STS, 30 de Julio de 2008

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el recurso número 345/1999, promovido por la entidad mercantil BRIVALTA, S. A., y en el que ha sido parte demandada el CONCEJO INSULAR DE MALLORCA y el AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA, sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de enero de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS:

DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo.

DECLARAMOS adecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, los CONFIRMAMOS.

No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad BRILVALTA, S. A., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de mayo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la entidad BRIVALTA, S. A., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 17 de junio de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando los motivos del presente recurso, case y anule la sentencia antes citada, dejándola sin efecto y resolviendo de conformidad a los pedimentos del escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 9 de marzo de 2006, ordenándose también, por providencia de 12 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el CONSEJO INSULAR DE MALLORCA en escrito presentado en fecha 1 de septiembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso interpuesto en vía de casación, confirmando en su integridad la Sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la recurrente".

Por la representación del AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA, se presentó escrito en fecha 7 de septiembre de 2006 oponiéndose al recurso, exponiendo los razonamientos que creyó convenientes y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "se inadmita o se declare improcedente el mismo, con confirmación de la sentencia recurrida en todos sus términos y condena en costas al recurrente".

Por providencia de fecha 10 de junio de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de julio de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha de 12 de enero de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 345 de 1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad BRIVALTA, S. A. contra el Acuerdo del Pleno del CONSEJO INSULAR DE MALLORCA adoptado en su sesión de fecha 23 de diciembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca (y, subsidiariamente, en concreto, en cuanto a su prescripción nº 7.1 que había establecido "se ha de suprimir la clasificación como suelo urbanizable programado del sector SUP/87-01 Puntiró (1ªFase) quedando los terrenos clasificados como suelo rústico con la calificación de forestal (F)").

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, confirmando la legalidad de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca, así como, en concreto, de la clasificación "del sector SUP/87-01 Puntiró (1ªFase)... como suelo rústico con la calificación de forestal (F)").

Basó la desestimación, en sustancia, y expuesto resumidamente, en los argumentos siguientes:

1. En relación con la argumentación de la vulneración de la autonomía local ---al haberse llevado a cabo la nueva clasificación y calificación de los terrenos--- por parte del Consejo Insular de Mallorca, y no por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, la Sala de instancia tras recordar la doctrina de este Tribunal Supremo distinguiendo entre aspectos reglados y discrecionales y atendiendo al carácter ---supralocales, o no--- de los intereses afectados, señala que "el criterio de limitar el excesivo crecimiento urbanístico previsto en el Plan, es un criterio de oportunidad ligado a la visión general del conjunto del territorio insular ya que si bien es una medida que se proyecta sobre un solo municipio, no se puede ignorar que es el más poblado de la isla y que los porcentajes de incremento referidos al mismo tienen una indudable dimensión supralocal. En la medida en que este criterio restrictivo entronca con una línea que tiene un reflejo en diversas Leyes, como la misma Disposición Adicional 4ª de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril ; o la autonómica 6/1998, de 23 de octubre, no hace falta insistir que el criterio invocado por el órgano urbanístico insular, aparece justificado.

   Con lo anterior, debe distinguirse entre:

1. Lo que se presentaba como una deficiencia de carácter técnico: "deficiencia Nº 26" en la que se requería una justificación de la oferta de suelo susceptible de ser edificado mediante elaboración de una prognosis de demanda que tenga en cuenta, entre otros, el crecimiento vegetativo de la población, las posibles migraciones y la necesaria sustitución o rehabilitación de viviendas ruinosas; la cual puede entenderse que quedó subsanada tal y como se apreció en el informe de la Ponencia Técnica.

2. Lo que es aplicación de un criterio discrecional movido por intereses supralocales: la necesidad de limitar un desarrollo urbanístico que se considera excesivo.

   Superada la deficiencia técnica, el órgano urbanístico autonómico podía válidamente negarse a la aprobación de una Revisión del Plan que no satisfacía este último criterio.

   No obstante, la invasión de competencias municipales se ha de entender producida cuando la Comisión Insular, en lugar de remitir de nuevo la documentación al Ayuntamiento para que determinase qué concretos sectores urbanos o urbanizables debían suprimirse, optó por indicar nominalmente aquellos que, a juicio de la Comisión Insular debían desclasificarse con respecto a la aprobación inicial. Todo ello sin informe técnico previo que detallase la situación de cada uno -de los suprimidos y de los que se mantenían- incluso en relación a los "criterios" que se invocaban en la misma sesión.

