del recurso citado en primer lugar.

La representante legal del SR. A. P., en escrito de 4 de febrero de 2008, pidió que se tuviera por cumplimentado el requerimiento, al objeto de que el órgano correspondiente completara el expediente; asimismo no manifestó oposición alguna a la meritada acumulación el Ministerio Público, en escrito de 4 de febrero de 2008. La representante legal del Ayuntamiento de Burgos, mediante escrito de 8 de febrero de 2008, se opuso a la acumulación de ambos recursos, y, a través de otro escrito, de 19 de febrero de 2008, remitió determinada documentación correspondiente al recurso 61/04 para su unión a los autos.

En virtud de Auto, de 2 de abril de 2008, se acordó la acumulación de los autos del recurso nº 1/08 con los del presente recurso nº 61/04, ambos del artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Una vez desestimadas respectivamente en virtud de sendos Autos de, fechas 2 de abril y 13 de marzo de 2008, la cuestión de falta de jurisdicción deducida por el Ayuntamiento de Burgos, así como la petición de suspensión de la ejecución del Decreto del Ayuntamiento de Burgos, de 21 de noviembre de 2007 formulada por el SR. A. P., por providencia de 9 de mayo de 2008 se ordenó dar traslado de los autos a la parte recurrente para la interposición de demanda; la representante legal del SR. A. P. alegó, en escrito de 30 de mayo de 2008, que el expediente administrativo estaba incompleto, solicitando que se requiriera el mismo al Ayuntamiento de Burgos con suspensión del plazo para deducir demanda. Dicha petición fue desestimada por Providencia de 9 de junio de 2008.

La representación legal del SR. A. P. interpuso demanda, mediante escrito de 27 de junio de 2008, en la que solicitaba la declaración de nulidad de los Decretos del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 14 de septiembre de 2004, y de 21 de noviembre de 2007, así como la condena en costas a la citada Corporación; asimismo pidió el recibimiento del pleito a prueba.

Trasladada la demanda al Ayuntamiento de Burgos, por medio de su representante procesal dedujo contestación en escrito de 3 de septiembre de 2008, pidiendo la inadmisión del recurso interpuesto por falta de jurisdicción de este Tribunal y, subsidiariamente, la desestimación del mismo, con condena en costas a la recurrente.

Traslados los autos al Ministerio Fiscal, formuló contestación en escrito de 19 de septiembre de 2008 solicitando la desestimación de la demanda, habida cuenta la falta de competencia jurisdiccional de la Sala de Justicia de este Tribunal para conocer de esta pretensión.

Al haber sido solicitado el recibimiento del pleito a prueba, y habiendo disconformidad en los hechos alegados por las partes, en virtud de Auto de 13 de octubre de 2008, se acordó recibir el procedimiento a prueba, concediendo a las partes un plazo de 15 días a fin de que propusieran la que les conviniera a su derecho; el Ministerio Fiscal, en escrito recibido el 27 de octubre de 2008, propuso como documental la incorporación definitiva de los documentos integrados en las actuaciones; la representación procesal del SR. A. P. propuso, en escrito recibido el 6 de noviembre de 2008, y, como documental, además de los documentos que acompañó a su demanda y los aportados en el expediente administrativo, los relacionados en dicho escrito que deberían ser aportados por la Corporación demandada.

Por Auto de 15 de diciembre de 2008, se admitió la prueba documental propuesta por el Ministerio Fiscal, así como la solicitada por la representación legal del SR. A. P. relativa a los documentos obrantes en el expediente administrativo y los aportados con la demanda; en cuanto a la restante documental, sólo la consistente en requerir al Ayuntamiento de Burgos para que remitiera las cuentas de recaudación y los acuerdos municipales en los que se aprobaron los perjuicios de valores de 1º y 2º grado de 1989, así como la relación de valores perjudicados en cada caso.

Por diligencia de la Secretaría de la Sala de 2 de febrero de 2009 se declaró concluso el período de prueba y se dio traslado de la misma a las partes a los efectos previstos en el art. 62 de la L.R.J.C.A.. El Ministerio Fiscal, presentó escrito de conclusiones el día 6 de febrero de 2009, pidiendo que la Sala declarase su falta de jurisdicción y, la desestimación de la demanda. La representante legal del SR. A. P. solicitó presentar conclusiones por escrito, lo que fue acordado por Diligencia de la Secretaría de 4 de marzo de 2009. En uso del trámite conferido, el Ministerio Público se ratificó en su anterior escrito, en tanto las representaciones procesales del SR. A. P. y del Ayuntamiento de Burgos presentaron sus respectivos escritos de conclusiones los días 24 de marzo y 16 de abril de 2009, respectivamente, en los que reiteraron los razonamientos y pedimentos realizados en sus escritos de demanda y contestación.

Por Diligencia de la Secretaría de Sala de 21 de abril de 2009, se pasaron los autos al Consejero Ponente para que preparase la pertinente resolución.

2. HECHOS PROBADOS

El Pleno del Ayuntamiento de Burgos, en virtud de Acuerdo Plenario de 5 de julio de 1978, adjudicó a DON LUIS A. P. el concurso pùblico convocado para la “contratación de los Servicios de Recaudador y Agente Ejecutivo” de las exacciones municipales en período voluntario y ejecutivo, con obligación de constituir la correspondiente fianza en garantía del cumplimiento de sus obligaciones, así como de la custodia de fondos y valores. Igualmente estableció que el Recaudador sería responsable de la dilación o falta de cobro de valores, que serían exigidas a través de la figura denominada perjuicio de valores, según se infiere de las cláusulas 17ª y 18ª que literalmente transcritas, en lo ahora pertinente, dicen:

Base 17ª: Los valores en recibo que se carguen a la Recaudación serán siempre anuales cualquiera que sea su importe, y en cuanto a los expedientes de declaración de perjuicio de valores, se instruirán anualmente, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3.697/1974, de 20 de diciembre.

Base 18ª La fianza constituida por el Recaudador y Agente Ejecutivo a que se alude en la Base Novena, estará afecta a las responsabilidades del adjudicatario del servicio, tanto si dimanan de actos u omisiones propios del Recaudador y Agente Ejecutivo, como de sus Auxiliares, y responderá de toda falta de fondos, cualquiera que sea su causa, y de cuantas responsabilidades subsidiarias de carácter pecuniario puedan afectar personalmente al Recaudador y Agente ejecutivo, incluso el perjuicio de valores, el cual se regirá por lo establecido al efecto en los arts. 200 y siguientes del Reglamento General de Recaudación.

Al vencimiento del plazo contractual, se sucedieron una serie de prórrogas, de entre las que trasciende la producida el día 14 de diciembre de 1992, en cuyo Anexo se incorporó una cláusula que literalmente dice:

Como quiera que el nuevo Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1.684/90, no contempla las figuras jurídicas del perjuicio de valores y de la remoción de obstáculos en el proceso recaudatorio y dado que la efectividad de las mismas sí se determinó en el Pliego de condiciones, cláusulas 18ª y 19ª respectivamente, que rigió para la adjudicación de la plaza de Recaudador del Ayuntamiento de Burgos, ambas partes libremente acuerdan mantener dichas Instituciones Jurídicas, que se seguirán rigiendo por lo reglado en los artículos 200 y siguientes del derogado Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968 y por las Reglas 124 y siguientes de la también derogada Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 24 de julio de 1969, por lo que respecta al perjuicio de valores y por el art. 217 de dicho Reglamento en lo referido a la remoción de obstáculos. Todo ello al objeto de que no sufra alteración el condicionado de los derechos y obligaciones establecidos e inherentes al desempeño del cargo de Recaudador

.

Consta en autos la firma, por las dos partes, del mencionado Anexo.

Una vez rendidas y aprobadas las oportunas cuentas de Recaudación del año 1992, por Decreto de la Alcaldía de Burgos, de fecha 15 de febrero de 1994, se declaró al SR. A. P. incurso en el primer grado de responsabilidad por perjuicio de valores del año 1989; el detalle de dicha imputación y declaración de responsabilidad se contiene en el Informe de la Tesorería de la Corporación, de fecha 11 de marzo de 2002.

CUENTA......IMPUTACIÓN PLIEGO......DECLARACIÓN FIRME DE........IMPORTE

................DE CARGOS.............RESPONSABILIDAD...........PTAS.

..1992.........17/06/1993...............15.02-1994.........125.769.894

...........................................................125.769.894

El segundo grado de responsabilidad por perjuicio de valores del año 1989 fue declarado por Decreto de la Alcaldía de fecha 16 de junio de 1995 (cuentas de Recaudación de 1993), por un total de SESENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTAS OCHENTA Y TRES PESETAS (68.000.583 ptas.). equivalentes a CUATROCIENTOS OCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y UN EUROS CON SETENTA Y CUATRO CÉNTIMOS. (408.691,74 €). El Sr. A. P. constituyó un depósito por el 10% del importe de los valores pendientes de cobro declarados perjudicados en segundo grado, por un importe de 6.800.058 pesetas (40.869,17 €); con posterioridad, mediante Decreto de 18-12-1996 se actualizó, a petición del Recaudador, y con motivo de las datas habidas desde su constitución, el depósito correspondiente a la cuenta del año 1993, fijándose el mismo en un importe de 4.482.579 pesetas (que es el 10% de la suma actualizada por importe de 44.825.792 ptas); el día 31 de diciembre de 1998 fue nuevamente actualizado el depósito, a petición del Recaudador, fijándose el mismo en un importe de TREINTA MILLONES SEISCIENTAS CUARENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTAS OCHENTA PESETAS, (30.647.480 ptas) equivalentes a CIENTO OCHENTA Y CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO EUROS CON SIETE CÉNTIMOS, (184.195,07 €), una vez devuelta al SR. A. P. la cantidad de 1.417.831 ptas. en virtud de Decreto de la Alcaldía de Burgos de 8.04.1999; el saldo resultante del depósito de perjuicio de valores de 2º grado del año 1989 ascendió finalmente a un importe de TRES MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL SETECIENTAS CUARENTA Y OCHO PESETAS (3.064.748 ptas.) (18.419,51 €); en el ya citado Informe de Tesorería del Ayuntamiento de Burgos se recoge el siguiente detalle de tales imputación y declaración de responsabilidad:

CUENTAS.....IMPUTACIÓN.......DECLARACIÓN.......IMPORTE.......ÚLTIMO...........IMPORTE

.............PLIEGO DE.........FIRME DE.....................DECRETO DE........ÚLTIMA

..............CARGOS.......RESPONSABILIDAD................ACTUALIZACIÓN....ACTUALIZACIÓN

..93.........13-07-94.........16-06-95.......68.000.583......08-04-99.........30.647.480

.............................................68.000.583.......................30.647.480

El procedimiento administrativo relativo al tercer grado de responsabilidad atravesó una serie de fases que, por su relevancia, se detallan a continuación:

El expediente de declaración del tercer grado de responsabilidad por perjuicio de valores del año 1989 se inició el día 27-06-1996 mediante la imputación de perjuicio de valores de tercer grado a DON LUIS A. P. a través del correspondiente Pliego de Cargos por importe de 54.678.770 pesetas, (Informe de la Tesorería del Ayuntamiento de Burgos de fecha 11 de marzo de 2002); contra dicho Pliego el Recaudador formuló alegaciones con fecha 26 de julio de 1996, resolviendo la Alcaldía de la Corporación, mediante Decreto de 13 de agosto del mismo año, suspender cautelarmente la tramitación del expediente; el SR. A. P., en escrito de 24 de septiembre de 1996 aceptó la mencionada suspensión, procediendo el Ayuntamiento por Decreto de su Alcaldía, de 2 de enero de 1997 al alzamiento de la suspensión cautelar de la exigencia de responsabilidad por dicho Perjuicio, por el importe antes señalado, otorgando al recaudador un plazo de un mes para alegaciones; por otro Decreto de 4 de junio de 1997 concedió al mismo un nuevo plazo de alegaciones de dos meses; el Recaudador, en escrito de 12 de agosto de 1997, pidió dejar sin efecto el Decreto citado en último lugar, habida cuenta que se estaba intentando una solución extrajudicial; por Decreto de la Alcaldía de 28 de noviembre de 1997 se acordó el aplazamiento de la imputación del perjuicio de valores de tercer grado, entre otros, del año 1989, entre tanto se mantuviera la actividad conducente al entendimiento entre las partes, Ayuntamiento y Recaudador, plasmada en un acuerdo para resolver extrajudicialmente cuatro recursos contencioso-administrativos que habían sido suspendidos en relación a los perjuicios de valores de primer grado (año 1993), de segundo grado (año 1992) y de tercer grado (años 1987 y 1988).

