Mecanismos jurídicos para la limitación de la oferta de suelo
| Autor | Jorge Agudo González |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
Mecanismos jurídicos para la limitación de la oferta de suelo1
Un repaso de la legislación urbanística española de los últimos 50 años pone de relieve la importantísima discrecionalidad del planificador urbanístico a la hora de seleccionar los terrenos susceptibles de transformación urbanística. No obstante, es bien cierto que algunos mecanismos jurídicos cuya funcionalidad podía permitir la reducción de esa discrecionalidad, son parte de nuestro ordenamiento jurídico desde hace años, sin perjuicio de su escasa eficacia debido fundamentalmente a la laxitud del control judicial de las mencionadas decisiones2.
La efectividad de las medidas más modernas dictadas con la misma finalidad no puede decirse que haya sido mucho mayor. A los motivos tradicionales, habría que añadir otros consustanciales a nuestro sistema de distribución competencial. Así, por ejemplo, en ocasiones ha sido el legislador estatal el que ha previsto medidas en esa dirección, si bien con fines específicos y física y territorialmente limitados. En otros casos ha sido el legislador autonómico el que ha innovado el ordenamiento con medidas originales en la dirección señalada, pero lógicamente con la limitación aplicativa que conlleva su carácter regional. En otros supuestos, por último, esos mecanismos han sido producto de la jurisprudencia de nuestros Tribunales, rectificando años de una doctrina jurisprudencial complaciente con las facultades del planificador urbanístico.
Sin perjuicio de otras causas tanto o más importantes, el limitado control de la clasificación del suelo, justamente en aquellas clases de suelo donde deben situarse las bolsas de suelo transformable, ha tenido como inmediata y lógica consecuencia la generación de una oferta de suelo muy elevada. Pues bien, en contra de esa realidad, uno de los objetivos confesos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, ha sido intentar invertir los términos en la generación de suelo urbanizable, fomentando el reconocimiento efectivo de los valores innatos en los «espacios intermedios»3. A ello se refería la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007 en los siguientes términos:
El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente
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La interiorización en nuestro modelo urbanístico de este objetivo se pretende lograr mediante la asunción de las recomendaciones de la Estrategia Territorial Europea (ETE)4. La Exposición de Motivos de la Ley 8/2007 afirmaba con rotundidad la necesidad de un cambio de orientación en esa dirección:
...la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos
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En este escenario, nuestro estudio se ocupará tanto del análisis de los instrumentos jurídicos ya vigentes en nuestro ordenamiento jurídico cuya funcionalidad es precisamente la limitación de la oferta de suelo, como de la jurisprudencia dictada en esa misma dirección en los últimos años. Ahora bien, este análisis no quedará en la exposición de los términos en que esos mecanismos e instrumentos han sido previstos en nuestro Derecho, o bien han sido aplicados por nuestros Tribunales. A lo largo de nuestro estudio realizaremos algunas propuestas acerca de la asunción y/o generalización de esas medidas por el legislador estatal, vista la eficacia relativa de las acogidas por la Ley 8/2007 y el Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS de 2008, en adelante). En otras palabras, el análisis de cada una de las medidas mencionadas sugiere la necesidad de entablar una discusión decidida acerca del alcance de las competencias estatales, en concreto y por lo que aquí nos interesa, para regular esas medidas con eficacia en todo el territorio nacional, como alternativa a otras medidas de naturaleza principial, en muchos casos demasiado flexibles y de eficacia limitada, como las finalmente reguladas en el art. 10 del TRLS de 2008 relativas a los «criterios básicos de utilización del suelo».
A estos efectos, en primer lugar, afrontaremos el estudio de la jurisprudencia que ha asumido en los últimos años un protagonismo fundamental en el control de reclasificaciones de suelo no urbanizable (SNU). A continuación haremos un análisis de la prohibición de reclasificación incorporada a nuestro Derecho de forma general en relación con los terrenos incendiados en los términos del art. 50.1.a) de la Ley de Montes y también de la D.Ad. 6ª del vigente Texto Refundido aprobado por el TRLS de 2008. Por último, se estudiarán tanto las novedades legislativas, como la jurisprudencia vertida en materia de desclasificación de suelos urbanizables, como medida fundamental para reconducir el volumen de la oferta de suelo a parámetros sostenibles y realistas.
La clasificación como SNU en cualquiera de sus categorías responde a un procedimiento de ponderación que debe realizar el planificador urbanístico, motivando si concurren o no en los terrenos en cuestión, valores que merezcan su salvaguardia, sin perjuicio de que en ocasiones el legislador o el planificador territorial y sectorial directamente predeterminen ese resultado, imponiendo por ejemplo la clasificación del suelo como SNU especialmente protegido (SNUEP). Por esta razón, se puede decir que la clasificación tiene como finalidad dirigir el desarrollo urbanístico hacia terrenos adecuados y compatibles con su transformación, garantizando que aquellos otros inadecuados o que ostentan valores preponderantes sobre los estrictamente urbanísticos y económicos, queden al margen de los procesos de transformación urbanizadora y edificatoria. La clasificación es también, en definitiva, una herramienta para la sostenibilidad.
Los problemas surgen cuando el planificador no pondera adecuadamente las circunstancias naturales del terreno, clasificando como urbanizables espacios con valores ambientales, paisajísticos o agrarios evidentes o, incluso, cuando, a pesar de las determinaciones de la legislación y de la planificación sectorial, clasifica como urbanizables terrenos cuyo régimen jurídico exigiría que fueran clasificados como SNUEP (espacios naturales protegidos, dominio público natural...). Las anomalías son tanto o más evidentes cuando habiéndose valorado adecuadamente la naturaleza de unos terrenos y, en consecuencia, habiéndose clasificado correctamente como SNU o SNUEP, se decide de forma sobrevenida modificar dicha decisión sin que ninguna circunstancia fáctica haya cambiado, reclasificando los terrenos para otorgarles una categoría distinta y, por tanto, susceptible de transformación urbanística.
En este apartado pondremos de relieve las aportaciones de la jurisprudencia para dotar de solidez temporal a la clasificación del suelo como SNU. En otras palabras, la cuestión que plantearemos a continuación es en qué medida la clasificación del SNU puede ser subvertida a través de la técnica de la reclasificación y, por ello mismo, hasta qué punto el ius variandi del planificador urbanístico está constreñido en este aspecto.
El Tribunal Supremo ha venido manteniendo en los últimos años5una dura línea jurisprudencial para poner límite a la reclasificación injustificada de SNU protegido por el planificador urbanístico, es decir, de terrenos cuya especial protección no viene impuesta por el legislador o la planificación sectorial o territorial6. La STS de 17 de febrero de 2003 (Az. 2891) es (salvo error) la primera de las sentencias que abre esta nuera dirección jurisprudencial. La sentencia estudia la legalidad de la reclasificación de terrenos clasificados como «suelo no urbanizable de especial protección agrícola» por las NNSS de Meruelo (Cantabria) articulada a través de la correspondiente modificación puntual de planeamiento:
No ha de olvidarse que el ‘suelo especialmente protegido’ tiene unas características propias que motivan esa clasificación. La modificación de esa clasificación es posible, pero exige acreditar que han desaparecido aquellas condiciones y características que dieron lugar, en su día, a la clasificación de...
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