STS, 19 de Abril de 2005
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2005:2411 |
| Número de Recurso | 6560/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo el recurso de casación, interpuesto por la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 22 de Julio de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el número 1.546/1997, en materia de compensación de deudas tributarias, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la Caja de Ahorros de la Rioja, representada por D. Manuel Infante Sánchez, bajo dirección Letrada.
La Caja de Ahorros de La Rioja, el 22 de Diciembre de 1997, interpuso recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, contra la resolución de fecha 10 de Octubre de 1997, dictada por el Tribunal Económico Administrativo Central (en adelante TEAC), por la que se desestima la reclamación económico- administrativa formulada por la actora contra el Acuerdo del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), de fecha 9 de Marzo de 1994, en relación con su solicitud, de fecha 18 de Diciembre de 1992, sobre compensación parcial de la deuda a la Hacienda Pública, por importe de 86.238.296 ptas., en concepto de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, retenciones por rendimientos del capital mobiliario del mes de noviembre de 1992, con tres certificaciones de obra expedidas a una empresa constructora por la Dirección General de Servicios del Ministerio de Justicia (por importe de 10.790.373 ptas.) y el Ministerio de Sanidad y Consumo (por importes respectivos de 3.321.577 y 11.055.507 ptas.), y que le habían sido endosadas.
La referida Sala, Sección Segunda, con fecha 22 de Julio, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Caja de Ahorros de La Rioja, contra la resolución de fecha 10 de octubre de 1997 del Tribunal Económico Administrativo Central, desestimatoria de la reclamación económico- administrativa formulada por la hoy recurrente contra la resolución de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de fecha 9 de marzo de 1994, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho, reconociendo, en su lugar, el derecho de la recurrente a la compensación de las deudas del caso, con efectos desde el día en que la misma fue solicitada en cada uno de los casos. Sin expresa imposición de costas."
Contra la anterior sentencia, la representación del Estado preparó recurso de casación e, interpuesto éste, suplicó la estimación del mismo, casando y anulando la sentencia recurrida y, en consecuencia, sea desestimado el recurso contencioso-administrativo 1.546/97, interpuesto por la Caja de Ahorros de La Rioja, contra la resolución del TEAC de 10 de Octubre de 1997, al ser la misma plenamente conforme a derecho.
Conferido traslado a la parte recurrida, se opuso al recurso, suplicando sentencia por la que se confirme la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de Julio de 1999, imponiendo las costas a la parte recurrente.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 12 de Abril de 2005, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala
Se impugna, mediante este recurso de casación, interpuesto por el Abogado del Estado, conforme consta en los antecedentes, la sentencia de 22 de Julio de 1999, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, estimatoria del recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Caja de Ahorros de La Rioja, contra la resolución del TEAC de fecha 10 de Octubre de 1997, que no había dado lugar a la reclamación formulada por esta entidad, frente a resolución del Departamento de Recaudación de AEAT, relativa a compensación de deudas tributarias, a su vez denegatoria de la solicitud presentada el 18 de Diciembre de 1992, respecto a tres certificaciones de obra, con cargo a la cuota a ingresar correspondiente a las retenciones por rendimientos de capital mobiliario del mes de Noviembre de 1992. En concreto, la referida sentencia, partiendo de que, si bien el art. 68 LGT admitía la extinción de las deudas tributarias por compensación en las condiciones que reglamentariamente se establecieran, entre otros casos que ahora no interesan, "con otros créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo", el Reglamento General de Recaudación de 20 de Diciembre de 1990, art. 67.c), en su versión anterior, que es la aquí aplicable, a la introducida por el Real Decreto 448/1995, de 24 de Marzo, sólo exigía que, en el escrito o solicitud de la compensación, se indicara el crédito reconocido contra el Estado cuya compensación se ofreciera, con expresión de su importe y naturaleza, y partiendo, igualmente, de que las "certificaciones de obra", conforme había reconocido la STC de 27 de Mayo de 1993, son títulos que incorporan un derecho de crédito del contratista frente a la Administración, con arreglo a los cuales puede ésta verificar abonos, parciales y provisionales, del importe del contrato a fin de facilitar, desde el punto de vista financiero, la mejor ejecución y conclusión de las obras, y no solo eso, sino que "constituyen de algún modo... fondos públicos afectos a la obra o servicio", tesis concorde con la mantenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Julio de 1984 de que constituyen un título obligatorio para la Administración aunque no medie su previo reconocimiento, pues lo contrario significaría dejar el cumplimiento de las obligaciones al arbitrio de un solo de los contratantes, llegó a la conclusión de que el tan repetido reconocimiento no derivaba de ninguna potestad discrecional de aquélla, sino que constituía un acto debido, y de que, en consecuencia, debía ser su fecha --la de la certificación, se entiende-- la que determinara la posibilidad de la compensación y no la de finalización del procedimiento de fiscalización, aprobación y ordenación del gasto.