Con posterioridad, y, una vez finalizadas las negociaciones, mediante Pliego de Cargos, de fecha 11 de marzo de 2002, por un importe de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890,72 €) (12.627.154 ptas.), se concedió trámite de alegaciones al SR. A. P., previo a la correspondiente propuesta de resolución de perjuicio de valores de tercer grado; a dicho Pliego se acompañaron las correspondientes relaciones de valores pendientes de cobro que, más adelante se detallarán; el expediente continuó sustanciándose por los trámites normativamente previstos hasta el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 24 de mayo de 2002 que resolvió declarar el perjuicio de valores de tercer grado por un importe de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890,72 €) , referente a parte de los valores pendientes de cobro del año 1989, contenidos en el Pliego de Cargos antecitado, correspondiendo 75.411,67 €, a los reflejados en la cuenta de valores en recibo y la cantidad de 479,05 €, a los figurados en la cuenta de certificaciones de descubierto así como declarar responsable del incobro al cuentadante, DON LUIS A. P., en su calidad de Recaudador y Agente Ejecutivo; asimismo declaró la exigibilidad del ingreso del total de la declaración de responsabilidad, es decir, de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890,72 €) (12.627.154 PTAS);, al tiempo, se requería al Recaudador al ingreso de esta última cantidad en un plazo de 15 días, apercibiéndole que, en caso contrario, le sería exigido por el procedimiento de apremio.

Nuevamente la Tesorería del referido Ayuntamiento informó, en fecha 6 de septiembre de 2004, proponiendo la declaración de responsabilidad por perjuicio de valores, en ejecución de Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de C. y León en fecha 30 de abril de 2002, por la que se declaró la nulidad de un Decreto anterior, de fecha 4.07.2001, ordenando la retroacción de las actuaciones al momento anterior a ser dictada dicha resolución, por haberlo sido sin resolver la recusación formulada contra el Alcalde anterior; por Decreto de la Alcaldía, de fecha 6 de septiembre de 2004 se revocó el anterior Decreto de 24 de de mayo de 2002; mediante otro Decreto de 14 de septiembre de 2004 se declaró la meritada responsabilidad, por un importe de 75.890,72 €, requiriéndose su ingreso al SR. A. P. en un plazo de 15 días.

Posteriormente, la Tesorería de la Corporación propuso, en Informe, de 6 de noviembre de 2006, de conformidad con la antecitada Resolución de la Alcaldía, la ejecución de los avales depositados por el Recaudador, resolviendo requerir a la entidad avalista Banco de C., S.A. para el ingreso de la cantidad de 75.890,72 € en concepto de ejecución de un aval constituido por dicho importe. Por Decreto de la Alcaldía, de fecha 6 de noviembre de 2006, se resolvió formular el requerimiento antes señalado y por el importe propuesto.

La entidad avalista procedió, en fecha 20 de diciembre de 2006, al ingreso de un importe de 75.890,72 €, en ejecución parcial del aval nº 5708/1484, constituido a favor del Ayuntamiento de Burgos por importe de 207.030,17 €, en la cuenta corriente de la titularidad de la Corporación, según Decreto de 6 de noviembre de 2006. Obran en autos los documentos de reconocimiento de derechos y cobro simultáneo contabilizados en el Presupuesto de Ingresos de la Corporación de Burgos, relativos a la cantidad ingresada en concepto de perjuicio de valores de tercer grado, año 1989, (75.890,72 €).

Los valores declarados perjudicados en tercer grado, incluidos, tanto en el Pliego de Cargos de fecha 11 de marzo de 2002, como en el Decreto de la Alcaldía de 14 de septiembre de 2004, se relacionaron por la Tesorería de la Corporación de forma individual, con expresión del número de documento cobratorio, nombre del contribuyente, importe, número de cargo, concepto y año (obra en autos a los folios 8 a 31 del Tomo I correspondiente a la documentación remitida por el Ayuntamiento de Burgos, la referida relación individualizada de documentos cobratorios, Valores en recibo como Anexo I, que incluye el listado completo de los valores declarados perjudicados en tercer grado por un importe de 75.411,67 €, y que comienza por el contribuyente Doña Rosaura J. M. y termina con Don José B. D..; asimismo, a los folios 32 a 34 del referido tomo de documentos obra como Anexo II, relación individualizada de documentos cobratorios, certificaciones de descubierto, por un importe de valores perjudicados de tercer grado que asciende a 479,05 €, y que comienza por el contribuyente H. L. V., S.A. y termina con Doña Esperanza V. O.; obran asimismo, como Anexo III, sendos resúmenes de los citados documentos cobratorios, que incluyen, por un lado, la cuenta de certificaciones por un importe total correspondiente al año 1989 de 79.708 ptas., que comienza por el concepto de Recogida de basuras (8.034 ptas.) y termina por el concepto de Impuesto sobre vehículos (10.585 ptas.) y por otro, la cuenta de valores en recibo por un importe total en el citado año de 12.547.446 ptas., que comienza por el concepto de Recogida de Basuras (170.775 ptas.) y termina por el concepto de Impuesto sobre Publicidad, (20.000 ptas).

Los señalados documentos cobratorios sobre los que se asienta la imputación de responsabilidad por perjuicio de valores, en su tercer grado, aparecen detallados de forma resumida en el mencionado Anexo III de la documental incorporada a los autos, y debidamente adverados por la Vicetesorería del Ayuntamiento de Burgos, en fecha 11 de marzo de 2002, con el siguiente desglose:

RELACIÓN DE VALORES A PERJUDICAR EN TERCER GRADO

CUENTA DE CERTIFICACIONES (EN PESETAS)

Concepto........................Año......Cargo......Importe......Total concepto

Recogida de basuras............1989........8..........2.200

...............................1989.......12..........5.834...............8.034

Ent. Vehic. Y res. Carga-des...1989.......19..........2.500...............2.500

Plusvalía......................1989........7.........10.853

...............................1989.......18.........47.736..............58.589

Impuesto sobre vehículos.......1989........9..........3.477

...............................1989.......11..........2.318

...............................1989.......17..........2.472

...............................1989.......20..........2.318..............10.585

Total Certificaciones....................................................79.708

RELACIÓN DE VALORES A PERJUDICAR EN TERCER GRADO

CUENTA DE VALORES (EN PESETAS)

Concepto........................Año......Cargo......Importe......Total concepto

Recogida de basuras............1989.......802........58.650

...............................1989.......803.......112.125.............170.775

Entr. Vehic.y res.carga-des....1989.......803........20.000..............20.000

Terrazas, miradores y otros....1989.......802.........2.700

...............................1989.......803.........1.200...............3.900

Ocupación del subsuelo.........1989.......803.........2.000...............2.000

Licencia Fiscal Comercial......1990.......106.....9.989.459...........9.989.459

Licencia F. Profesional........1990.......106.......549.112.............549.112

Impuesto sobre Radicación......1989.......803........67.401..............67.401

I.B.I. naturaleza Rústica......1990.......106.........8.340...............8.340

I.B.I. naturaleza Urbana.......1989........23........13.214

...............................1990.......194........58.664

...............................1990.......199.......243.113

...............................1990.......200.....1.165.075...........1.480.066

Impuesto sobre vehículos.......1989.......800.......236.393.............236.393

Impuesto sobre Publicidad......1989.......803........20.000..............20.000

Total Valores........................................................12.547.446

Desde el día siguiente al del vencimiento del plazo voluntario de ingreso de la cantidad requerida al Recaudador DON LUIS A. P. (13 de noviembre de 2004), hasta la fecha en que el Banco de C. ingresó el referido importe (20-12-2006), se devengaron unos intereses por importe de CINCO MIL NOVECIENTOS OCHENTA EUROS CON VEINTINUEVE CÉNTIMOS (5.980,29 €), cuyo detalle consta en el cuadro adjunto, y que fueron igualmente exigidos al Recaudador por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 21 de noviembre de 2007.

..AÑO........INICIO.........FIN........DIAS......TIPO......INTERESES

.2004.....13/11/2004....31/12/2004......119.....3,75%.........382,05

.2005.....01/01/2005....31/12/2005......365.....3,75%.......2.845,90

.2006.....01/01/2006....31/12/2006......365.....3,75%.......2.752,34

.TOTAL......................................................5.980,29

Conforme a lo previsto en el art. 41.2 de la Ley Orgánica nº 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas en relación con el art. 54.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, es competencia de esta Sala de Justicia conocer de los recursos formulados contra las resoluciones que se dicten por las Administraciones Públicas en que se declaren responsabilidades contables.

Las partes, actora y demandada, y el Ministerio Fiscal, han fijado sus posiciones en los escritos de demanda, contestación y conclusiones, del modo siguiente:

El Sr. A. P. por medio de su representante procesal, alega indefensión con vulneración del derecho fundamental de tutela judicial efectiva, ya que el Ayuntamiento de Burgos, sobre la documental admitida, no habría remitido todos los documentos propuestos por esa parte, lo que impediría valorar sus pretensiones; además esgrime que, en consecuencia, sus conclusiones sólo pueden versar acerca de la documental que obra en autos, de la que se deriva la prescripción de la responsabilidad contable; en efecto, invoca la excepción de prescripción del perjuicio de valores de 3º grado pendientes de cobro del año 1989, por el transcurso del plazo general de cinco años previsto para las responsabilidades contables en la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas; computado dicho plazo desde que prescribieron los valores del año 1989 (es decir, en el año 1994), lo que impidió su ingreso en la Tesorería del Ayuntamiento de Burgos; el Decreto recurrido fue notificado el día 21 de septiembre de 2004, por lo que el referido plazo prescriptivo habría sido ampliamente superado.

A continuación, alega que ha sido aplicada al caso una normativa derogada para imputar los perjuicios de valores objeto de la litis, ya que al tiempo de esta imputación se hallaba vigente el R.D. 1684/1990, de 20 de diciembre, actualmente también derogado, que suprimía expresamente el perjuicio de valores; documentalmente ha quedado demostrado, por los informes incorporados a los autos, que el Ayuntamiento conocía la referida derogación e inconstitucionalidad de la normativa aplicada (Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968 y normativa complementaria, Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, de 24 de julio de 1969 y Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria de 19 de diciembre de 1969).

La actora ha sostenido, asimismo, la nulidad de las cuentas de recaudación al haber sido aprobadas las mismas por la Comisión de Gobierno, órgano manifiestamente incompetente, por cuanto está atribuida dicha competencia al Pleno Corporativo; ello acarrearía su invalidez jurídica sin que puedan servir de prueba para imputar a un tercero el perjuicio de valores que se pretende.

Por último, y en conexión con la alegación relativa a la indefensión ocasionada por ausencia de práctica de la documental propuesta y admitida, alega que sus pretensiones deben entenderse estimadas por falta de prueba en contrario que las desvirtúe, (habida cuenta que los documentos recaudatorios y contables obran en poder del Ayuntamiento demandante sin que hayan sido traídos a los autos).

El Ayuntamiento de Burgos, por medio de su representante procesal en este proceso, fundamenta su oposición a las pretensiones de la actora, en primer término, mediante la invocación de la falta de jurisdicción del Tribunal de Cuentas para el conocimiento de esta cuestión, que debería llevar a la inadmisión del recurso; y ello, conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo plasmada en una reciente sentencia de 13 de junio de 2008 que declara, sobre idéntica cuestión a la que es objeto de esta litis, aunque referida a otros ejercicios, la competencia a favor de la Sala de lo Contencioso-administrativo del T.S.J. de C. y León; con carácter subsidiario, y, sobre el fondo, combate razonadamente cada una de las cuestiones planteadas por el demandante; respecto a la invocada prescripción, sostiene la aplicación del plazo de 15 años previsto para las acciones derivadas de un contrato, como ya ha fallado el Tribunal Supremo en Sentencia de 24 de octubre de 1989; además, se había interrumpido dicha prescripción al tiempo de iniciarse los procedimientos de fiscalización de la actuación del Recaudador (en primer y segundo grado), en concreto, respecto al año 1989, en virtud de Decreto de la Alcaldía de Burgos, de 15 de febrero de 1994; posteriormente se habrían sucedido sucesivas interrupciones antes de haber transcurrido el plazo de cinco años, mediante el primer pliego de cargos dictado el día 27 de junio de 1996 y de nuevo el día 12 de enero de 2000 en que se levanta la imputación anteriormente aplazada en fecha 28 de noviembre de 1997; y, otra vez se interrumpió el 12 de marzo de 2002 en que se dictó pliego de cargos.