   Debe repetirse que si la Comisión Insular entendía que las previsiones de la Revisión colisionaban con el modelo territorial de la isla, podía no aprobarlo, pero una vez determinado lo anterior y siendo preciso una elección sobre los sectores a suprimir y a mantener, dicha elección corresponde al municipio que es a quien corresponde fijar el modelo de ciudad en base a intereses locales. Así por ejemplo -y para nuestro caso- corresponde al Ayuntamiento de Palma precisar si es preferible completar la trama urbana en el interior de la vía de cintura y por tanto efectuar recortes de crecimiento en la periferia, o si es preferible suprimir urbanos o urbanizables en zonas más densas, o permitir la construcción en zonas cuyos equipamientos puedan aprovechar al entorno con déficits,... Desde luego, estas decisiones, como ocurre con alguno de los "criterios" utilizados por la Comisión Insular en el caso que nos ocupa, supone clara invasión de competencias municipales".

   A lo anterior se añade que "podría incluso admitirse una posición intermedia como lo es el señalamiento por el C.I.M. de unos genéricos criterios de interés comunitario -y para el caso dudosamente lo son todos los seis utilizados- para que fuesen completados en su definición al caso por el Municipio en base al modelo de ciudad perseguido.

   No obstante, resulta innecesario extenderse sobre dicha cuestión por cuanto debe valorarse como dato trascendental la posición del Ayuntamiento de Palma que no sólo no impugnó la Aprobación Definitiva de la Revisión del PGOU, sino que antes al contrario ha comparecido en estos autos como parte codemandada solicitando la confirmación del acto impugnado. Ello ha de entenderse como aceptación expresa de las rectificaciones introducidas por la Comisión Insular, convirtiéndolas en propias, lo que al margen de las interpretaciones que puedan extraerse de esta decisión, lo cierto es que ya no puede invocarse la "violación de la autonomía local" como fundamento impugnatorio del acto".

2. Sobre la argumentación relativa al carácter substancial de la modificación introducida, la Sala de instancia igualmente procede a su rechazo exponiendo que "desde la perspectiva del propietario de los terrenos afectados por la modificación, desde luego dicha alteración es sustancial -porque lo es pasar de urbanizable a no urbanizable-, pero no debe considerarse desde la perspectiva del concreto afectado, sino del modelo territorial en su conjunto.

   Aplicado al caso que nos ocupa, y sin negar que las modificaciones introducidas son profundas, no existe carga argumental ni probatoria para interpretar que se ha introducido un nuevo esquema de planeamiento. A ello contribuye que las alteraciones afecten puntualmente a determinados y concretos sectores".

3. En relación con la falta de motivación de la desclasificación operada, la sentencia de instancia procede igualmente a su rechazo, señalando al efecto que "antes del examen de la aplicación de los "criterios" a nuestro caso, es preciso realizar un apunte más: resulta inusual -e incluso excepcional- que en la última sesión de la Comisión Insular de Urbanismo y tras un proceso de Revisión que se prolongó durante más de 6 años, uno de los miembros de la Comisión proponga, sin informe previo, la alteración de la clasificación de unos concretos y determinados sectores. Ello conduce a que deba verificarse con criterio restrictivo la decisión individualizada de alteración de clasificación ya que no puede olvidarse que la clasificación inicialmente propuesta viene acompañada por un proceso documental y de análisis de que carece la determinación de criterios indicados "in voce" en el curso de la reunión. No puede olvidarse que para el caso fue en la última sesión donde se produjo la desclasificación cuestionada.

   De la prueba documental aportada -dado que la prueba pericial en este concreto aspecto no contiene manifestación alguna-, se destaca que la justificación del paso a suelo rústico del sector de autos se concretó en que "tienen un carácter vocacionalment rústic urbanísticament"; en la imposición de deficiencias sobre el crecimiento en el acuerdo del Pleno de 18 de diciembre de 1.995; informe de los cuatro técnicos del Area de Urbanismo sobre la última documentación municipal de reparación de defectos de 18 de diciembre de 1.998; y sobre todo por la aportada a los autos de los técnicos de la gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento en donde se indica: a) que se trata de terrenos rústicos constituidos por una vegetación de monte bajo y alto; b) que no tienen una situación contigua con el suelo urbano y que todos los terrenos que se incluyen en el SUP forman parte del suelo rústico; c) que parte de los terrenos que conforman el suelo urbanizable del Puntiró 2ª Fase quedarán incluidos en las Areas de Especial Interés de la Ley de Espacios Naturales; y d) que el Plan parcial fue aprobado en 1.980 habiéndose superado considerablemente el plan de etapas para su desarrollo.

