STS, 19 de Mayo de 2008

La entidad Gas Arzúa, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de 12 de junio de 2000, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución del Delegado Provincial en Pontevedra de 29 de septiembre de 1999 por la que se deniega la autorización previa a licencia municipal para la instalación de un centro de almacenaje y distribución de gas envasado (butano y propano) de 2ª categoría en suelo rústico de protección de infraestructuras, en el lugar de Laberco, municipio de Arzúa.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 19 de diciembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 4717/00 ) cuya parte dispositiva es del tenor siguiente:

<

F A L L A M O S

Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "GAS ARZÚA, S.L.", contra la Resolución de la COTOPV por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra otra del Delegado Provincial en Pontevedra sobre denegación de autorización previa a licencia municipal y anulamos dicha resolución por falta de motivación, con retroacción de las actuaciones para que la Administración dicte un nuevo acto motivado. No se ha imposición de costas>>.

La sentencia recurrida, después de identificar el acto administrativo impugnado (fundamento primero), hace algunas consideraciones sobre el objeto de la controversia (fundamento segundo) que se complementan con las que se formulan al final de la propia sentencia (fundamento sexto). En este último apartado se indica que no ha sido cuestionada la competencia de la Administración autonómica para resolver sobre la solicitud de autorización a que se refiere el litigio, que se trata de una autorización necesaria para el posterior otorgamiento de la licencia de obra pero cuyo ámbito de decisión se limita a determinar la existencia de interés público que justifique la autorización para la instalación en suelo no urbanizable, correspondiendo luego al Ayuntamiento, al resolver sobre la licencia, dilucidar las cuestiones urbanísticas o de otra índole que se susciten. Al margen de estas consideraciones, sobre las que no se ha planteado controversia ahora en casación, en los fundamentos tercero a quinto de la sentencia recurrida se exponen las razones que llevan a la Sala de instancia a concluir que la decisión de denegar la autorización no está debidamente motivada y a ordenar, por ello, la retroacción del procedimiento para que por la Administración autonómica se dicte un nuevo acto motivado. Estas razones son las siguientes:

<< (...)

Si bien es cierto que toda permisión excepcional demanda una interpretación restrictiva, también lo es que las circunstancias especialísimas que rodean a la norma citada deberán ser conformes, en cada caso, con el principio de menor intervención en las actuaciones restrictivas del derecho de propiedad, en su correcto entendimiento dentro de la legalidad y siempre que se justifique la necesidad de su emplazamiento en el medio rural por las características y exigencias de la actividad así como la no concurrencia de las circunstancias previstas en el art. 9.1 LRSV. Esta última condición, así como el control de las exigencias técnicas-urbanísticas deberán apreciarse en un momento procedimental posterior con el otorgamiento de la licencia de obras, de manera que el control autonómico ha de limitarse a valorar dicha necesidad y si el interés público de la actuación justifica y legitima el emplazamiento excepcional de una instalación en un suelo cuyo destino natural es la protección, tal y como afirma la Administración demandada. Ahora bien, como viene declarando esta Sala, y de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable en cada caso y si se parte de que, a raíz de la LRSV de 1998, todo el suelo rústico es protegido aunque por distintas fuentes, en aquellos terrenos cuya protección de derive de una decisión administrativa - es el caso del terreno objeto de esta litis- resulta dentro de la legalidad, el otorgamiento de un contenido positivo en orden a su aprovechamiento subjetivo, previa justificación del interés público de la actuación a llevar a cabo y de su necesidad dé emplazamiento en el medio rural: únicos conceptos, el de interés público y el de la necesidad de emplazamiento, cuya concurrencia compete valorar a la Administración autonómica con las garantías de participación y coordinación que exige cualquier actuación urbanística donde existan distintos intereses en presencia.