La parte demandada, en relación a la cuestionada aplicación a la litis de una normativa derogada, que determinaría la inexigibilidad de responsabilidad contable por perjuicio de valores, frente al razonamiento de la actora, sostiene, por un lado, la inexistencia de informes contrarios a dicha aplicación, ya que la Asesoría Jurídica municipal informó acerca de la aplicabilidad general del R.D. 3154/1968 y de la necesidad de reformar el Servicio recaudatorio a la luz de las nuevas normas que debería ser asumido por la propia Corporación; sin embargo en ningún caso avaló exoneración alguna de responsabilidades del Recaudador derivadas de obligaciones contractuales asumidas con el Ayuntamiento de Burgos; además, el Sr. A. P. aceptó expresamente sucesivas declaraciones de perjuicios de valores con posterioridad a la citada derogación normativa, como, por otra parte, ha quedado acreditado documentalmente en el curso del procedimiento de declaración de aquel desde su inicio (entre ellos, se señalan diversas peticiones, de devolución de parte del depósito por perjuicio de valores de 2º grado de varios años, motivadas en datas parciales, por ingresos y bajas, los cuales fueron oportunamente devueltos; asimismo, el Anexo al contrato de 14 de diciembre de 1992 por el que ambas partes pactaron que el perjuicio de valores se siguiera rigiendo por el derogado Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968 y normas complementarias conforme a lo acordado en el contrato originario de 1978). La demandada, además fundamenta la aplicación al caso del Reglamento de 1968 y normativa complementaria en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2006. Esta resolución, en un caso idéntico, declaró que la relación recaudador-Ayuntamiento se regía por el Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre y por el Decreto 2260/1969, de 24 de julio, ya que las partes mantuvieron viva la relación anterior a la normativa que entró en vigor en 1990 (R.D. 1684/1990, de 20 de diciembre, hoy sustituido por el R.D. 939/2005, de 29 de julio), de modo voluntario. Rechaza igualmente la tacha de inconstitucionalidad vertida por el recurrente sobre la regulación del expediente de declaración de perjuicio de valores contenida en el Decreto 3.154/68, de 14 de noviembre; cita, a tal fin, abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo que, en aplicación del referido Reglamento, no ha cuestionado la constitucionalidad de dicha norma reglamentaria; por otra parte, además, no se habría causado indefensión alguna al recurrente en el curso del procedimiento, habida cuenta que su responsabilidad derivada del perjuicio de valores es una de las obligaciones más destacadas derivadas del contrato por él suscrito con el Ayuntamiento de Burgos; como ha señalado el Tribunal Supremo, dicha responsabilidad contractual es de carácter objetivo, sin que corresponda al Ayuntamiento acreditar la culpa o negligencia del Recaudador sino sólo el importe y la fecha de los valores entregados al mismo para su cobro.

El Ayuntamiento de Burgos niega también el vicio de nulidad de pleno derecho alegado por la demandante, que derivaría de la supuesta incompetencia de la Comisión de Gobierno municipal para aprobar las cuentas de recaudación. Razona que, la normativa vigente, en el momento de producirse los hechos, en relación a la aprobación de las cuentas de recaudación, no regulaba ni la formación de tales cuentas ni la competencia para dicha aprobación, al haber desaparecido la figura de los Recaudadores contratados en el ámbito estatal, por lo que al Ayuntamiento de Burgos le amparaba, en aquel procedimiento, el ejercicio de la potestad de autoorganización local en la elaboración y aprobación de las meritadas cuentas.

Por último, señala, concluyendo sobre la aplicación del principio de carga de la prueba ex art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que una vez probada la entrega de los valores al Recaudador para su cobro, precedidas de las correspondientes providencias de apremio, y, constatado el transcurso de los plazos previstos en el Reglamento General de Recaudación de 1968 para la imputación y declaración de responsabilidades por perjuicio de valores, debe estarse sólo a la acreditación por dicho Recaudador de la concurrencia de las circunstancias liberatorias de su obligación de satisfacer el importe de dichos valores, como, por otra parte ha señalado la jurisprudencia más reciente, citando, a tal efecto, varias sentencias del Tribunal Supremo que declaran que el Ayuntamiento no viene obligado a probar la culpa o negligencia del cuentadante; la exención de dicha responsabilidad sólo hubiera procedido si se hubiese acreditado que todos o algunos de los documentos cobratorios objeto de declaración de perjuicio de valores de tercer grado, presuntamente prescritos, se hallaban en situación de imposible cobro, o no han prescrito, circunstancias que no han sido demostradas por el SR. A. P. Sobre lo razonado, la demandada pide la inadmisión del recurso por falta de jurisdicción y, subsidiariamente, su desestimación con condena en costas del recurrente.

El Ministerio Fiscal, a la vista de las pretensiones de las partes, ha solicitado la desestimación de la demanda, habida cuenta la falta de competencia jurisdiccional de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas para conocer de la pretensión deducida en aquella sobre la declaración de nulidad de los Decretos dictados por la Alcaldía del Ayuntamiento de Burgos en fechas 14 de septiembre de 2004 y 21 de noviembre de 2007; a tal efecto, razona el Ministerio Público, que, debe distinguirse la competencia atribuida al Tribunal de Cuentas por el art. 41.2 de su Ley Orgánica para conocer de los recursos deducidos contra resoluciones dictadas por la Administración en que se declaren responsabilidades, de la pretensión consistente en que dicho órgano revise, al amparo de ese precepto, actos dictados por órganos administrativos privándolos de efectividad, que supone una extralimitación de su competencia.

Con carácter previo al conocimiento de la cuestión de fondo que plantea el recurso, debe resolverse acerca de la invocada falta de jurisdicción de este Tribunal de Cuentas para conocer del mismo, por ser ésta una cuestión planteada desde el inicio del procedimiento, tanto por el Ministerio Público como por el Ayuntamiento de Burgos. Esta cuestión, no obstante, ha sido rechazada por esta Sala en sus Autos de 16 de febrero de 2005, 22 de noviembre de 2006 y 13 de marzo de 2008.

En esencia, tanto el Ministerio Fiscal, como la parte recurrida, entienden que la cuestión sometida a debate procesal entra de lleno en la competencia, exclusiva y propia, del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, debiendo esta Sala, por tanto, inhibirse de su conocimiento. El objeto del recurso son sendos Decretos del Ayuntamiento de Burgos, de 14 de septiembre de 2004 (por el que se declaró un perjuicio de valores del tercer grado del año 1989 por importe de 75.890,72 €) y de 21 de noviembre de 2007 (que aprobó la liquidación de intereses de demora devengados por dichos perjuicios (por un importe de 5.980,29 €). Y según el Ministerio Fiscal y el Ayuntamiento de Burgos, no es esta Sala competente para entender de estas cuestiones.

Sin perjuicio de anticipar ya que hacemos nuestros los argumentos expuestos en los Autos antes citados (que será forzoso reiterar en el razonamiento que ofrecemos a continuación) ha de tenerse, igualmente, en cuenta lo señalado en la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2008 –citada por la representación del Ayuntamiento de Burgos en su escrito de contestación a la demanda y de fecha posterior a los Autos de la Sala de Justicia antes mencionados– y que vino a resolver la cuestión de competencia 2/2006, planteada, precisamente, sobre idéntica cuestión a la que nos ocupa –y entre las mismas partes–, si bien referida a diferentes ejercicios económicos.

En relación con lo señalado ha de reiterarse, con carácter previo, que este Tribunal no pretende revisar –por ser extraño a su jurisdicción– la legalidad de la actuación administrativa, argumento en el que esta Sala coincide con la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos y con el Ministerio Fiscal, por ser ésta una cuestión reservada al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. A nuestro entender, y a los efectos de determinar el alcance de la función jurisdiccional de este Tribunal de Cuentas en relación con el recurso interpuesto, teniendo presentes los términos de la pretensión y la consiguiente compatibilidad con la jurisdicción contencioso-administrativa, ha de fijarse y deslindarse, de forma inequívoca, el ámbito y consiguiente extensión del enjuiciamiento que esta Sala puede y debe realizar en relación con el perjuicio de valores declarado. Como ha quedado señalado en los Antecedentes de la presente Resolución, el recurrente, en su «petitum», pretende que se declare la nulidad de los Decretos del Ayuntamiento de Burgos de 14 de septiembre de 2004 y 21 de noviembre de 2007. Desde esta perspectiva (la revisión de la intrínseca legalidad de los citados Decretos), resulta obvio y patente que este Tribunal de Cuentas carece de jurisdicción, a tenor de lo señalado en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial.

También es pacífico que la jurisdicción que ejerce este Tribunal, conforme señaló el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de marzo de 2006 (aportada a las presentes actuaciones por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos y cuyo criterio sigue, igualmente, la meritada Sentencia de 13 de junio de 2008): «ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para poder hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce el artículo 117 CE. Por ello se le atribuye, el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes teniendo a su cargo el manejo de caudales públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia grave, originen menoscabos en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las Leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicables a las Entidades del sector público o a las personas o entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y están excluidos del enjuiciamiento contable: a) los asuntos atribuidos al Tribunal Constitucional. b) los atribuidos a los Jurisdicción Contencioso-Administrativa. c) los hechos constitutivos de delito o falta. d) las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial (art. 49 LFTCU). El referido enjuiciamiento contable está configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional; la LOTCu la califica como jurisdicción propia del TCu (art. 15.1), atribuyéndole las notas de “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena”. Pero en el bien entendido de que la actividad de dicho Tribunal consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole y, en esta última hipótesis ejecutando su decisión. Y todo ello a través de un procedimiento regulado en el Título V LFTCu, en el que se diseñan los elementos subjetivos, objetivos y formales que caracterizan el proceso».

Es por ello que, como concluyó la meritada Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2006: «lo que corresponde al Tribunal de Cuentas es la exigencia de la responsabilidad contable a través de los procedimientos de reintegro por alcance y de juicio de cuentas que no se articulan como procesos impugnatorios de una decisión administrativa previa, sino que se ejerce directamente sobre las cuentas, alcances y cancelaciones de fianzas (art. 15 LOTCu). En modo alguno, ejerce una jurisdicción revisora de la conformidad a derecho de disposiciones y actos de las Administraciones públicas que corresponde a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), como es el supuesto de que se trata».

Sobre la base de lo expuesto en la Ley y en las Sentencias anteriormente citadas, es claro que este Tribunal de Cuentas no puede conocer de la legalidad administrativa de los Decretos impugnados, tal y como podría deducirse de la pretensión del recurrente en cuanto que en el «suplico» de su demanda literalmente solicita, de esta Sala de Justicia, que «dicte Sentencia por la que se acuerde la nulidad del Decreto del Ayuntamiento de Burgos de fecha 14 de septiembre de 2004, por el que se declara a mi patrocinado el perjuicio de valores de 3ª grado del año 1989 por importe de 75.890,72 €, referente a valores pendientes de cobro del año 1989, así como la anulación del Decreto de fecha 21 de noviembre de 2007». No se encuentra, sin embargo, obstáculo alguno para que este Tribunal pueda ejercer la tutela que se pretende del mismo en relación, estrictamente, a la adecuación a la legalidad de las Cuentas del Recaudador que dieron origen al perjuicio de valores en tercer grado; así se deriva de la interpretación realizada por Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de 13 de junio de 2008 cuando razona en su Fundamento de Derecho sexto: «Ha de entenderse que lo que el Tribunal de Cuentas decide es acerca de si existe la responsabilidad en la función recaudatoria como consecuencia de la prescripción de valores atribuible siendo ésto, y sólo ésto lo que conforma la cuestión sometida a enjuiciamiento de dicho Tribunal...»

En efecto, el recurso previsto en el artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982, limita la actuación de este Tribunal a lo que es objeto de su función jurisdiccional, ésto es, apreciar si existe o no responsabilidad contable derivada de las cuentas rendidas por el Recaudador. Por ello, esta Sala no podrá extralimitarse de lo que es propio de la función jurisdiccional que tiene encomendada. Como señala la citada Sentencia de 13 de junio de 2008, tendremos que circunscribirnos a «aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole y, en esta última hipótesis, ejecutando su decisión». Por ello, resulta completamente ajena, a esta sede contable, toda cuestión de legalidad administrativa (salvo que pueda constituir una cuestión prejudicial conforme al artículo 17.2 de la Ley Orgánica 2/1982), que habrá de ser revisada por el órgano competente de lo contencioso-administrativo. Pero, «sensu contrario», ello supone que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa no puedan desconocer la eficacia que deban tener, en dicho orden, los pronunciamientos de este Tribunal de Cuentas, en lo que se refiere a la estricta legalidad contable.