   Resumen de todo lo anterior es que se encuentra justificada dicha desclasificación, por tratarse de un urbanizable periférico, discontinuo del resto de la trama urbana y que no se encontraba en dicho momento ejecutado -la relación fáctica hecha en el primero fundamento de derecho sobre el desarrollo de los instrumentos urbanísticos y su incumplimiento es claramente demostrativa-, teniendo en cuenta además el contexto de saturación urbanística existente, tal y como se destaca de la lectura del Acta. No habiéndose producido una infracción del principio de los actos propios por cuanto dicha descalificación se produjo como consecuencia de la no subsanación de deficiencias impuestas en el acuerdo de 1.995 relativas a la necesidad de justificar el crecimiento previsto, procede desestimar el presente recurso".

4. Por último, la sentencia rechaza igualmente la pretensión indemnizatoria planteada por la entidad recurrente con base en lo dispuesto en el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, "por cuanto, como hemos visto en la relación fáctica, en la conducta de la actora se aprecia una demora en el cumplimiento de sus deberes urbanísticos - ejecutar el proyecto de urbanización aprobado en 1.983, cumplimiento del plan de etapas, presentación de las garantías de ejecución de las obras de urbanización-, pues como se ha dicho, la constitución de garantía condicionaba la entrada en vigor del Plan, mediante su publicación, y ésta última determinaba el inicio del plazo de seis meses para la presentación de la adaptación del proyecto de Urbanización al nuevo Plan modificado, y el inicio asimismo del plazo de cuatro meses para la presentación del proyecto de compensación. Consecuencia de todo ello, y derivado de las divergencias surgidas entre la entidad actora y el Ayuntamiento codemandado sobre la prestación de las mencionadas garantías, es que a fecha de 23 de diciembre de 1.998, no se había cumplido el Plan de Etapas -fijado en el Plan Parcial modificado en un período de cuatro años- ni se había producido la publicación del citado Plan Parcial modificado, ni, en consecuencia, el Proyecto de Urbanización adaptado. Por tanto no se dan los requisitos exigidos para que pueda surgir la pretensión formulada".

Contra esa sentencia ha formulado la entidad BRIVALTA, S. A. recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, al amparo, todos ellos, del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo la recurrente considera que la sentencia ha infringido el principio de autonomía local, y, consiguientemente, el artículo 41 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ); parte de la base de que el órgano autonómico ---en este caso insular--- a la hora de aprobar de una forma definitiva el planeamiento municipal puede, desde una perspectiva de legalidad, examinar todos los aspectos reglados así como los discrecionales en los que prevalezcan los intereses supralocales, añadiendo que la clasificación del suelo urbano ha de considerarse reglada y discrecional en el suelo urbanizable programado y no programado, por lo que, tratándose de este suelo la clasificación ha de llevarla a cabo el Ayuntamiento con fundamento en la autonomía local de su actuación. Por ello critica la sentencia (que, en realidad, acepta que se ha producido tal vulneración de la autonomía local) calificando el argumento de la misma ---incidencia de la población de Palma de Mallorca sobre el conjunto de la isla--- por la que rechaza tal vulneración de pobre, ambiguo, generalista y poco convincente. Recordando el proceso de tramitación de la Revisión, la recurrente recuerda que a lo largo del mismo no ha existido argumentación alguna contra el mantenimiento del suelo que nos ocupa como urbanizable programado, siendo en la previa reunión de la Comisión Insular de Urbanismo cuando de forma verbal es propuesta la reclasificación por uno de los Consejeros presentes, sin apoyo técnico que la avalara. Por ello, se rechaza igualmente que dicha vulneración de la autonomía local pueda considerarse subsanada por el hecho ---que la sentencia destaca--- de no haberse procedido por el Ayuntamiento a la impugnación de la referida infracción, ya que, según se expresa, la legalidad o ilegalidad de un acto no depende de que el interesado la impugne o no, sino de su ajuste objetivo a la norma.