En cuanto al interés público de la actuación cuya declaración formal solicita el actor, no se constriñe por el art. 20.1 párrafo 2° LRSV a actividades y sectores determinados, sino que es susceptible de amparar, potencialmente, a todo tipo de instalaciones, sin especificar el fin a que puedan ser dedicadas. Es decir, una vez constatado sobre la base de la justificación otorgada en el Proyecto técnico, el interés público o social de la obra, la misma podrá destinarse a cualquier fin o actividad donde quepa la presencia de este superior interés, con independencia de la titularidad pública o privada del terreno y de la gestión a llevar a cabo. Así, por una parte, en la valoración autonómica ha de prevalecer sobre el criterio subjetivo, la aptitud objetiva que, para satisfacer el interés público exigido -el incremento de puestos de trabajo, la demanda de la actividad comercial e industrial a desarrollar o el carácter peligrosos de la actividad-, presenta la instalación que pretende construirse en esta clase de suelo. Y por otra parte, al contrario de lo que señala la Administración demandada, la existencia del interés público no se limita, por norma alguna, al supuesto de que el titular de la instalación sea un ente público, sino que pueden ser, perfectamente, los particulares los que gestionen determinadas actividades en las que concurra un interés social, no siendo éste incompatible con la existencia de un beneficio mercantil derivado de la instalación. Por tanto, a la vista de tal fundamentación, la interpretación que de dicho concepto jurídico indeterminado hace la Administración demandada identificando el interés público de una actuación con un interés oficial y con la gestión de este carácter no puede ser compartida ni aplicada al supuesto de autos, debiendo tener por ciertas las razones antes señaladas que alega el actor para justificar la actuación consecuencia de la falta de motivación de la denegación que se recurre. Porque tratándose de un concepto normativo indeterminado, la norma que regula dicha excepción de uso constructivo en el medio rural no delega decisión discrecional alguna al órgano autonómico en encargado de su aplicación, sino que dicho concepto de interés general ha de integrarse por un juicio de adecuación que ha de conducir a la solución querida por la norma y en su virtud por las NN. SS. vigentes.

Un juicio que no es volitivo -propio de las decisiones discrecionales- sino cognoscitivo o intelectivo, que obligaba a la Administración autonómica a una estimación o comprobación de todas las circunstancias o datos que permitan confirmar la existencia o no del interés público de la actuación proyectada. De ahí que la Resolución autonómica no pueda considerarse conforme a derecho, pues dicha comprobación constituye un proceso reglado o vinculante para la Administración, plenamente controlable y sustituible en sede jurisdiccional, sin negar la dificultad que para ello supone la propia estructura interna de dicho concepto, con zonas de determinación dudosa y precisa.

El segundo de los motivos que alega la demandada para denegar la autorización solicitada por el actor es la no necesidad del emplazamiento de la instalación proyectada en el medio rural, basando dicha denegación en dos razones: 1ª) la existencia de suelo apto y suficiente para el desarrollo de la actividad solicitada en un Polígono industrial próximo al lugar donde se pretende instalar la industria del actor y; 2ª) la calificación de uso prohibido que asigna a dicha actividad de acuerdo con el planeamiento general vigente en dicho Municipio. Ahora bien el hecho de que no exista suelo industrial "al margen del existente en el Parque Empresarial de Arzúa", de acuerdo con el Informe técnico municipal no excluye que, por vía indirecta o por consecuencia, cuando las características de la actuación sean rechazadas por el suelo urbano o no adecuadas al suelo urbanizable existente, resulte justificada la necesidad del emplazamiento de la instalación solicitada en el medio rural en cuanto uso tolerado y permisible y no prohibido de acuerdo con la normativa urbanística vigente, en concreto de la remisión que efectúa la Ordenanza S.N.U../P.I de las Normas Subsidiarias al régimen jurídico del "suelo no urbanizable normal" (art. 102.2 c) -folios 47 y 48-.

Por lo tanto, si con cobertura en las NN.SS vigentes en el municipio de Arzúa en las que, entre su contenido normativo, se regulan los usos autorizados en suelo no urbanizable de protección de infraestructuras, se dispone expresamente que en el suelo de referencia se toleran determinados usos, como las actuaciones de interés público, no existe motivo para denegar por la Administración Autonómica dicha autorización previa a la licencia municipal, pues sería tanto como interpretar que la determinación de la naturaleza clasificatoria del terreno del actor ha sido efecto de un desajuste o de una decisión no motivada en el modelo de ordenación elegido por el Ayuntamiento y aprobado en su momento por aquella Administración.