El recurso de casación se basa en un único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 68 de la Ley General Tributaria de 1963, 67 y 68.1.b) del Reglamento General de Recaudación de 1990, y 43 y 77 de la Ley General Presupuestaria de 1988, de la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado, aprobada por Orden de 31 de Marzo de 1986, y de los artículos 53 y 57 de la Ley de Contratos del Estado, alegándose que, al día 18 de Diciembre de 1992, fecha de la solicitud, los créditos cuya compensación se pretendía no se hallaban reconocidos por acto administrativo firme, pues no lo habían sido por el órgano competente para gestionar su gasto y pago.
Se razona el motivo señalando que tanto la Ley General Tributaria como el Reglamento General de Recaudación de 1990, en la redacción vigente hasta el 30 de Abril de 1995, exigen para que se pueda dar la compensación que se trate de créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo cuando no se trate de ingresos tributarios, y en este caso no concurren los expresados requisitos, pues ni los créditos se hallaban reconocidos por acto firme, ni lo habían sido a favor del mismo sujeto pasivo.
Resulta pertinente, según el Abogado del Estado, la invocación del art. 142 del Reglamento General de Contratación que, tras reconocer que el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido, prevé que la Administración expida mensualmente las certificaciones que correspondan a la obra ejecutada durante dicho periodo de tiempo, para añadir que "los abonos al contratista resultantes de las certificaciones expedidas tienen el carácter de pagos a buena cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna aprobación y recepción de las obras que comprenda", precisión normativa que evidencia que no concurre en estos créditos el requisito de la firmeza, legal y reglamentariamente, exigida para la compensación. Por ende, el art. 77 de la Ley General Presupuestaria dispone que "la expedición de las órdenes de pago con cargo al Presupuesto del Estado habrá de acomodarse al plan que sobre disposiciones de fondos del Tesoro Público se establezca por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda", estableciendo, a su vez, la regla 64 de la Instrucción de 1986 que "el reconocimiento de la obligación es la operación por la cual se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, previa contabilización de las fases de autorización y compromiso de gasto, y tras acreditarse la realización de la contrapartida correspondiente".
En consecuencia, afirma el Abogado del Estado, no se trata, puramente, de una operación de anotación en cuenta de los créditos sin eficacia frente a terceros, sino del momento en que es reconocida una obligación a cargo del Tesoro Público, reflejando la anotación de los créditos exigibles contra el Estado por reunir los requisitos exigidos para ello.
El problema debatido ha sido resuelto por este Tribunal Supremo, en diversas sentencias, de las que son muestra las de 16 de Abril, 28 de Junio, 19 y 22 de Diciembre de 2003, 27 de Febrero, 8 de Marzo, 27 de Abril, 6 de Julio de 2004 y 10 de Febrero de 2005, por lo que, en atención a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, ha de estarse en lo sustancial, a lo declarado en ellas. Así en el fundamento tercero de la sentencia de 8 de Febrero de 2003 (recurso de casación 619/1998) se dijo lo siguiente:
"La Sala no puede compartir el criterio impugnatorio acabado de expresar, por un triple orden de argumentos.
En primer lugar, porque, si bien es cierto que, con arreglo a lo establecido en el art. 68.1.b) LGT, "las deudas tributarias podrán extinguirse total o parcialmente por compensación, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan..., con... créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo" y que el Reglamento General de Recaudación, de 20 de Diciembre de 1990, reitera la necesidad de ese reconocimiento por la Hacienda --art. 63.1--, y no solo eso, sino que esta misma disposición arbitra un procedimiento, en cuanto ahora importa, para obtener, a instancia del obligado al pago, dicho reconocimiento --art. 67--, no es menos cierto que esta vía procedimental no puede interpretarse sea única e insoslayable para cualquier supuesto, sino solo para aquéllos casos en que, con las mismas garantías, tanto para la Hacienda como para el sujeto pasivo interesado, ese crédito en favor del particular no hubiere quedado cumplidamente reconocido. Sería absurdo, vgr., exigir un reconocimiento del crédito contra el Tesoro por la vía del procedimiento diseñado en el art. 67, acabado de citar, cuando el crédito hubiera sido reconocido expresamente en otro procedimiento, inclusive con confirmación jurisdiccional. Esta Sala, en Sentencia de 6 de Marzo de 1998 (recurso 3832/92), admitió, como no podía ser menos, la compensación de cuotas correspondientes a contribuciones especiales con el justiprecio reconocido al deudor por el Jurado de Expropiación y confirmado jurisdiccionalmente por sentencia firme, desechando incluso, por inconsistentes, las alegaciones del Ayuntamiento recurrente relativas a que las deudas recíprocas no eran de naturaleza análoga.