Es cierto que el criterio insular de llevar a cabo una desclasificación de los suelos urbanizables programados cuenta con un claro sustento, y había sido conocido con anterioridad por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, suscitándose la duda de sí, establecido el mismo, era el Consejo Insular ---como así aconteció--- el que debía proceder a la concreta descalificación de los terrenos, o, por mor de la autonomía local, dicha concreta reducción debía ser llevada a cabo por la Administración local que había propuesto la Revisión sin alterar la clasificación de referencia; y, sobre tal cuestión, no resulta de recibo la argumentación de la Sala de instancia en el sentido de que, la ausencia de impugnación por parte de dicha Administración, subsanaba la vulneración de referencia.

Ahora bien, ello no quiere decir que podamos acoger el motivo por cuanto estamos en presencia de una clasificación de los terrenos como suelo rústico y de una calificación como suelo rústico de carácter forestal. Como luego veremos al examinar el motivo relativo a la consistencia de la motivación de la revisión, lo cierto es que tal decisión se adopta ---sin perjuicio de lo que viniera manteniendo durante la tramitación de la misma--- porque dicho sector tiene "un carácter vocacionalmente rústico urbanísticamente", que la sentencia deduce ---fundamentalmente--- de los informe técnicos del área de Urbanismo y de la Gerencia de Urbanismo del propio Ayuntamiento. Por ello, como la sentencia señala, la desclasificación se encuentra justificada "por tratarse de un suelo urbanizable periférico, discontinuo del resto de la trama urbana y que no se encontraba en dicho momento ejecutado... teniendo en cuanta además la saturación urbanística existente".

Tratándose, pues, el de autos, de suelo que motivadamente cuenta con la consideración de rústico forestal, debemos rechazar cualquier pretensión de discrecionalidad en su concreción urbanística y, en consecuencia, rechazar el motivo planteado.

En el segundo motivo la vulneración se plantea del mismo artículo 41 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) juntamente con el 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU) al no haberse ordenado ---dado el carácter substancial de la modificación--- la nueva sumisión a información pública, rechazado la tesis de la sentencia que se fundamenta, como hemos expuesto, en considerar la modificación no desde la perspectiva de la recurrente sino desde la general del modelo de ordenación del territorio en su conjunto.

Tampoco este motivo puede prosperar.

La Sala de instancia, en consecuencia, ha realizado, sobre la base de los datos expresados, una operación valorativa del material probatorio obrante en el expediente y en el pleito, y ha llegado a una conclusión determinada en relación con el carácter no substancial de la modificación, que no puede en absoluto decirse que sea absurda, contradictoria o ilógica; al contrario, era perfectamente posible, máxime cuando además los actos objeto de la pretensión anulatoria deducidas en el recurso ---esto es, la concreta reclasificación del Sector de Puntiró que nos ocupa---, como hemos expresado, han contado cono una suficiente motivación técnica que la sentencia destaca.

La entidad de la desclasificación operada en el suelo urbanizable no programado no alcanza ---en comparación con la totalidad del PGOU--- unos parámetros objetivos suficientes para proceder a la nueva publicidad que se pretende, pues, desde la perspectiva de conjunto, el diseño ordenador del Plan no ha cambiado substancialmente pese a la justificada desclasificación operada. Por otro lado, en relación con la "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbanizable, no deja de ser significativo el carácter puntual de los mismos si bien en aplicación del criterio genérico poblacional decidido por el órgano insular.

Debemos añadir que la alteración producida ---en el momento de la aprobación definitiva--- no ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (en relación con la concreta afectación de terrenos) como cualitativa, lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como no substancial; entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de Palma de Mallorca y lo definitivamente aprobado no se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, hayan desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, pues simplemente se ha ralentizado el considerable incremento poblacional inicialmente previsto para la ciudad, tomado en consideración en función de tratarse del municipio mas poblado de la Isla de Mallorca.

Las posibilidades del "ius variandi" en el ámbito urbanístico que nos concierne, y los criterios al respecto de la Sala, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo, como recoge, a los presentes efectos, el artículo 47 de la Ley del Suelo para la revisión de los Planes Parciales y el artículo 49 para la modificación de los Planes. Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variandi, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".