Este es el criterio que, en definitiva, tuvo en cuenta la repetida Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2008, por cuanto que no se opuso a la consideración del perjuicio de valores como responsabilidad contable (vid. Fundamento Jurídico Sexto). Lo que la reiterada Sentencia consideró como definitivo, para no apreciar la competencia del Tribunal de Cuentas en ese caso concreto, fue que, en dicho supuesto, en relación a dos procedimientos acumulados de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, era objeto de controversia la competencia para ejecutar Sentencias firmes. En efecto, y a diferencia de lo que es objeto del presente recurso nº 61/04 y acumulado 1/08 (los Decretos que declaran respectivamente el perjuicio de valores en tercer grado y la aprobación de los intereses de demora devengados sobre la cantidad declarada y exigida por dicho perjuicio), en aquél no fueron impugnados, en sede contable, los Decretos de la Alcaldía de Burgos que declararon los correspondientes perjuicios de valores de los ejercicios 1987 y 1988, sino los Decretos de la referida Alcaldía que requerían el ingreso de las cantidades que, previamente, habían sido consideradas como perjudicadas en tercer grado. Se trataba, por tanto, de resoluciones administrativas que venían a ejecutar lo que se ordenó en otras resoluciones administrativas previas, cuya legalidad había sido igualmente examinada y ratificada por el orden Contencioso-Administrativo. Por ello era indiscutible la competencia de ese orden jurisdiccional para entender de la legalidad de las citadas resoluciones. El otro procedimiento objeto de la referida sentencia seguido ante esta Sala por el cauce del art. 41.2 LOTCu, en el que se cuestionaba igualmente la falta de competencia de la jurisdicción contable, resolvió la improcedencia de efectuar declaración de competencia alguna, habida cuenta que en sede jurisdiccional contencioso-administrativa se dictó resolución declarativa de la terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal de la pretensión, acorde con el art. 76 LJCA, la cual, según razona, vincularía al órgano de la jurisdicción contable, no obstante la ausencia de regulación en la LFTCu de dicho modo de terminación anormal del procedimiento, (vid. Fundamento de derecho séptimo de la STS 13-06-08).

Por lo demás, esta Sala de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre pretensiones de declaración de responsabilidad contable derivadas de expedientes de perjuicios de valores tramitados con arreglo al Reglamento General de Recaudación de 1968 (vid., entre otras, Sentencias de la Sala de Justicia 10/1993, de 26 de febrero; 16/1993, de 23 de marzo; 29/1993, de 29 de octubre; 23/1994, de 21 de octubre; 29/1994, de 15 de diciembre; 5/1995, de 10 de marzo; y 9/1997, de 24 de julio). En todas ellas, a excepción de la 5/1995, esta Sala conoció de los hechos sometidos a su decisión como consecuencia de la inhibición a su favor de los correspondientes órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no planteándose, en ningún caso, cuestión de competencia alguna, habida cuenta que el objeto de los diversos recursos –y de los consiguientes pronunciamientos- fue la adecuación de las diferentes resoluciones administrativas a la estricta legalidad contable, ésto es, si a la vista de las cuentas rendidas por los Recaudadores, se apreciaba o no la existencia de un perjuicio a los fondos públicos.

Una vez fijada la competencia de esta Sala, es preciso analizar las restantes cuestiones jurídicas controvertidas. La recurrente alega, y es núcleo central de la argumentación en su recurso, que al haber sido derogada la normativa jurídica reguladora de los procesos recaudatorios contenida en el Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre –al que tacha de incostitucional- y, más concretamente, la atinente a las responsabilidades en que pudieran incurrir los Recaudadores y Agentes Ejecutivos, no puede exigírsele al actor responsabilidad alguna. A estos efectos señala que la Disposición Derogatoria única del Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, que aprobó un nuevo Reglamento General de Recaudación, derogó de forma expresa dicha normativa, debiendo por ello aplicarse íntegramente el Reglamento de 1990 conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales (en apoyo de esta tesis aportó junto al escrito de demanda, Informes del Asesor Jurídico del Ayuntamiento de Burgos de 31 de julio de 1996 y de 21 de julio de 1997, así como otro del Presidente de la Comisión de Hacienda de dicha Corporación de 2 de agosto de 1996). También argumentó que la propia Sala de Justicia, en la antes citada Sentencia 21/1999, de 26 de noviembre, señaló que el Reglamento de 1968 había quedado derogado por lo que no podía ser aplicado a los expedientes iniciados con posterioridad a su pérdida de vigencia. Acaba señalando que es regla general en nuestro derecho el que, en relación a las normas procedimentales, se apliquen las vigentes en el momento de iniciarse el procedimiento de que se trate, sin perjuicio de lo que dispongan en cada caso las normas de derecho transitorio; precisamente el Reglamento General de Recaudación de 1990, establece, al respecto, en su Disposición Transitoria Primera que los expedientes en tramitación en la fecha de su entrada en vigor, se regirían, en cuanto a las actuaciones posteriores, por dicho Reglamento.

La defensa de la Corporación, por su lado, sostiene la vigencia y aplicabilidad del Reglamento de 1968 en relación a los hechos sometidos a debate procesal. En primer lugar, deja señalado que los Informes de la Asesoría Jurídica aportados por la recurrente se emitieron con la finalidad de justificar que la Corporación asumiera directamente el servicio de recaudación, sin que del sentido de los párrafos destacados por dicha parte pueda extraerse la conclusión pretendida. Igualmente señala que la aplicación del Reglamento General de Recaudación de 1968 fue expresamente aceptada por el Sr. A. P. y que posteriormente, la actuación del mismo se ajustó, al amparo del referido Reglamento, a lo dispuesto en el contrato celebrado entre el recurrente y la Corporación, situación avalada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de marzo de 2006. Precisamente dicho Alto Tribunal no ha cuestionado la vigencia y aplicabilidad del referido Reglamento a situaciones en las que el servicio de Recaudación se había encomendado (aún después de la promulgación del Reglamento General de Recaudación de 1990) a terceros, de acuerdo con el sistema del antiguo Reglamento General de Recaudación de 1968.

Del examen de la legislación aplicable, interpretada por la jurisprudencia emanada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (entre otras muchas cabe citar las Sentencias de 21 de enero de 2000, 13 de diciembre de 1999, 19 de octubre de 1999, 26 de febrero de 1999, 7 de febrero de 1997, 18 de abril de 1997, 11 de febrero de 1997 y 7 de enero de 1997), resulta incuestionable la aplicabilidad de la figura del perjuicio de valores –contemplada en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre de 1968 y en la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por Decreto 2260/1969, de 24 de julio- a las presentes actuaciones. Y ello porque se remite a dicha normativa la Base Decimonovena del Pliego de Condiciones del Contrato para la prestación del Servicio de Recaudación celebrado entre el Ayuntamiento de Burgos y DON LUIS A. P., aprobado en sesión Plenaria de 5 de julio de 1978.

Es cierto que el Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, eliminó de la gestión pública la figura del Recaudador contratado y derogó el Reglamento General de Recaudación de 1968. Sin embargo, en el ámbito de la Administración Local, aún pervive, aunque lo sea con carácter transitorio y temporal, la figura de dicho Recaudador contratado, al amparo de lo que establece la Disposición Transitoria Novena del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. A su tenor, «los actuales recaudadores contratados podrán continuar en el ejercicio de sus funciones de agentes ejecutivos durante la vigencia de los contratos establecidos, los cuales podrán ser prorrogados de mutuo acuerdo, en tanto las Entidades Locales no tengan establecido el servicio con arreglo a lo previsto en esta Ley, o bien, tratándose de municipios, mancomunidades u otras Entidades Locales o Consorcios, no lo tenga establecido la Diputación como forma de cooperación al ejercicio de las funciones municipales».

Por todo ello, las relaciones entre Ayuntamiento y Recaudador vinieron presididas por lo dispuesto en el contrato y la responsabilidad por perjuicio de valores nace, precisamente, de dicho contrato, que tiene fuerza de la Ley entre las partes (ex art. 1.091 del Código Civil), al estipularse en la Base Decimoctava del Pliego de Condiciones, que «la fianza constituida por el Recaudador y Agente Ejecutivo a que se alude en la Base Novena estará afecta a las responsabilidades del adjudicatario del servicio, tanto si dimanan de actos u omisiones propios del Recaudador y Agente Ejecutivo como de sus auxiliares y responderá de toda falta de fondos cualquiera que sea su causa y de cuantas responsabilidades subsidiarias de carácter pecuniario puedan afectar personalmente al Recaudador y Agente Ejecutivo, incluso el perjuicio de valores, el cual se regirá por lo establecido en los arts. 200 y siguientes del Reglamento General de Recaudación».

Ambas partes, Ayuntamiento y Recaudador, ratificaron el anterior contrato mediante Acuerdo de 14 de diciembre de 1992, documentado en Anexo aprobado por la Comisión Municipal de Gobierno de 17 de diciembre del mismo año, en el que figuraba expresamente el mantenimiento de la figura del perjuicio de valores y de la remoción de obstáculos, que se seguirían rigiendo por lo preceptuado en los derogados Reglamento General de Recaudación de 1968 e Instrucción de Contabilidad y Recaudación de 1969. Es de dicho contrato del que surgieron los correlativos derechos y obligaciones para ambas partes y, por ello, si el SR. A. P. tuvo derecho al cobro del premio de cobranza establecido (en ningún momento cuestionó su percepción), también se comprometió a responder de las obligaciones pactadas (entre ellas la eventual responsabilidad dimanante del perjuicio de valores). Todo ello, con la finalidad de mantener el equilibrio entre derechos y obligaciones que debe presidir toda relación contractual, dando cumplimiento con ello a la propia Ley del contrato.

A lo expuesto debe añadirse que, a la vista de la documental obrante en autos, el SR. A. P. no cuestionó, hasta que formuló alegaciones al Pliego de Cargos de 11 de marzo de 2002, en el que se le imputó el perjuicio de valores de tercer grado del año 1989 2ª parte (escrito de 17 de abril de 2002), la vigencia de dicha figura jurídica. Tal conclusión se infiere de los siguientes Hechos Probados: A) no cuestionó, en ningún momento, la vigencia de la Base Decimoctava del Pliego de Condiciones que rigió el concurso de adjudicación de su plaza. B) prestó su consentimiento a la prórroga del contrato de Recaudación que suscribió con la Corporación municipal en virtud de Acuerdo Plenario de 5 de julio de 1978 (Anexo de 14 de diciembre de 1992), que preveía que dicho contrato se seguiría rigiendo por el Reglamento General de Recaudación de 1968 y por la Instrucción General de Recaudación y de Contabilidad de 27 de julio de 1969, de acuerdo con lo establecido en el citado contrato.

En definitiva, resulta que el contrato de Recaudación suscrito entre el Ayuntamiento de Burgos y el SR. A. P. (aprobado el 5 de julio de 1978 y prorrogado en 1992) se sujetó –por expresa voluntad de ambos y al amparo de la Disposición Transitoria Novena del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril–, a las disposiciones del Reglamento General de Recaudación de 1968 y a la Instrucción de Contabilidad de 1969, siendo ello conforme al ordenamiento jurídico a la luz de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo antes citada. La misma en ningún momento cuestiona –aún después de la entrada en vigor del Reglamento General de Recaudación de 1990 y en el ámbito de la Administración Local– la aplicación y vigencia de dicha normativa. Tanto en el contrato antes señalado, como en su Anexo, se preveía la exigencia de responsabilidad al Recaudador conforme a la figura jurídica del perjuicio de valores y el SR. A. P. no cuestionó dicha figura jurídica hasta tanto formuló alegaciones al Pliego de Cargos por los valores perjudicados en tercer grado.

Por lo razonado, la alegación del recurrente es contraria a su propia actuación, y no puede entenderse sino en términos de estricta defensa procesal, ya que, como señala el Ayuntamiento de Burgos, es un principio general del derecho el de que nadie puede ir contra sus propios actos. Dicho principio debe interpretarse, según razona la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 28 de marzo de 2006, en su fundamento de derecho quinto, a la vista de la jurisprudencia emanada de dicha Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencia de 25 de septiembre de 1986) la cual viene a significar que «nadie puede negar en el proceso lo que tiene expresamente admitido y reconocido fuera de él, pues a esto se oponen los principios éticos de la lealtad y de la buena fe que tienen plena acogida en el Título Preliminar del Código Civil, de aplicación general, al igual que el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos». Como señala otra Sentencia de 22 de septiembre de 2003 “la esencia vinculante del acto propio consiste en la realización de un acto y su incompatibilidad con la conducta posterior”. Esta doctrina que es aplicada habitualmente a las Administraciones Públicas, obliga también a los particulares (Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de enero y 13 de junio de 1989).