La Xunta de Galicia preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 3 de junio de 2004 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción o aplicación indebida de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, 44 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/78 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se revoque la sentencia recurrida con desestimación íntegra de la demanda presentada en el proceso de instancia.

TERCERO.- Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 24 de noviembre de 2005 se acuerda admitir el recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Quinta.

La representación de Gas Arzúa, S.L. presentó escrito con fecha 2 de abril de 2006 en el que plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación al amparo de lo previsto en el artículo 87 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el 86.2.b/ de la misma Ley, alegando que, aunque el proceso de instancia se fijó la cuantía del litigio como indeterminada, en realidad la cuantía es de 2.560.000 pesetas por ser éste el coste del proyecto, apartado al que se refiere la solicitud de autorización denegada por la Xunta de Galicia. Por lo demás, la representación de la parte recurrida se opone al motivo de casación alegando que la mayor parte de lo argumentado en el recurso de casación se refiere al fondo del asunto cuando la sentencia recurrida no prejuzga ese fondo sino que reprocha a la decisión de la Xunta falta de motivación y ordena por ello la retroacción del procedimiento para que se resuelva motivadamente; así las cosas, no cabe examinar aquí la infracción que se alega de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998 y la única alegación que procede examinar en casación es la referida al artículo 54 de la Ley 30/1992. En torno a este punto se aduce que son acertadas las consideraciones que se hacen en la sentencia en torno a la defectuosa motivación del acto administrativo impugnado. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con expresa imposición de las costas procesales causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 19 de diciembre de 2003 (recurso 4717/00) en la que se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Gas Arzúa, S.L. contra la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de 12 de junio de 2000 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución del Delegado Provincial en Pontevedra de 29 de septiembre de 1999 por la que se deniega la autorización previa a licencia municipal para la instalación de un centro de almacenaje y distribución de gas envasado (butano y propano) de 2ª categoría en suelo rústico de protección de infraestructuras, en el lugar de Laberco, municipio de Arzúa, acordándose en la sentencia la anulación de dicha resolución, por falta de motivación, con retroacción de las actuaciones para que la Administración dicte un nuevo acto motivado.

Hemos dejado ya reseñadas las razones dadas por la Sala de instancia para anular el acuerdo impugnado y ordenar la retroacción de procedimiento a fin de que la Administración dicte un nuevo acto (antecedente primero). Pero antes de entrar a examinar el único motivo de casación aducido por la Xunta de Galicia, que también hemos dejado enunciado (antecedente segundo), debemos pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que plantea la representación de Gas Arzúa, S.L

Según hemos visto en el antecedente cuarto, la parte recurrida plantea la inadmisibilidad del recurso de casación al amparo de lo previsto en el artículo 87 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el 86.2.b/ de la misma Ley, alegando que, aunque el proceso de instancia se fijó la cuantía del litigio como indeterminada, en realidad la cuantía es de 2.560.000 pesetas por ser éste el coste presupuestado del proyecto al que se refiere la solicitud de autorización denegada por la Xunta de Galicia. Pues bien, el planteamiento debe ser rechazado.

Es cierto que en repetidas ocasiones esta Sala ha declarado que en casos de solicitudes de licencias o autorizaciones de diversa índole la cuantía de la controversia viene determinada por el importe del proyecto de cuya ejecución se trata. Sirvan de ejemplo, entre otras muchas resoluciones, los autos de la Sección Primera de esta Sala de 20 de marzo de 2003 (casación 6935/2000, 3 de abril de 2003 (casación 6263/2000), 19 de junio de 2003 (casación 2664/2000), dos autos de 10 de marzo de 2005 (casación 4616/03 y 4813/03), 6 de octubre de 2005 (casación 2747/04), 15 de marzo de 2007 (casación 11165/04) y 12 de abril de 2007 (casación 5083/2005).