Esto es, que reconocida tal posibilidad de cambio, la misma, sin embargo, como hemos señalado, ha de venir avalada, como cualquier actuación administrativa, por la correspondiente motivación y justificación. Debe, sin embargo, advertirse de la diferente exigencia e intensidad de motivación, en función del nivel o profundidad del cambio que se efectúa, y recordarse que, en el supuesto de autos, estamos en presencia de una Revisión del planeamiento (en concreto, de un PGOU) y no de una simple Modificación del mismo. Como hemos puesto de manifiesto, entre otras muchas en la STS de 17 de abril de 1991 "sabido es que aquélla es una reconsideración integral o total del planeamiento anterior para ajustarlo a la realidad que contempla la Revisión", y, en orden a su necesaria motivación, se señala que la "motivación general es más que suficiente cuando se trata de una Revisión, que no tiene porqué descender al detalle del cambio de clasificación de tal o cual punto concreto del territorio sobre el que se proyecta, lo cual es propio de la Modificación". Y tal motivación ha estado presente como hemos expuesto y vamos a reiterar en el motivo siguiente.

Tampoco debemos aceptar el tercer motivo de casación, en el que se alega la infracción del artículo 54 del la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

En síntesis, se rechaza la motivación que en la sentencia se contiene para justificar la nueva clasificación y calificación de los terrenos como rústicos forestales; se expone que tal motivación es posterior al momento del Acuerdo aprobatorio de la Revisión y que, además, se refiere a otro Plan Parcial (concretamente el correspondiente a la 2ª Fase), erróneamente apreciado por la Sala.

Desde una perspectiva jurisdiccional, que es la que aquí nos interesa, la motivación de la sentencias es exigida "siempre" por el artículo 120.3 Constitución Española. El Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto (STC 57/2003, de 24 de marzo ) que "la obligación de motivar las Sentencias, que el art. 120.3 CE impone a los órganos judiciales, se integra como una de las garantías protegidas en el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE ), entendida como el derecho a obtener una resolución razonablemente fundada en Derecho, que entronca de forma directa con el principio del Estado democrático de Derecho (art. 1 CE ) y con una concepción de la legitimidad de la función jurisdiccional sustentada esencialmente en el carácter vinculante que para todo órgano jurisdiccional reviste la Ley (art. 117.1 y 3 CE; SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1; 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 22/1994, de 27 de enero, F. 2 ). Esta garantía tiene como finalidad última la interdicción de la arbitrariedad, ya que mediante ella se introduce un factor de racionalidad en el ejercicio del poder que, paralelamente, potencia el valor de la seguridad jurídica y constituye un instrumento que tiende a garantizar la posibilidad de control de la resolución por los Tribunales superiores mediante los recursos que procedan, incluido el que compete a este Tribunal a través del recurso de amparo (SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1; 22/1994, de 27 de enero, F. 2; 184/1995, de 12 de diciembre, F. 2; 47/1998, de 2 de marzo, F. 5; 139/2000, de 29 de mayo, F. 4; 221/2001, de 31 de octubre F. 6 ). De esta garantía deriva, en primer lugar, que la resolución ha de exteriorizar los elementos y razones de juicio que fundamentan la decisión (SSTC 122/1991, de 3 de junio, F. 2; 5/1995, de 10 de enero, F. 3; 58/1997, de 18 de marzo, F. 2 ), y, en segundo lugar, que el fundamento de la decisión ha de constituir la aplicación no arbitraria, ni manifiestamente irrazonable, ni fruto de un error patente, de la legalidad (entre muchas SSTC 23/1987, de 23 de febrero, F. 3; 112/1996, de 24 de junio, F. 2; 119/1998, de 4 de junio, F. 2; 25/2000, de 31 de enero, F. 3 ). A ello ha de añadirse que, cuando están en juego otros derechos fundamentales, el canon de examen de la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva aparece reforzado (por todas SSTC 25/2000, de 31 de enero [RTC 2000\25], F. 3; 64/2001, de 17 de marzo [RTC 2001\64], F. 3 ). " Como tiene señalado este Tribunal, la exigencia de motivación, proclamada por el art. 120.3 CE, constituye una garantía esencial del justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del Ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad (SSTC 116/1986, de 8 de octubre, F. 5; 109/1992, de 14 de septiembre, F. 3; 139/2000, de 29 de mayo, F. 4; 6/2002, de 14 de enero, F. 3 ). La carencia de fundamentación constituye un defecto capaz de generar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva si, en atención a las circunstancias concurrentes, la falta de razonamiento de la resolución no puede interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 175/1990, de 12 de noviembre, F. 2; 83/1998, de 20 de abril, F. 3; 74/1999, de 26 de abril, F. 2; 67/2000, de 13 de marzo, F. 3; y 53/2001, de 26 de febrero, F. 3 ). En definitiva hemos exigido "que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" (SSTC 26/1997, de 11 de febrero, F. 4; 104/2002, de 6 de mayo, F. 3; 236/2002, de 9 de diciembre, F. 5 )".