La meritada Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2006, precisa al respecto que en la señalada Sentencia de 22 de septiembre de 2003, se subraya la protección a través del principio de buena fe de la confianza depositada en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia con el propio, deber que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los actos propios, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes “venire contra factum propium”. Como señalaba otra Sentencia, de 1 de febrero de 1999, dicho principio no puede, sin embargo, invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho Público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. Concluye el razonamiento subrayando que: «la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho Público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta, y ello, porque, (en el supuesto de autos, en que se dirimía idéntica cuestión a la ahora invocada,...), la Administración no actuó de modo unilateral en perjuicio del recurrente sino que precisamente lo hizo aunando la voluntad del órgano representado por quien tenía capacidad para ello, el Alcalde, a la del recurrente, y en beneficio mutuo para dar continuidad al servicio hasta tanto el sistema de gestión de recaudación municipal se sustituyera por el previsto en el Ordenamiento entonces ya vigente».

Como consecuencia de todo lo anterior procede rechazar la alegación del recurrente en lo que se refiere a la no aplicación, al presente caso, de la normativa defendida por la Corporación municipal, que, en otro caso, le habría eximido de responder contablemente de su gestión recaudatoria.

Plantea, por otra parte, el recurrente en fase de conclusiones que, al no haber remitido la Corporación Municipal la totalidad de la prueba documental admitida, se le ha causado indefensión, y que no existe, por tanto, prueba de cargo contra el mismo. Dicha alegación merece una particular consideración en razón del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que se dice vulnerado por el recurrente.

Esta Sala se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre lo que constituye la esencia de la indefensión, es decir la limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales o, como expresó la Sentencia 12/2007, de 24 de julio, aquella situación en la que la actuación judicial impide a una parte, en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa privándole de las facultades de alegar y, en su caso, de justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en aplicación del indispensable principio de contradicción. Por lo tanto, la indefensión constitucionalmente proscrita sólo tiene lugar cuando se priva al justiciable de alguno de los instrumentos que el ordenamiento pone a su alcance para la defensa de sus derechos o se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción. Ello no obstante, el derecho a la defensa no implica, en ningún caso, el derecho a que el Juez coincida con la valoración de las pruebas de una de las partes, ni el derecho a obtener una sentencia favorable a sus pretensiones (entre otros, Autos del Tribunal Constitucional de 25 de marzo y 18 de noviembre de 1981).

Dicho lo anterior, considera esta Sala que el recurrente no ha sido preterido en ningún trámite esencial del proceso, en el que ha formulado las alegaciones y ha propuesto la práctica de las pruebas que ha estimado oportunas en defensa de sus derechos e intereses legítimos, sin que pueda olvidarse que la valoración probatoria es facultad de los Tribunales, sustraída a los litigantes, a quienes sí cabe aportar las pruebas que la normativa legal autoriza –al amparo de los principios dispositivo y de rogación– así como hacer su propia valoración de las mismas. Pues bien, el hecho de que el Ayuntamiento de Burgos no haya remitido la totalidad de la documentación admitida como prueba, (apartados 12,13, 15,17,18, 25, 26 y 27 del expediente de ampliación remitido por la Corporación) no significa que la misma no se haya practicado, ya que dicho “corpus” documental siempre estuvo en la sede del Ayuntamiento de Burgos a disposición tanto de esta Sala como del recurrente, quien pudo formular las conclusiones a la vista de la citada documental. Tampoco se aprecia indefensión por el hecho de no haberse incorporado al ramo de prueba todos los documentos solicitados que incluían «los informes donde obren los trabajos de los licenciados de derecho para realizar las tareas de revisión de los expedientes y donde reflejen la improcedencia de la imputación». Sin olvidar que, como conoce el recurrente, idéntica petición se formuló en vía contenciosa (entendemos que en los procesos seguidos en relación a los perjuicios de valores de otros ejercicios) y que la misma no pudo atenderse dado su carácter ambiguo; lo relevante es que no se identificaron los informes que pudieran reflejar la improcedencia de la imputación del perjuicio de valores. Así, al conocer la contestación de la Corporación pudo el recurrente ser más explícito en su petición e identificar de modo indubitado, a qué informes se refería. En todo caso, se aprecia, a la vista del conjunto de la prueba documental, que los referidos informes de licenciados en derecho, en caso de haber sido traídos a los autos, carecerían, por sí solos, de fuerza y valor probatorios suficientes a los efectos de desvirtuar lo que ha resultado probado por medio de la prueba documental practicada, e incorporada al procedimiento, esto es, la existencia de valores cargados al Recaudador, los cuales, por su inactividad, fueron declarados prescritos. Por todo ello, procede rechazar la alegación de indefensión de la parte recurrente.

Y es que la prueba documental que obra en actuaciones sirve para fundamentar los razonamientos que a continuación se expondrán. En efecto, el hecho de que el Ayuntamiento de Burgos no haya remitido determinada documentación, que siempre ha estado a disposición de esta Sala, no puede tener como consecuencia considerar a la misma como no existente, como pretende el recurrente; olvida el mismo que el acervo documental está integrado por: a) Una relación de los valores perjudicados del tercer grado no impugnada por él. y b) Los Decretos recurridos (que transcriben los Informes de Tesorería de la Corporación) y en los que consta la firma del Secretario General del Ayuntamiento de Burgos –con la eficacia determinada en el artículo 317.5 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 92.3.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, vigente cuando se dictaron los respectivos Decretos- tampoco impugnados por el recurrente. Dicho en otros términos, la insuficiencia probatoria a que alude el demandante no concurre en el presente recurso nª 61/04 y acumulado 1/08, habida cuenta que la declaración de perjuicio de valores formulada en virtud de Decreto de 14 de septiembre de 2004 y de liquidación de intereses correspondiente a dicho perjuicio decretada en fecha 21 de noviembre de 2007, se han sustentado en la documental que obra en autos oportunamente incorporada y apreciada por esta Sala de Justicia; los hechos que han sido declarados probados contenidos en el correspondiente apartado de hechos probados de esta resolución, han sido extraídos y delimitados a partir del referido conjunto documental, sin que quepa observar por este órgano jurisdiccional contable insuficiencia u obstáculo probatorio alguno, como pretende el recurrente, que, en otro caso, hubieran podido desvirtuar la repetida valoración fáctico-jurídica; y ello es así por cuanto, además, se ha llegado a dicha declaración sin vulneración, merma o limitación algunas de las armas o argumentos defensivos de la pretensión exoneratoria de responsabilidad contable de la parte actora, que en consecuencia no cabe ser apreciada en el caso.

En definitiva, la documentación aportada, que goza del valor probatorio señalado en los artículos 318 y 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se estima suficiente a los efectos de tener por probados los hechos que así han sido declarados.

Antes de entrar a conocer lo que constituye propiamente el fondo del asunto, esto es, si de las cuentas rendidas por el Recaudador se originó un perjuicio a los fondos públicos, estimamos conveniente, para su mejor comprensión, exponer sumariamente el procedimiento seguido en la gestión recaudatoria que dio lugar a la declaración de perjuicio de valores en su tercer grado, tal y como venía contemplado en el Reglamento General de Recaudación aprobado por Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre y en la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por Decreto 2260/1969, de 24 de julio. Y así:

1. En primer término, la Administración aprueba los Padrones o practica las liquidaciones tributarias, procediendo a su notificación, individual o colectiva por Edictos, y expide los recibos acreditativos del pago de los tributos.

2. Aprobadas las liquidaciones, se entregan los recibos al Recaudador quien, previa su comprobación, firma el “recibí” de los mismos, con expresión del concepto tributario, ejercicio e importe.

3. Una vez que los recibos obran en poder del Recaudador, éste inicia su gestión de cobro y, a medida que va percibiendo de los contribuyentes el importe de las liquidaciones, va entregando a los mismos el correspondiente recibo acreditativo de su pago, firmado por él, quien periódicamente, y una vez deducido el premio de cobranza, ingresa en la Tesorería de la Corporación las cantidades percibidas. De esta forma la Administración conoce fácilmente el estado en que se encuentra la gestión recaudatoria. Al conocer el importe, concepto y ejercicio al que corresponden los recibos entregados a la Recaudación, así como las cantidades datadas por ingresos o bajas, la diferencia es la cantidad de la que el Recaudador debe responder frente a la Administración. De igual modo, el Recaudador conoce dicha situación al disponer de la relación de recibos que le han sido cargados, así como el detalle de cantidades entregadas a la Corporación, manteniendo en su poder todos los recibos cargados.

4. En cumplimiento de sus obligaciones contractuales, el Recaudador debe efectuar la cobranza en el menor tiempo posible y poner de manifiesto, en cada momento, las circunstancias que pudieran impedir la realización a metálico de los valores: a) insolvencia de los contribuyentes; b) valores con defectos de forma o fondo; y c) otros motivos.

   El Recaudador, por tanto, debía explicar la gestión realizada con los valores integrantes del cargo recibido, dando cuenta de los resultados de la misma. Este proceso, descargo de cuentas o cuentadación, está constituido por la data o descargo, que es el concepto que expone la aplicación dada a los valores objeto de gestión (a estos efectos, la Regla 139 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad únicamente admite como facturas de data las siguientes: a) ingresos; b) adjudicaciones; c) insolvencia de deudores; d) bajas; y e) por otras causas, previa autorización de la Tesorería). Y es que tal y como señaló la Sentencia de la Sala de Justicia de este Tribunal de Cuentas 6/2003, de 14 de mayo, la data está irremediablemente conectada al cargo y, «a sensu contrario», lo que no forma parte de este último no puede estar referido a aquélla.

5. La falta de diligencia del Recaudador es penalizada en el contrato mediante la aplicación de la figura del perjuicio de valores, que surge por el mero transcurso de los plazos previstos en el artículo 201 del Reglamento General de Recaudación de 1968. Cabe distinguir, a estos efectos, distintos grados de responsabilidad en el Recaudador, conforme se expresa a continuación:

   -Perjuicio de valores de primer grado o preventivo (con carácter de apercibimiento previo), que se origina por el sólo hecho de que los valores no se realicen o formalicen en data aprobada por la Tesorería antes de finalizar el plazo de dos años, contados desde el día primero del semestre siguiente a aquel en que tuvo lugar el cargo inicial. Se declaró en virtud de Decreto de la Alcaldía, de 15 de febrero de 1994 (cuentas de recaudación del año 1992).

   -Perjuicio de valores de segundo grado: su imputación se origina al transcurrir un año más desde la finalización del plazo para la aplicación del primer grado, siempre que exista previa declaración de éste. En las presentes actuaciones, el segundo grado de responsabilidad se declaró por Decreto de la Alcaldía de Burgos de 16 de junio de 1995, exigiéndose al Recaudador el depósito del 10% de los valores perjudicados, no constando tampoco en autos que el recurrente mostrara disconformidad alguna respecto al mismo.

   -Perjuicio de valores de tercer grado, que comprende el tiempo que media desde la finalización del anterior periodo hasta que se produce la prescripción de la acción de cobro. Ello ocurre cuanto transcurre el plazo que determina la prescripción del derecho de cobro, siempre y cuando no se hayan producido interrupciones que amplíen dicho plazo y se hayan declarado previamente los perjuicios de valores de primero y segundo grado [ artículos 201.c) y 202 del Reglamento General o de Recaudación de 1968]. A tal efecto, debe acreditarse la posible existencia de actos administrativos, debidamente notificados, propios del procedimiento de apremio y no meramente repetitivos de una misma actuación administrativa, que hayan podido producir interrupciones del periodo de prescripción. La responsabilidad de este grado será por el total importe de los valores.

   Consta en actuaciones que el primer y segundo grado de responsabilidad fueron declarados, por Decretos de la Alcaldía de Burgos de 15 de febrero de 1994 y de 16 de junio de 1995. Posteriormente, fue declarado, el tercer grado de responsabilidad, por Decretos de la Alcaldía de Burgos de 24 de mayo de 2002 y 14 de septiembre de 2004, que revocó el anterior. No existe constancia en autos, ni se ha probado por el recurrente, que el Decreto ahora recurrido contuviera valores no comprendidos en los Decretos que declararon la responsabilidad por perjuicio de valores en sus grados primero y segundo.