Ahora bien, en el caso que nos ocupa la impugnación planteada ante la Sala de instancia no versa sobre el proyecto de ejecución de obra; y el presupuesto de ese proyecto es irrelevante a efectos de determinar la cuantía de la controversia pues lo que se impugna es la denegación de una autorización, previa a la licencia municipal, que es necesaria cuando se trata de edificaciones o instalaciones en suelo no urbanizable. La procedencia de otorgar o denegar tal autorización -esto es lo que se discute en el litigio- vendrá determinada según que haya quedado o no de manifiesto el interés social o utilidad pública de la instalación que se pretende, así como la necesidad de su ubicación en suelo no urbanizable, cuestiones éstas que no guardan relación con el importe económico de un proyecto que no es objeto de controversia. El que se conozca aquí el presupuesto de la obra es algo meramente circunstancial y bien podría no haber figurado ese dato en el expediente administrativo, pues si se examinan los requisitos establecidos en la normativa de aplicación se constata que el proyecto y el presupuesto de la obra no figuran entre los documentos que deben aportarse con las solicitudes de autorización para edificaciones e instalaciones en suelo no urbanizable (artículo 34 de las Normas Complementarias y Subsidiarias aprobadas por resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de 14 de mayo de 1991, Diario Oficial de Galicia nº 116 de 19 de junio ).

Por tanto, el hecho de que el documento que contiene el presupuesto figure en el expediente resulta irrelevante y en modo alguno determina la cuantía de la controversia, debiendo considerarse acertada la resolución que adoptó en su día la Sala de instancia señalando esa cuantía como indeterminada.

Entrando a examinar entonces el único motivo de casación aducido, sabemos que la Xunta de Galicia alega la infracción o aplicación indebida de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, 44 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/78 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por entender la Administración recurrente que en la resolución impugnada queda debidamente justificada, con arreglo a esos preceptos, la denegación de la autorización que se había solicitado. Pues bien, desde ahora anticipamos que el motivo de casación debe ser acogido.

Hemos visto que la Sala de instancia no reconoce a la entidad demandante el derecho a la autorización que tenía solicitada sino que, anulando la resolución administrativa denegatoria por falta de motivación, ordena la retroacción de las actuaciones para que la Administración dicte un nuevo acto motivado. Como seguidamente explicaremos, no cabe compartir ese reproche de falta de motivación que la sentencia recurrida dirige a la resolución de la Xunta. Pero, antes de entrar a analizar esa cuestión, hay en la fundamentación de la sentencia recurrida un punto sobre el que procede que hagamos alguna consideración que sin duda ayudará a comprender lo que razonaremos mas adelante.

Aunque la sentencia recurrida señala en su fundamento jurídico tercero que toda autorización excepcional requiere una interpretación restrictiva, esa indicación viene seguida de un llamamiento que no resulta fácilmente conciliable con lo anterior y que consiste en invocar "...el principio de menor intervención en las actuaciones restrictivas del derecho de propiedad". Es sin duda este principio el que informa los ulteriores razonamientos de la sentencia, de los que se deriva el pronunciamiento final de que la denegación de la autorización no está debidamente motivada. Pero entendemos que ese planteamiento de partida debe ser objetado, o cuando menos matizado; y lo haremos a base de reiterar aquí lo declarado por esta Sala en sentencia de 14 de abril de 2004 (casación 6933/01 ), en la que con ocasión de una controversia semejante hacíamos las siguientes consideraciones:

<< (...) TERCERO.- Los preceptos que ha de tomarse en consideración para decidir (...) son el artículo 86.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 en cuanto remite, para el suelo no urbanizable, a las limitaciones del artículo anterior; el artículo 85.1.2ª de dicho Texto, por virtud de esa remisión; el artículo 45.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, por la misma razón de la similar remisión que hace; y el artículo 44.1.2ª de ese Reglamento, por virtud de esta última remisión, establecen la norma, en el particular que ahora importa, de que lo autorizable en suelo no urbanizable son las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural.

Sobre esa norma, hay algunas precisiones establecidas en la jurisprudencia que merecen ahora ser destacadas; así: (1) que las edificaciones e instalaciones autorizables son las que cumplan conjuntamente dos requisitos: que sean de utilidad pública o interés social y que hayan de emplazarse en el medio rural (por todas, sentencia de 30 de octubre de 1995 ); requisitos, ambos, que han de ser justificados por el solicitante de la autorización, tal y como prevé el artículo 44.2.1.d) de aquel Reglamento (misma sentencia); (2 ) la utilización del suelo no urbanizable presupone, por su propia naturaleza y como criterio general, el de prohibición de construcciones, edificaciones o instalaciones; por ello, la posibilidad de aquella autorización, en cuanto excepción a una norma general prohibitiva, ha de ser interpretada en sentido siempre restrictivo y tras haber quedado perfectamente acreditados aquellos requisitos (sentencias, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 y 26 de noviembre de 2000 ); y (3) esa necesaria interpretación restrictiva determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades, que claro está suponen una mayor creación de empleo y riqueza, supondría la conversión de la excepción en la regla general (sentencia, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 )....>>.