Sin embargo, como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre, "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3; 66/1996, de 16 de abril, F. 5; 115/1996, de 25 de junio, F. 2; 116/1998, de 2 de junio, F. 3; 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3 )"; añadiendo la STC 187/2000, de10 de julio, que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre, F. 3 )".

Pues bien, tampoco desde la anterior perspectiva de la ausencia de motivación de las argumentaciones de la sentencia puede prosperar el recurso de casación. Baste señalar como en el Fundamento Quinto se deja constancia de las afirmaciones contenidas en los informes emitidos en los autos por los propios Técnicos del Ayuntamiento de Palma de Mallorca; en síntesis, los indicados informes vienen a confirmar que el Acuerdo aprobatorio de la revisión contaba con justificación técnica mas que suficiente para proceder a la desclasificación de los terrenos que nos ocupan como urbanizables programados. Si bien se observa, en el curso del debate de los órganos que procedieron a la aprobación definitiva de la Revisión se establecieron y aprobaron una serie de criterios que se correspondían con la realidad física de los terrenos de la entidad recurrente, criterios en modo alguno discutidos ni en cuanto a su procedencia ni en cuanto a su correcta aplicación a los terrenos de autos. Por ello, debe aceptarse que tanto en el momento del Acuerdo aprobatorio de la Revisión, como en la propia sentencia de instancia, la motivación ha existido y, lo que es mas significativo, que tal motivación y los criterios técnicos que la representan han acreditado el carácter vocacionalmente rústico de los terrenos.

Pudo tratarse, sin duda, de un cambio llevado a cabo en el último instante de la tramitación de la Revisión del Plan, pero tal cambio se ajustó a unos determinados criterios ---acordes con el principio general de reducción de los excesivos terrenos urbanizables---, y la sentencia ha motivado suficientemente como los concretos terrenos de autos se ajustan a los mismos para poder ser clasificados como rústicos forestales, por ser, intrínsecamente, este el destino urbanístico de los mismos dada su efectiva y real configuración.

Por último en el cuarto motivo la infracción se predica de los artículos 41 y 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, al desestimar la sentencia de instancia la pretensión indemnizatoria deducida por la recurrente.

El motivo no puede prosperar.

La función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (de conformidad con el artículo 33.2 de la Constitución Española) ha configurado una delimitación de su contenido que determina que, las alteraciones que como consecuencia del proceso urbanístico se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, no darán derecho, como regla general, a sus titulares, a percibir indemnización alguna; esto es, en el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público. Con claridad se expresa en el artículo 2.2 de la LRSV que "la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos por las leyes".

Desde esta perspectiva debemos proceder a rechazar la pretensión de la entidad recurrente tomado en consideración la triple perspectiva en que podría haberse planteado:

1. Por lo que hace referencia, en primer lugar, al supuesto contemplado en el artículo 43 de la LRSV, debemos señalar que este precepto sintetiza los dos apartados que se contenían en el antiguo 239 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92). En realidad, contempla dos supuestos diferentes de "vinculaciones o limitaciones singulares" impuestas por la ordenación urbanística que confieren derecho a indemnización; esto es, (1) las impuestas "en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos" ---que no es el caso de autos---, y (2) las "vinculaciones o limitaciones singulares... que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa por los interesados" --- supuesto que pretende de aplicación la recurrente y que ha sido rechazado por la Sala de instancia---.