Descrito el «iter» procedimental, y antes de resolver el fondo de las pretensiones de las partes procede, ahora, analizar el resto de las pretendidas excepciones planteadas. Por lo que se refiere a la excepción de prescripción de la supuesta responsabilidad contable en que pudiera haber incurrido el SR. A. P., alegada por la recurrente, la misma aduce que, aplicando el plazo de cinco años –de conformidad con la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas-, dicha responsabilidad ha prescrito. Señala que dicho plazo se inició en el año 1994 (año en que prescribieron los valores del ejercicio de 1989, impidiendo que el ingreso público llegara a la Tesorería de la Corporación Local) finalizando, por ello, dicho plazo de prescripción en el año 1989, en tanto que el Decreto objeto del recurso se notificó al SR. A. P. el 21 de septiembre de 2004 y fue recibido el día 25 de octubre de 2004.

Frente a tal alegación, la Corporación municipal recurrida opone, de una parte, que el plazo de prescripción aplicable no es el de 5 años sino el de 15 previsto en el artículo 1964 del Código Civil. Entiende que es aplicable el plazo de prescripción de las acciones derivadas de un contrato, citando, a estos efectos, una Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1989; añade, de otra parte, que aún aplicando la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, el plazo de prescripción se habría interrumpido cuando se declararon las responsabilidades contables en primer y segundo grado, esto es, cuando se dictaron los Decretos de la Alcaldía de 15 de febrero de 1994 y 16 de junio de 1995, respectivamente.

Ha quedado ya suficientemente razonado que la responsabilidad exigible a un Recaudador, surgida del proceso de cuentadación por medio del procedimiento del perjuicio de valores, reúne todos los requisitos exigidos por la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, para ser calificada como responsabilidad contable. Ello conlleva, como consecuencia inmediata, que habrá de estarse a los plazos que contempla la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, para apreciar si ha prescrito o no la acción para declarar dicha responsabilidad. No se comparte, por ello, la alegación del Ayuntamiento de Burgos cuando entiende aplicable el plazo de prescripción establecido en el Código Civil para las acciones derivadas de un contrato -15 años-. Es cierto que la relación que unió a la Corporación burgalesa con el Recaudador estuvo presidida por un contrato. Sin embargo, ello no implica que a la responsabilidad del Recaudador frente a la Corporación –originada en la gestión recaudatoria de los fondos públicos al mismo encomendado y derivada de las cuentas que debe rendir–, le resulte aplicable dicho plazo. Como ha quedado señalado, dicha responsabilidad es de naturaleza contable y, por ello, sujeta a los plazos de prescripción previstos en la legislación propia de este Tribunal de Cuentas. Dichos plazos son aplicables, incluso, en virtud del mismo artículo 1964 del Código Civil, invocado por el Ayuntamiento de Burgos, que contempla el plazo genérico de 15 años para las acciones personales, pero siempre «que no tengan señalado plazo especial de prescripción». Por tanto, habiendo sido establecidos en la legislación específica sobre la materia unos plazos especiales de prescripción hay que estar a los mismos. Ello, tanto por el carácter de ley especial sobre la materia atribuible a la Ley 7/1988, como porque es el propio Código Civil el que contempla la eventualidad de aplicar otros plazos de prescripción distintos al genérico de 15 años (en el mismo sentido se pronunció la Sentencia de esta Sala 21/1999, de 26 de noviembre).

Se trata, por tanto, de determinar si, aplicando los plazos de prescripción previstos en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, hay que tener por prescrita la posible responsabilidad contable del Recaudador. Dicha responsabilidad contable surge una vez que se ha producido la prescripción de la acción de cobro de la Administración frente a los contribuyentes (Sentencias de esta Sala 21/1999, antes citada, y 16/2004, de 21 de julio) siendo, a estos efectos, aplicable el plazo de prescripción de 5 años previsto en el artículo 64 de la Ley 23/1963, General Tributaria, en su redacción originaria.

A los efectos que ahora interesan, no existe constancia en autos del momento concreto en que se produjo la prescripción de la acción de cobro de los Valores Recibidos y Certificaciones de Descubierto cargados al Recaudador. Ahora bien, lo que sí ha resultado probado es que, en fechas respectivas de 15 de febrero de 1994 y 16 de junio de 1995, se declararon, respectivamente, los grados primero y segundo de responsabilidad por perjuicio de valores, con base en las cuentas presentadas por el propio Recaudador, quien no mostró, en ningún momento, disconformidad alguna en cuanto a dicha declaración. Igualmente resulta probado que, tanto la Comisión Liquidadora, encargada de la revisión de cuentas de recaudación del año 1993, como la propia Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos advirtieron por escrito al Recaudador de las graves deficiencias observadas en su gestión recaudatoria (existencia de notificaciones defectuosas o repetitivas de un mismo acto, inexistencia de notificación de la providencia de apremio o realizada fuera del plazo de prescripción; falta de realización de los trámites necesarios en orden a la culminación de la providencia de apremio; o falta de tramitación de expedientes de fallidos), relevantes a los efectos de que se produjera la prescripción de la acción de cobro frente a los contribuyentes. De ahí que la Corporación municipal desconociera, durante el periodo de gestión del Recaudador, las interrupciones de la prescripción que hubiesen podido tener lugar (al no poder tener por cierta, en relación a cada uno de los valores cargados al Recaudador, la fecha de prescripción de la acción administrativa de cobro correspondiente). Por ello la Alcaldía-Presidencia de la Corporación municipal ordenó, mediante los correspondientes Decretos de rendición de cuentas dictados con periodicidad anual, que se relacionasen las deudas cuyo procedimiento recaudatorio se hubiese podido interrumpir, sin que el Recaudador hiciera tampoco manifestación alguna al respecto.

Ello, no obstante, la Corporación municipal procedió, una vez transcurridos cinco años desde que cargó los valores al Recaudador y sobre la base de los datos proporcionados por él mismo (que dieron lugar a que se declarase el perjuicio de valores en sus grados primero y segundo) a imputar mediante Pliego de Cargos de 27 de junio de 1996, es decir, con anterioridad al año 1999, que es el plazo de prescripción de la responsabilidad contable señalado por la representación procesal del recurrente), el perjuicio de valores en su tercer grado del ejercicio 1989 a DON LUIS A. P. en su calidad de Recaudador y Agente Ejecutivo Municipal por importe de 54.678.770 ptas. (equivalentes a 328.626.781,03 €), interrumpiéndose, en esa fecha, el plazo de prescripción de la responsabilidad contable del Recaudador.

Dicha actuación, como resaltan las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de enero de 1997, 10 de marzo de 1997 y 11 de octubre de 1999: «obedece al automatismo con que los preceptos del Reglamento General de Recaudación, vigente a la sazón, ligan el perjuicio de valores y su compensación por quien estaba encargado de su cobro y es que en el campo de las relaciones contractuales y cuasi-contractuales, en que rige con plenitud la autonomía de voluntad y el pacto es la ley principal, el incumplimiento de lo convenido hace nacer por sí la obligación reparatoria del daño causado, bastando acreditar éste y su ponderada cuantía para poder exigir la indemnización, que sólo excluye la prueba de haberse originado por fuerza mayor ajena a la voluntad de la parte incumplidora». En igual sentido se pronuncia otra sentencia del Tribunal Supremo, de 25 de noviembre de 1998 - FJ 3º al subrayar por un lado la autonomía del procedimiento de perjuicio de valores derivada de su inclusión en el artículo 1º, número 10 del Decreto de 10 de octubre de 1958, aplicable en su propio ámbito a las Haciendas de los entes locales, y por otro, que en tales procedimientos de exigencia de responsabilidad conforme a los arts. 202 y sigs. del Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968, de lo que se trata es de dilucidar una eventual responsabilidad económica por presunto perjuicio de valores derivada del presunto incumplimiento de una relación administrativa o encomienda de gestión...» En todo caso, para tal imputación no resultaba necesario que se hubieran declarado expresamente prescritos los valores perjudicados. Y ello porque el Reglamento General de Recaudación de 1968 no exigía formalidad alguna, pues conforme a lo dispuesto en su artículo 200.1 «el mero transcurso de los plazos que se determinan en el artículo siguiente sin realizar el cobro o formalizar la data de los valores cargados a un Recaudador determinará una situación especial de prevención respecto a esos valores, a los que por ello se considerará como perjudicados». En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de C. y León, 64 y 65/2003, ambas de 27 de febrero.

En definitiva, incluso aunque se considerara como fecha de prescripción de la acción administrativa de cobro frente a los obligados tributarios la del año 1994, como invoca el demandante, en la hipótesis más favorable a su defensa, el plazo de prescripción de la acción para la exigencia al mismo de responsabilidad contable, derivada de haber dejado prescribir los valores cargados, se habría interrumpido el día 27 de junio de 1996, en que, reiteramos, se imputó el perjuicio de valores de 3º grado mediante el correspondiente Pliego de Cargos.

El «iter» procedimental seguido tras dicha imputación ha quedado señalado en el apartado Tercero de los Hechos Probados. Tras formular el Recaudador alegaciones contra dicho Pliego de cargos se acordó, por Decreto de la Alcaldía de 13 de agosto de 1996, suspender cautelarmente la tramitación del expediente de responsabilidad por perjuicio de valores, siendo dicha suspensión aceptada por el Sr. A. P. en escrito de fecha 24 de septiembre de 1996; tras el alzamiento de dicha suspensión para alegaciones, por Decreto de la Alcaldía de 4 de junio de 1997 se concedió un nuevo plazo para la formulación de alegaciones. Ambas partes, Ayuntamiento y Recaudador , acordaron abrir una vía de entendimiento extrajudicial al objeto de resolver las diferencias entre las mismas, con aplazamiento de la referida imputación. Simultáneamente, el Pliego de Cargos fue objeto de depuración por los equipos y comisiones de trabajo que se constituyeron al efecto, sin que conste que el SR. A. P. manifestara cuales eran los valores concretos mal depurados. Por ello se concedió al SR. A. P. mediante Decreto de 30 de agosto de 1999 un plazo de quince días para que pudiera motivadamente y por grupos exponer, las causas determinantes de los supuestos defectos de los valores a los efectos de que la Corporación municipal pudiera analizarlas y, en su caso, proceder a la revisión de aquellos valores que se considerasen no susceptibles de cobro. La falta de contestación dio lugar a la ruptura de las negociaciones y a la reapertura de la vía judicial, como se reconoce en el Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Burgos y el SR. A. P., en fecha 12 de enero de 2000.

Posteriormente, con fecha de 11 de marzo de 2002, se imputó por la Alcaldía del Ayuntamiento de Burgos, en pliego de cargos de la misma fecha y de conformidad con la Tesorería de la Corporación, la responsabilidad inherente por la aplicación del perjuicio de valores de tercer grado de los valores investigados y declarados prescritos del ejercicio de 1989, por un total de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890.72 €) equivalentes a 12.627.154 ptas., sucediéndose, después, distintas actuaciones, que se reflejan en el Apartado Tercero de los Hechos Probados, hasta que se dictó, finalmente, el Decreto de 14 de septiembre de 2004.

En definitiva, la interrupción del plazo de prescripción de la acción para la exigencia de responsabilidad contable derivada de las cuentas rendidas en el año 1992, de los valores cargados del ejercicio de 1989, tuvo lugar en virtud de la imputación del perjuicio de valores en primer grado realizada mediante el pliego de cargos de 17 de junio de 1993, y, de nuevo, mediante la imputación del perjuicio de valores en segundo grado mediante el pliego de cargos de 13 de julio de 1994, y, finalmente tuvo lugar el 27 de junio de 1996, fecha en que se imputó el perjuicio de valores en su tercer grado a DON LUIS A. P., antes de que transcurriera el plazo de 5 años de prescripción de la responsabilidad contable (Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988), que es el aplicable a las presentes actuaciones. A partir de este momento se inició un procedimiento de depuración de los valores cargados al SR. A. P., durante el cual no corrió plazo alguno de prescripción pues, a tenor de lo señalado en la Disposición Adicional Tercera el plazo de prescripción se Interrumpirá «desde que se hubiere iniciado cualquier actuación fiscalizadora, procedimiento fiscalizador, disciplinario, jurisdiccional o de otra naturaleza que tuviere por finalidad el examen de los hechos determinantes de la responsabilidad contable, y volverá a correr de nuevo desde que dichos procedimientos se paralicen o terminen sin declaración de responsabilidad», no existiendo duda de que, el denominado por la Corporación recurrida, «procedimiento de depuración» participa de la naturaleza de un procedimiento que tiene por objeto depurar la responsabilidad contable.

De nuevo volvió a correr el plazo de prescripción de 5 años (Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988) en enero de 2000 al tiempo de romperse las negociaciones entre las partes para la solución extrajudicial, y, una vez firmado entre las partes un Convenio de fecha 12 de enero de 2000. Y, de nuevo, volvió a interrumpirse el 11 de marzo de 2002, en que se formuló el meritado Pliego de cargos contra el SR. A. P., antes del transcurso del plazo de 5 años (Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988), esta vez sin solución de continuidad hasta que se dictó el Decreto de 14 de septiembre de 2004. Procede rechazar, en consecuencia, la invocación de prescripción planteada por la defensa del SR. A. P.