Y ese mismo criterio restrictivo que debe presidir la autorización de edificaciones e instalaciones en suelo no urbanizable encuentra también claro reflejo en nuestra sentencia de 10 de marzo de 2004 (casación 5348/01 ).

Aplicando la doctrina expuesta al caso que ahora nos ocupa se llega a la conclusión de que la resolución que denegó la autorización para instalar en suelo no urbanizable un centro de almacenaje y distribución de gas envasado está debidamente justificada, sin que podamos compartir las tachas que la sentencia recurrida pone a la motivación del acto impugnado.

Se dice en la sentencia recurrida (fundamento cuarto) que "...al contrario de lo que señala la Administración demandada, la existencia del interés público no se limita, por norma alguna, al supuesto de que el titular de la instalación sea un ente público, sino que pueden ser, perfectamente, los particulares los que gestionen determinadas actividades en las que concurra un interés social, no siendo éste incompatible con la existencia de un beneficio mercantil derivado de la instalación". Pero sucede que en el acto administrativo impugnado -resolución de 29 de diciembre de 1999- en ningún momento se afirma que sólo pueda apreciarse interés público cuando el titular sea un ente público; lo que se dice en la resolución, en términos plenamente acordes con aquella doctrina jurisprudencial antes reseñada, es que la instalación propuesta no es encuadrable en el supuesto de instalaciones destinadas a una finalidad de interés social; que la consideración de la actividad industrial o comercial solicitada como de interés general desnaturalizaría la finalidad perseguida por la norma que no es otra sino la de preservar el medio rural del proceso edificatorio y de los usos no vinculados a las explotaciones existentes; y, en fin, que la extensión de la excepción legal a este tipo de instalaciones o actividades supondría la conversión de la excepción en regla general. Así, aunque la resolución de la Administración no menciona la doctrina de esta Sala, lo cierto es que el razonamiento que acabamos de reseñar está en plena consonancia con lo declarado en la sentencia de 14 de abril de 2004 antes citada, donde se dice expresamente -volvemos a recordarlo- que la necesaria interpretación restrictiva de esta clase de autorizaciones determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades supondría la conversión de la excepción en la regla general.

Sentado lo anterior, tampoco cabe tachar de insuficiente la motivación de la resolución administrativa en lo relativo a la falta de justificación del emplazamiento de la instalación en suelo rural. Dice en este punto la resolución denegatoria que la actividad para la que se pretende la autorización no guarda relación con la necesidad de su emplazamiento en el medio rural ni la ubicación elegida viene determinada por las características y exigencias de la actividad, como tampoco se justifica la necesidad de su emplazamiento en ese concreto lugar para alcanzar la eficacia precisa en la prestación de un servicio social, ni la inexistencia de otras alternativas de ubicación, toda vez que en el Concello de Arzúa hay suelo disponible en el Polígono Industrial y éste se encuentra próximo al lugar donde se desea ubicar la industria pretendida.

Tenemos así, como señala la Xunta de Galicia en su escrito de oposición al recurso de casación, que la denegación de la autorización vino respaldada por una batería de razones en las que se ponía sobradamente de manifiesto que la solicitante no había justificado la concurrencia de circunstancias excepcionales o siquiera singulares que justificasen la autorización de la instalación en suelo no urbanizable. Y hemos visto también que esas razones para la denegación se formulan en unos términos que responden fielmente al carácter restrictivo que la doctrina de esta Sala confiere a esta clase de autorizaciones para obras o instalaciones en suelo rústico.

No cabe afirmar, por tanto, que la resolución administrativa impugnada esté insuficientemente motivada, y la sentencia que así lo declara debe ser casada y anulada debiendo en su lugar acordarse la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.