   No es el caso de autos, por cuanto estamos en presencia de un cambio de planeamiento en el que, como sabemos, la clasificación de los terrenos de la entidad recurrente han pasado de ser de suelo urbanizable programado a suelo rústico forestal. Por tanto, no se trata de una vinculación o limitación singular alguna determinante de una restricción de aprovechamiento y concretada en una reducción de los usos urbanísticos anteriormente establecidos, por cuanto en el supuesto de autos ---como luego veremos que sí acontece en el supuesto general contemplado en el artículo 41 de la misma Ley --- lo determinante no es la comparación con el planeamiento anterior, sino con las propias determinaciones establecidas en el mismo planeamiento vigente para determinar si las que se aplican a uno o varios terrenos son distintas a las de su entorno o a los terrenos de su misma clasificación o calificación.

2. Por su parte, en el artículo 44.1 LRSV se contempla la indemnización como consecuencia de "los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador", llevados a cabo "dentro de los plazos establecidos al efecto" y que "resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento".

   Tampoco este es el planteamiento de la recurrente ---y así lo entiende también la Sala de instancia--- que ninguna referencia realiza en relación con este tipo de gastos.

3. El supuesto de autos ---como Sala concreta, pero rechaza--- es el contemplado en el artículo 41 de la LRSV, que se ocupa de los supuestos de indemnización como consecuencia de la alteración del planeamiento, esto, como dice el precepto, como consecuencia de "la modificación o revisión del planeamiento" de la que derive una "reducción de aprovechamiento". Pues bien, para que la indemnización resulte procedente resultará preciso que la citada alteración se haya producido (1) "antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno", o bien (2) "transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a cabo por causas imputables a la Administración".

   Así se viene manteniendo en un reiterada jurisprudencia de esta Sala, pudiendo citarse por todas la STS de 17 de junio de 1989, según la cual:

   "Cuestión distinta es la de la responsabilidad que pueda derivar de la modificación que en la ordenación anterior introdujo la Revisión del Plan General.

   Ninguna duda existe respecto de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración ---art. 45 y siguientes del Texto Refundido---.

   Esto plantea el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento. Y es que los Planes, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero a la vez y como consecuencia esa ordenación delimita el contenido del derecho de propiedad ---arts. 76 y 87.1 del Texto Refundido---. En efecto la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente.

   Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.

   Sin embargo y frente a lo expuesto aparece la regla excepcional del artículo 87.2 del Texto Refundido que prevé la indemnización, en lo que ahora importa para los supuestos de modificación o revisión anticipada de los planes parciales.

   Pero será de destacar ante todo el carácter excepcional de dicho precepto reiteradamente puesto de relieve por la jurisprudencia: tal excepcionalidad deriva del ya indicado carácter estatutario del régimen de la propiedad inmobiliaria y resulta explicitada, en su contexto próximo, por la relación existente entre los apartados 1 y 2 del citado artículo 87 ".

   Sin embargo, tal configuración ---derivada del citado artículo 2.2 de la LRSV --- no implica que no proceda el reconocimiento de la responsabilidad cuando concurran ciertos presupuestos, que, en síntesis, podemos concretar en los dos siguientes:

   1. Cuando, de conformidad con el desarrollo del proceso urbanístico, se hayan llegado auténticamente a patrimonializar las facultades susceptibles de integrarse en cada estadio de ese derecho, y,

   2. Cuando, habiéndose cumplido en tiempo todos sus deberes, la Administración lleve a cabo alguna actuación contraria a Derecho que ocasione un daño antijurídico al propietario.

   En la STS de 12 de mayo de 1987 señalamos que:

   "El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no urbanizable ---aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal---. Dado que en tales supuestos no se establece indemnización alguna ---art. 87.1 del Texto Refundido--- es claro que la Ley de nada ha privado al propietario. Y al propio tiempo, como tampoco añade nada al contenido natural de la propiedad, no se le imponen deberes especiales.

   En cambio en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. No sería justa esta adición de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello, como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes ---arts. 83.3 y 84.3 del Texto Refundido--- cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha «ganado» los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial.

   No basta, así, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en aquél. Tal derecho solo se adquiere, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Es evidente la conexión causal existente entre deberes, por un lado, y aprovechamientos urbanísticos, por otro. Sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos.

   Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» ---sentencias de 29 de septiembre de 1980, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985 --- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2 cuyo contenido habría de fijarse en perfecta congruencia con los contenidos de los derechos de los que se ha visto privado el propietario".