Plantea, también, el recurrente que las cuentas de gestión, con el detalle exigido en las Reglas 187 y siguientes de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, deben ser aprobadas por el Pleno de la Corporación, conforme a lo señalado en el art. 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, vigente en el momento en el que se cometieron los hechos. Y recuerda que dicha competencia es indelegable, conforme a lo también dispuesto en el artículo 23.2.b) de la misma norma. Al haber sido aprobadas, sin embargo, por la Comisión de Gobierno –en la que no está presente la oposición municipal–, dicho acto de aprobación de las cuentas sería nulo de pleno derecho. Cita, a tal efecto, la doctrina establecida en el Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1993. Según su criterio ello origina la nulidad del Decreto que declaró el perjuicio de valores en su tercer grado, y su carencia absoluta de validez y eficacia implica que no puedan ser objeto de prueba, tampoco, para imputar a un tercero el perjuicio de valores.

Esta cuestión –de pura legalidad administrativa ordinaria–, sin embargo, no impide, un pronunciamiento de carácter prejudicial de esta Sala sobre la misma, de acuerdo con lo establecido en el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 2/1982, a los efectos de poder determinar si existe o no un perjuicio a los fondos públicos locales y de si, de ese perjuicio, debe responder, como responsable contable, el SR. A. P.. Ya se ha señalado que la derogación por el Reglamento General de Recaudación de 1990, del de 1968, así como de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 1969 no supuso, con base en la Disposición Transitoria Novena del Real Decreto Legislativo 187/1986, la desaparición automática de los Recaudadores contratados en el ámbito local. Pudieron subsistir, transitoriamente, mientras la Corporación no asumiera directamente el servicio de recaudación.

El problema se plantea por el hecho de no contemplar la legislación vigente, en el momento en que se produjo la declaración de perjuicio de valores, el órgano que debía aprobar las cuentas de gestión rendidas por los recaudadores. Por ello, en el Ayuntamiento de Burgos –en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.1.d) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que atribuye al Alcalde de la Corporación la dirección, inspección e impulso de los servicios y en el 41.19 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, que atribuye igualmente al Alcalde la organización de los servicios de Recaudación y Tesorería–, y en virtud de la potestad de autoorganización que le otorga el artículo 4.1.a) de la Ley de Bases del Régimen Local, se atribuyó al Alcalde la potestad de dictar las instrucciones precisas en orden a requerir al Recaudador para que rindiese las cuentas de cada ejercicio (en la misma forma que disponía la derogada Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 1969). Dichas cuentas se rindieron –a falta de regulación expresa, y con base en lo dispuesto en los artículos 21.1 a) y d) de la Ley de Bases de Régimen Local- al propio Alcalde, previo Informe de la Tesorería, y Dictamen de la Comisión Especial de Cuentas (que estaba integrada por todos los grupos políticos, asegurando así que la oposición tuviera conocimiento de las mismas).

Una vez examinadas las cuentas por la Tesorería, por la Comisión Especial de Cuentas y por la Comisión Liquidadora, las mismas debían ser aprobadas por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos. De igual modo, el Pleno de la Corporación tuvo conocimiento de dichas cuentas ya que los resultados de la gestión recaudatoria, comprendidos en el Presupuesto a través de los ingresos realizados y de las bajas producidas, fueron conocidos por el máximo órgano municipal al estar integrados en los resultados finales. Fue el Pleno quien, a la postre, aprobó dichas cuentas, al estar integradas en la Cuenta General del Presupuesto de la Corporación, Cuenta única en la que se integran las parciales (ex arts. 189 y siguientes de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, vigente en el momento en que se produjo la declaración del perjuicio de valores, y reglas 408 y siguientes de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada por Orden de 17 de julio de 1990).

La Corporación recurrida recuerda que la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1998, invocada por el recurrente, hace referencia a un supuesto de aprobación de cuentas de recaudación en una fecha en que, como tales cuentas, estaban expresamente contempladas en la normativa vigente, supuesto bien distinto al que ahora nos ocupa, ya que las cuentas objeto de la presente controversia no vienen reguladas en la normativa hoy vigente, que no contempla ni la formación de las mismas ni la competencia para su aprobación.

En consecuencia, al no existir en la legislación vigente, que es la que invoca el recurrente, previsión expresa acerca del órgano competente para aprobar las cuentas de gestión presentadas por el Recaudador, el Ayuntamiento de Burgos arbitró, en virtud de su potestad de autoorganización, un sistema de formación de dichas cuentas -de acuerdo con lo que disponía la derogada Instrucción General de Recaudación y Contabilidad-, de rendición y aprobación de las mismas (dando participación a órganos de carácter técnico y político que garantizaron la pureza y fiabilidad de dicho proceso). Las cuentas fueron finalmente aprobadas por el Pleno de la Corporación al formar parte de la Cuenta General del Presupuesto de la Corporación. Por todo ello, entiende esta Sala que no hay razón que impida a la misma continuar su análisis sobre el fondo de la cuestión planteada, sin perjuicio de lo que pudiera determinar el orden jurisdiccional contencioso-administrativo sobre la cuestión analizada en el presente Fundamento jurídico, si fuera planteada ante el mismo por el recurrente.

Alega, igualmente, el recurrente que se ha desvirtuado el principio de carga de la prueba contenido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues el Ayuntamiento de Burgos no ha remitido la documentación solicitada y admitida como medio de prueba - particularmente los valores supuestamente perjudicados-, de lo que deriva la inexistencia de prueba real contra el SR. A. P., causante de indefensión. Aunque esta alegación ya ha sido tratada anteriormente, con carácter general, procede añadir las siguientes puntualizaciones a la hora de valorar, ya, el fondo del asunto.

Resulta indiscutido que, en virtud del contrato de gestión recaudatoria entre el Ayuntamiento de Burgos y DON LUIS A. P., la Corporación Municipal entregó al Recaudador, para su gestión de cobro, Valores en Recibo y Certificaciones de Descubierto, debidamente providenciadas de apremio. Tampoco es controvertido que el Recaudador debía ingresar, en Tesorería, el importe de dichos valores o devolver los mismos, por las causas determinadas en la Regla 139 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 1969. Por ello, incumbe al Recaudador la prueba de las eventuales circunstancias impeditivas del cobro de los referidos documentos en el plazo establecido, siendo la prescripción imputable, si bien cabe prueba en contrario, al Recaudador. En efecto, el mismo se obligó a desempeñar su gestión con la diligencia necesaria para impedir la extinción por prescripción de la deuda tributaria. Esto es, incumbe al Recaudador, en descargo de su responsabilidad, acreditar las circunstancias impeditivas del cobro de los distintos valores o, en su caso, probar que desarrolló una actividad recaudatoria adecuada a los efectos de interrumpir la prescripción. Así se infiere de lo que indica (para un supuesto de declaración de perjuicio de valores), la Sentencia de esta Sala 5/1995, de 10 de marzo, a cuyo tenor: «el demandante tendrá que acreditar, por cualquiera de los medios de prueba admitidos en Derecho, que ha tenido lugar un menoscabo en determinados fondos públicos y que la persona encargada de su manejo y custodia, por el solo hecho de ser gestor de los mismos, tenía la obligación de responder de ellos y rendir cuenta de su inversión y empleo, justificando el destino que se les haya dado, para que se puedan tener por suficientemente probados los hechos constitutivos de la responsabilidad contable. Admitido lo anterior, y en el otro extremo de la relación procesal, el demandado (en el caso de autos era el Recaudador)- tendrá que probar por su parte, o bien que no ha existido daño alguno a los caudales o efectos cuestionados, o bien que ha cumplido con su inexcusable obligación cuentadataria, o bien que no era a él a quien dicha obligación correspondía».

Y aplicado, todo ello, al supuesto que nos ocupa, hay que recordar que existe prueba de la entrega de los valores para su cobro, debidamente providenciados de apremio, y de haber transcurrido los plazos que determina el Reglamento General de Recaudación de 1968 (artículos 200 y siguientes) para imputar y declarar las responsabilidades por perjuicio de valores. Por ello, partiendo de la presunción de legalidad y eficacia de los actos administrativos (ex artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y de las liquidaciones tributarias en particular (ex artículo 8 de la Ley 230/1963, General Tributaría, de 28 de diciembre, aplicable a las presentes actuaciones), los Valores en Recibo y los correspondientes a Certificaciones de Descubierto incluidos en la declaración administrativa de perjuicio de valores de tercer grado, deben presumirse legales y eficaces. De ahí que, conforme al artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es el ahora recurrente quien debería haber probado «la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprendiera, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda», esto es, la concurrencia de circunstancias que le hubieran liberado de su obligación.

Estos son los términos en los que debe quedar planteado el debate procesal. La Corporación emitió y entregó al Recaudador los correspondientes valores, cuestión esta no negada por el recurrente pues, lo que en definitiva sostiene, es que no se han traído a juicio los valores declarados perjudicados, por lo que no existe prueba de cargo contra el mismo. Ahora bien, sí constan en actuaciones, tanto el Decreto que imputó la responsabilidad en tercer grado por perjuicio de valores, como la relación individualizada de los valores perjudicados al haber prescrito la acción de cobro de la Administración, que es la base material del Decreto de 14 de septiembre de 2004. Por ello, al gozar dicho Decreto de la presunción de legalidad y eficacia atribuible a todo acto administrativo (ex artículo 57.1 de la Ley 30/1992), y no constar que el mismo ha sido impugnado en vía contencioso-administrativa, debe pasar y tenerse por válido y eficaz ante esta jurisdicción. Esta Sala, por todo lo hasta aquí expuesto, debe limitarse a comprobar si las cuentas rendidas, atendiendo a la prueba practicada en relación a cada valor entregado al Recaudador declarado perjudicado en tercer grado, presentan o no un saldo deudor no justificado. Es por ello que al recurrente -que disponía de la misma contabilidad que la Corporación, pues la relación de valores perjudicados se hizo sobre la base de los entregados por el Recaudador-, le correspondía probar que dichos valores no prescribieron mientras los tuvo a su cargo. Lo que no ha hecho en ningún momento de la presente controversia.

Tal y como figura en la documentación remitida por el Ayuntamiento de Burgos (no impugnada por el recurrente), cuando se declaró el perjuicio de valores de tercer grado el SR. A. P. disponía de cada una de las actuaciones por él practicadas correspondientes a cada uno de los valores imputados. Sobre la base de dicha documentación, la Corporación municipal individualizó los valores perjudicados en tercer grado, sin que el ahora recurrente presentara alegación alguna con valor suficiente para desvirtuar la declaración del perjuicio de valores. Y es que, como puso de manifiesto el Informe de la Tesorería de la Corporación de 14 de septiembre de 2004, con anterioridad a la imputación en tercer grado del perjuicio de valores, el SR. A. P. pudo poner de manifiesto la existencia de valores con defectos de forma o fondo que imposibilitaran su cobro o la efectividad de actuaciones interruptivas de la prescripción.

Sin embargo, el recurrente no ha podido probar ninguna de las circunstancias señaladas en relación con los valores perjudicados. Por el contrario, consta en autos y resulta probado que la Corporación ya había puesto de manifiesto la falta de rigor en la gestión del Recaudador, haciéndole saber las observaciones y reproches de la Comisión Liquidadora encargada de la revisión de cuentas sobre la falta de rigor en la tramitación de los expedientes de recaudación en periodo ejecutivo, y con ocasión de la rendición de las correspondientes cuentas de Recaudación.

En definitiva, consta probado que la gestión recaudatoria llevada a cabo por el Recaudador adolecía de graves deficiencias en su desarrollo; que la Corporación le había advertido fehacientemente de las mismas; y que el ahora recurrente conoce los expedientes de valores declarados perjudicados en tercer grado, al disponer de la misma documentación que la Administración recurrida; que pudo, por ello, formular alegaciones con virtualidad suficiente para desvirtuar el perjuicio a los fondos públicos causados al Ayuntamiento de Burgos y que no lo hizo; de todo ello se deduce que no se ha desvirtuado el principio de la carga de la prueba. Lo que ha quedado demostrado a lo largo del presente procedimiento es una inactividad probatoria del ahora recurrente que, pretendiendo acogerse a una incorrecta conceptuación y aplicación de dicho principio, ha pretendido trasladar a la Administración la prueba de los hechos que solamente a él mismo correspondía probar.