En segundo término, porque, en el supuesto de las certificaciones de obra, que son las que en el caso enjuiciado pretendían compensarse por "Dragados y Construcciones, S. A." con determinadas deudas tributarias determinadas por la AEAT, se está ante documentos auténticamente representativos "per se" de un crédito a favor del contratista por la realización de las obras realmente ejecutadas a cambio de su precio, de un auténtico título de crédito con tal contenido, que, como expresaba el art. 47 de la Ley de Contratos del Estado, aquí aplicable --el Texto Articulado de 8 de Abril de 1965--, determinaba el pago de intereses si, transcurrido el plazo de tres meses a contar desde su fecha --dos en la actualidad, según el art. 99.4 del Texto Refundido vigente de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto-Legislativo de 16 de Junio de 2000--, la Administración no pagaba al contratista el importe de las certificaciones, criterio ratificado por reiterada jurisprudencia de esta Sala, que sitúa, además, el día inicial del cómputo, no en el de la intimación del contratista, sino en el de la fecha de las certificaciones --vgr. Sentencia de 26 de Febrero de 2001 y demás en ella citadas--. Esa misma naturaleza le reconoce el STC de 27 de Mayo de 1993, que recuerda que el propio Tribunal, en Auto 818/1985, les atribuyó la condición --a las certificaciones, se entiende-- de fondos públicos afectos a la obra o servicio de que se trate. Y esta particular naturaleza, por último, hace que, como establecía el art. 145 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de Noviembre de 1975, y hoy establece el art. 100 del Texto Refundido de 16 de Junio de 2000, las certificaciones de obra, que se han de expedir mensualmente --art. 142, párrafo 2º--, aparte inembargables, salvo para pago de salarios y de cuotas sociales, sean transmisibles y pignorables, conforme a derecho, bastando la mera comunicación a la Administración para que esta tenga obligación de expedir el mandamiento de pago a favor del cesionario.
Y, por último y en tercer lugar, porque, de acuerdo con cuanto acaba de argumentarse, el reconocimiento del crédito contra la Administración que la certificación de obras supone está comprendido en el acto administrativo que autoriza o acuerda su expedición. Este sería, propiamente, el acto administrativo firme que exige el antes citado art. 68.1.b) LGT y que, en el caso de las certificaciones, no sería subsiguiente, sino coetáneo a la aludida expedición. Como esta Sala tiene declarado en la reciente Sentencia de 18 de Enero de 2003 (recurso de casación 183/98), no puede confundirse el reconocimiento de la obligación según la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado, que no es otra cosa que un acto interno de Tesorería en el que se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, con un acto administrativo firme de reconocimiento de un crédito en favor del sujeto pasivo. Esta exigencia de la Regla 64 de la Instrucción aludida, como termina diciendo la sentencia mencionada, no puede ser potenciada hasta el extremo de que, con ella, la anotación en cuenta a que se refiere se convierta, como se pretende en el recurso, en un nuevo requisito a añadir a los ya previstos en el art. 67 del Reglamento de Recaudación de 1990 y debe ser reducida a la significación de una norma cuyo cumplimiento por la Administración es imprescindible para ésta, pero que no puede bloquear los efectos extintivos de una compensación solicitada en tiempo, puesto que las certificaciones a que se denegó efecto compensatorio llevaban fecha coincidente, como al principio se dijo, con el último día del período voluntario de las deudas tributarias cuya extinción se pretendía."
Por las razones expuestas, el recurso de casación que decidimos ha de ser desestimado, con la preceptiva imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apart. 3 de dicho precepto, señala como cantidad máxima para el Letrado de la parte recurrida la cifra de dos mil cien euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los honorarios que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto, y a que se trata de un recurso de no excesiva complejidad que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación, formulado por la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 22 de Julio de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1546/1997, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente, si bien se señala como cantidad máxima para el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 2.100 euros.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. EMILIO FRÍAS PONCE, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