   Y en la de 15 de noviembre de 1995, añadimos que:

   "La doctrina del Tribunal Supremo respecto al artículo 87.2 es unitaria (Sentencias de 5 enero 1990, 25 febrero, 30 julio y 24 noviembre 1992, 26 enero, 6 y 14 abril, 25 mayo, 21 junio y 28 septiembre 1993, 7 diciembre 1994 y 10 abril 1995 ). El artículo 87.2 debe ser objeto de interpretación estricta, habida cuenta de que la regla general es que la facultad de modificación de la ordenación de terrenos y construcciones no da derecho, en principio a indemnización patrimonial, que sólo procederá cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclame, y se justifique que ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Es entonces cuando se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial o que éste se ha patrimonializado por haber llegado el plan a su fase final. No puede obviarse que el precepto se refiere a Planes Parciales, Planes Especiales o Programas de Actuación Urbanística, en tanto que aquí estamos en presencia de un Plan General que lo que ha hecho es cumplir estrictamente su objeto específico señalado en el artículo 11.3 de la Ley del Suelo de 1976 : preservar el suelo no urbanizable, de desarrollo urbano y establecer medidas de protección del territorio y del paisaje".

   Dos son, pues, los requisitos exigidos para la procedencia de la indemnización: a) Que una ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico, y b) Que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento. En consecuencia, constituye el fundamento de esta exigencia de indemnización la vulneración o afección del derecho subjetivo que tienen atribuido todos los propietarios que se incorporan al proceso urbanístico y edificatorio a que se equidistribuyan entre todos ellos los beneficios y cargas derivados del planeamiento a través de las diversas técnicas que articule la legislación autonómica.

   En relación con el primer requisito ---restricción del aprovechamiento--- debe partirse, obviamente de la previa titularidad del mismo, lo que nos lleva a la necesidad de la previa adquisición o incorporación efectiva al patrimonio del perjudicado, como, entre otros supuestos hemos puesto de manifiesto en la STS de 17 de febrero de 1998, al señalar que:

   "El segundo de los principios que enunciábamos al inicio de los fundamentos de derecho ---el relativo a la necesidad de consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular susceptible de dar derecho a indemnización--- no permite, en el caso examinado, entender que debe comprenderse en la indemnización el valor urbanístico de los terrenos sobre los que se proyectaba la urbanización. Ya bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976,... de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al «ius variandi» de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la Sentencia de esta Sala de 12 mayo 1987, sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen ---artículos 83.3 y 84.3 de la citada Ley ---, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» o ---al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 --- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración ---según la profusa jurisprudencia que hemos citado--- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como ponen hoy de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario ---derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y derecho a la edificación---".

   Pero descendiendo al supuesto de autos ---y aceptada, pues, la posibilidad de indemnización como consecuencia de la modificación del planeamiento, de existir aprovechamientos debidamente patrimonializados--- debemos reseñar que la particularidad del supuesto de autos es que la indemnización se solicita tratándose de un suelo inicialmente clasificado de suelo urbanizable programado, y que la modificación del planeamiento ha convertido en suelo rústico forestal; por ello, la indemnización se solicita por la privación de los usos con que se contaba y que por la modificación han desaparecido. Efectivamente en su actual consideración como suelo rústico el uso dominante de los terrenos sería el Forestal, quedando prohibidos todos los usos restantes. La recurrente acepta el retraso en el cumplimiento de los deberes urbanísticos, que centra, en concreto, en el cumplimiento de la obligación de la prestación de la garantía prevista en el artículo 46 del TRLS76, que la recurrente pretende justificar con base en una consulta efectuada el 19 de julio de 1993 acerca de si la citada garantía podía tener naturaleza hipotecaria, que, según se expresa, solo recibiría respuesta en 1998, cinco años mas tarde. Obviamente tal argumentación ---y el tiempo transcurrido--- no puede ser de recibo al carecer de consistencia frente a una ---en modo alguno acreditada--- voluntad de la recurrente de proceder a la ejecución del Plan parcial; se trata, mas bien, de un intento de justificación formal de la interrupción del proceso urbanístico, pero débil y etéreo en la realidad.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la entidad recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley 29/98 ). A la vista de las actuaciones, esta condena en costas alcanza sólo, respecto de las minutas de los Letrado, a la cifra máxima de 3.000'00 euros, cada uno. (Art. 139.3).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.