Al haber sido declarada la prescripción de los valores en su día cargados al Recaudador SR. A. P., es claro que existió un perjuicio efectivo para la Hacienda municipal, que se produjo en el momento en que ciertos caudales públicos no llegaron a la Tesorería de la Corporación por haber prescrito el derecho de la Hacienda Municipal para el cobro de los mismos, y que se cuantifica en el importe total de los valores prescritos(en este mismo sentido, vid. Sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas 10/1993, de 26 de febrero; 29/1993, de 29 de octubre y 21/1999, de 26 de noviembre, entre otras). Dicho perjuicio a los fondos públicos locales, es subsumible -de acuerdo con el artículo 72 de la ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas-, en la figura del alcance que se define como «el saldo deudor injustificado de una cuenta o en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas». En este caso, el alcance se originó por la ausencia material de numerario en la cuenta rendida por el Recaudador. En efecto, como ha quedado expuesto, el Ayuntamiento de Burgos entregó, en su día, al SR. A. P. la relación individualizada de los valores correspondientes al ejercicio de 1989 a realizar por el mismo, esto es, los llamados pliegos de cargo, pesando sobre el mismo la obligación de gestionarlos en los términos pactados y de exponer formalmente al término de su gestión el resultado de la misma a través de la formulación de las datas correspondientes y de la relación de los valores pendientes que constituyen la partida inicial de la cuenta nueva.

Tal y como consta en los Hechos Probados de la presente Resolución, el importe total de los valores prescritos en poder del Recaudador ascendió a SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS (75.890,72 €), cantidad que finalmente fue ingresada el día 20 de diciembre de 2006 en la Tesorería del Ayuntamiento de Burgos mediante la ejecución del aval previamente constituido por el SR. A. P.

Igualmente, al Recaudador se le requirió el pago de los intereses generados desde el día en que finalizó el plazo de ingreso en periodo voluntario del importe de la señalada cantidad de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA EUROS CON SETENTA Y DOS CÉNTIMOS, (75.890,72 €) hasta la fecha en que la entidad bancaria ingresó el importe del aval, ascendiendo dichos intereses a un total de CINCO MIL NOVECIENTOS OCHENTA EUROS CON VEINTINUEVE CÉNTIMOS (5.980,29 €), objeto del Recurso interpuesto ante esta Sala con el nº de orden 1/08, acumulado al 61/04, y de los que no existe constancia de su ingreso (si bien en el Apartado Cuarto del Decreto de 21 de noviembre de 2007 se advirtió al Recaudador que, de no efectuar el ingreso de los mismos en el plazo señalado se ejecutaría un aval que garantizaba la eventual responsabilidad del Recaudador).

A propósito de los intereses, y como ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala de Justicia -por todas Sentencia 10/2008, de 28 de mayo-, en el ámbito de la responsabilidad contable es aplicable el principio de «restitutio in integrum», como derecho de la Hacienda Pública (art. 145.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaría de 1988, aplicable en el momento en el que se cometieron los hechos, y art. 181.1 de la actual Ley General Presupuestaria) . Así, tanto el art. 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, como el art. 59.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, así como el propio art. 140.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988 (artículos 181.2 y 17 de la actual Ley General Presupuestaria y art. 20 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), hacen referencia a la obligación de indemnizar los daños y perjuicios, como obligación principalísima del declarado responsable contable. La legislación propia del Tribunal de Cuentas, en concordancia con la legislación presupuestaria, entiende que la obligación de reparar los daños causados se concreta en el deber de restituir el importe en que se cifra la responsabilidad contable -daño emergente-, y la ganancia que ha dejado de obtener el acreedor -lucro cesante-.

Así, la incorporación de los intereses a las cantidades alcanzadas tiene por objeto obtener el total resarcimiento de los daños y perjuicios causados, pues sólo de esta manera se restituyen íntegramente los fondos alcanzados. La doctrina del Tribunal Constitucional al respecto (ver entre otras, Sentencias 76/1990, 206/1993, 69/1996, 23/1997 y 141/1997) ha venido a enfatizar el carácter indemnizatorio del interés de demora, afirmando que la tutela judicial efectiva requiere que el fallo reconduzca el restablecimiento pleno del derecho del interesado hasta la «restitutio in integrum» como compensación específica con arreglo a un módulo objetivo por el daño sufrido y el lucro cesante que hubiera podido obtener en circunstancias normales de la cantidad líquida que se le adeuda.

Pero para que exista responsabilidad contable no basta con acreditar la existencia de un daño efectivo a los fondos públicos, sino que han de concurrir todos los requisitos señalados en los artículos 2.1, 15.1 y 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas en relación con el artículo 49.1 de la Ley de Funcionamiento, y que, en síntesis, son los siguientes: a) daño o perjuicio en los caudales públicos producido por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos; b) infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad; y c) relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño o perjuicio producido.

En las presentes actuaciones ha quedado acreditado el daño efectivo a los caudales públicos municipales, consecuencia de la prescripción de los valores encomendados por la Corporación municipal a DON LUIS A. P., quien fue adjudicatario de la gestión recaudatoria de dicha Corporación y que, por tener a su cargo la administración y gestión de los tributos a él encomendados, debió rendir cuentas de su gestión ante el Ayuntamiento de Burgos. Por ello, está sujeto a la jurisdicción de este Tribunal de Cuentas. Resta, por ello, analizar la concurrencia de los otros requisitos exigidos en la legislación específica de este Tribunal que permitirían efectuar, en su caso, un pronunciamiento de responsabilidad contable respecto de DON LUIS A. P.

Así, para que pudiera alcanzar la responsabilidad contable al SR. A. P. (que es el prisma bajo el cual esta Sala debe conocer de los recursos interpuestos), sería preciso, en primer lugar, que hubiera quedado acreditado que se produjo un daño en los fondos de la Corporación Municipal, el cual, conforme establece el artículo 59 de la Ley 7/88, debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a determinados caudales o efectos. En el presente caso, el daño efectivo se habría producido para la Hacienda Municipal en el momento en que ciertos caudales públícos no llegaron a la Tesorería de la Corporación por haber prescrito el derecho de la Hacienda Municipal al cobro de los mismos. Y, de acuerdo con el referido principio de carga de la prueba, la carga de probar que había transcurrido, sin interrupción, el plazo de prescripción, corresponde al actor, en cuanto la prescripción de los valores es lo que determina que se haya ocasionado un daño indemnizable para la Hacienda municipal.

Igualmente se requiere una actuación dolosa o gravemente culpable o negligente de quien va a ser declarado responsable contable, actuación que debe ser nexo causal del daño producido de forma que permita afirmar que dicho daño es atribuible al mismo. A este respecto la defensa de la Corporación ha puesto de manifiesto que, en relación con la responsabilidad de los Recaudadores declarada en expedientes de perjuicio de valores, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha variado su doctrina apartándose del antiguo criterio en torno a que la responsabilidad siempre es subjetiva por dolo o culpa y, actualmente, entiende que dicha responsabilidad –cuyo origen es siempre una relación de carácter contractual, es objetiva (cita a estos efectos las Sentencias de 7 de enero de 1997, 10 de marzo de 1997 y 11 de octubre de 1999). Dicha doctrina no resulta esencialmente contraría, tal y como a continuación se explicara, a lo que viene sosteniendo esta Sala, que ha ido perfilando una responsabilidad con caracteres análogos a aquella que define el Tribunal Supremo, si bien teniendo en cuenta las disposiciones específicas de nuestra propia legislación.

En efecto, de una parte esta Sala ha sostenido que la responsabilidad contable participa de los caracteres de la responsabilidad civil contractual. Así, y si bien es cierto que la doctrina viene propugnando un tratamiento unitario de la culpa, por cuanto que todos sus efectos desembocan en la indemnización de las consecuencias derivadas del actuar culposo, lo cierto es que, dogmáticamente, existe una diferencia fundamental: la culpa contractual surge como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones pactadas, en tanto la extracontractual, deriva de la infracción o violación del principio “nemimen laedere” o deber general de no causar daño a otro, sin que, por tanto, haya una vinculación o relación directa e inmediata entre el causante del daño y el perjudicado. En el ámbito de la responsabilidad contable, que es la exigida al cuentadante que tiene a su cargo la gestión, administración o disposición de fondos públicos, es claro que dicha responsabilidad surge de una previa relación entre el cuentadante y la administración, sociedad o entidad perjudicada. Esto es, siempre presupone una previa relación jurídica entre las partes -causante del daño y perjudicado-, que no significa la existencia de un contrato, pues dicha relación jurídica puede tener su fundamento directamente en una norma jurídica. Así, la responsabilidad contable predicable de quienes ostenten un estatuto funcionarial, Interventor o Tesorero, deriva del incumplimiento de las obligaciones impuestas en la normativa específica, no de un contrato. Por ello, como ya manifestamos en la Sentencia 14/2003, de 14 de noviembre, «la responsabilidad contable, como tipo de responsabilidad, participa de los caracteres de la civil contractual, y en la medida en que es la consecuencia necesaria de una posible culpa en la relación jurídica de la rendición de cuentas, precisa, para su existencia, del incumplimiento de las obligaciones concretas que rigen dicha relación jurídica, pues sólo de ésta se deriva la concurrencia del dolo o culpa grave necesarios para su nacimiento».

Por otro lado, según ha señalado esta Sala, en la Sentencia 24/2005, de 1 de diciembre, enfatizando la existencia del daño y del nexo causal, «la evolución jurisprudencial ha ido desplazando cada vez más la prueba de la culpa a la prueba del nexo causal, ya que la existencia de la culpa se subsume en la causa del daño. Así, ha señalado el Tribunal Supremo (entre otras, en la Sentencia de 26 de septiembre de 1998) que: «cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final». Por ello, es preciso determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de ese posible cálculo, de tal forma que en el primer caso existiría una causa adecuada a la producción del daño, que serviría de fundamento del deber de indemnizar».

En atención a lo expuesto resulta, por ello, particularmente relevante constatar la existencia del daño y que ese daño haya sido ocasionado contraviniendo el marco jurídico regulador –la normativa contable o presupuestaria a la que alude el artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas– en que el cuentadante debe prestar sus servicios (en el presente caso, y principalmente, el contrato por el que se le adjudicó el servicio de gestión recaudatoria, así como los Decretos 3154/1968 y 2260/1969, que aprobaron el Reglamento General de Recaudación y la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, a los que remite dicho contrato).

En las presentes actuaciones, tanto el daño causado, como la actuación del SR. A. P. contraviniendo las obligaciones impuestas en el contrato y en la normativa de aplicación, han quedado suficientemente acreditadas, a tenor de lo hasta aquí razonado. En efecto, cuando el SR. A. P. se hizo cargo de los valores, él mismo se obligó a prestar, a cambio de la correspondiente remuneración económica, unos servicios que, en definitiva, consistían en datar los valores previamente cargados mediante el ingreso de su importe, o satisfaciendo las restantes causas tasadas en la Regla 139 de la Instrucción de Contabilidad y Recaudación. Y era responsable de la dilación en el cobro de los mismos o de su falta de ingreso. Por ello, el incumplimiento de la obligación por él asumida (pues no dató los valores recibidos, reflejados en la documentación que obra en actuaciones), al dejar prescribir la acción de cobro de los mismos, supone un grave incumplimiento de sus obligaciones que origina la obligación de resarcir a la Administración los daños al erario público sufridos por ésta. Y esa actuación sólo es imputable al mismo como único responsable, frente a la Administración, de la gestión recaudatoria al mismo encomendada, apareciendo como responsable contable ante esta Jurisdicción. Por todo ello, procede que esta Sala considere no atendibles las pretensiones del recurrente en sus respectivos recursos.

Con relación a las costas y a la vista de lo preceptuado en el artículo 139.1 de la LRJCA, no procede imponer las mismas a ninguna de las partes por no apreciarse temeridad o mala fe en su actuación procesal.

En atención de lo expuesto no queda, por tanto, sino mantener las Resoluciones impugnadas, de fechas 14 de septiembre de 2004 y 21 de noviembre de 2007, en las que se declara, respectivamente, a DON LUIS A. P. responsable del perjuicio de valores causado y advertido en la gestión que le fue encomendada, y que finalizó el 31 de diciembre de 1999, así como de los intereses generados a los que se hace referencia en el Fundamento Jurídico Décimo, por cuanto al SR. A. P. alcanza una responsabilidad contable directa que tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 2 b), 15.1, 38.1 y 42.1 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, así como en los artículos 49.1 y 72.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento de este Tribunal. Sin que proceda efectuar pronunciamiento alguno respecto a las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de pertinente y general aplicación LA SALA ACUERDA el siguiente