La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo y el Texto Refundido de 2008
| Autor | Aina Salom Parets |
| Páginas | 124-151 |
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Con la incorporación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante LS/07) queda derogada la Ley 6/1998, de 13 de abril del régimen del suelo y valoraciones, así como ocho artículos del TRLS/92 y determinados preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa231. Por primera vez, al definirse el objeto de la Ley, se habla del régimen jurídico del suelo tanto desde la vertiente econó-mica como medioambiental (artículo 1).
En cumplimiento de lo dispuesto en la disposición final segunda de la LS/07, se aprobó por medio del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 28 de junio (en adelante TRLS/08), el texto refundido de dicha ley y de los preceptos que quedaban vigentes del TRLS 1/1992, de 26 de junio.
En la propia Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, recogida como Preámbulo del TRLS/08, el legislador estatal enfatiza que «se trata de una Ley realizada a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las CC. AA. en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo232».
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Esta Ley no utiliza la técnica tradicional de clasificación del suelo sino que define las «situaciones básicas» del mismo, limitándolas a dos: rural (aquel que no está integrado funcionalmente en la trama urbana) o urbanizado (entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización). De este modo desaparece la clasificación utilizada tradicionalmente de suelo urbano, no urbanizable y urbanizable233. Se considera, expresamente, que la clasificación del suelo es una técnica superada, la cual no debe ser asumida por el legislador estatal ya que se entiende que esta ha sido una causa importante de la separación del modelo urbanístico español al establecido en otros países234. Por ello, el nuevo texto legal, reconociendo que las CC. AA. podrán utilizarla en su legislación urbanística, y evitando colisionar con sus competencias exclusivas en materia territorial y urbanística, renuncia a la clasificación235 y el suelo urbanizado y rural que se reconocen legalmente, solo lo son a los efectos de esta LS/07236(Art. 12 del TRLS/08).
Consecuentemente, se entiende que el actual suelo no urbanizable y urbanizable formará parte de la situación básica de suelo rural; mientras que el clasi-
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ficado como suelo urbano consolidado se integrará en la situación de suelo urbanizado. Lo más importante es que el suelo urbanizable ya no se considera como la categoría residual. En principio, solo se podrá urbanizar el suelo necesario e idóneo para el desarrollo urbano, debiéndose proteger el resto237. «La innecesariedad es una condición trascendente y contingente: viene determinada por los requerimientos económicos y sociales, que varían con el tiempo. La inidoneidad, por el contrario, es inmanente a los terrenos: viene dada por unos valores singulares o por riesgos que desaconsejan la urbanización de forma indefinida, mientras persistan238». La regulación legal ha sido englobada en el vigente TRLS/2008. Por tanto, «el derecho estatal de referencia para la ordenación territorial y urbanística vuelve hoy a estar contenido en un texto refundido, el tercero que se dicta en la historia contemporánea del urbanismo español239».
En la línea del presente trabajo, siguiendo a Parejo Alfonso, debo resaltar a priori toda una serie de medidas que se recogen en la referida Ley en aras a evitar la continuidad de las situaciones de corrupción urbanística240. Así, entre otras novedades, se señalan las siguientes:
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– La prohibición para alterar la delimitación de los espacios naturales protegidos o incluidos en la Red Natura 2000 sin someterlo a información pública y autorización de la Comisión Europea241. Se trata de un supuesto en el que legalmente es posible la modificación del estado del suelo, con la consiguiente modificación del planeamiento. Ahora bien, lo anterior no eximirá el cumplimiento de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable (último inciso del artículo 13.4, que refleja la preocupación del legislador en materia de protección ambiental)242.
– A lo anterior se le suma la modificación del régimen de valoración del suelo de manera que se tenga en cuenta su situación real y no expectativas futuras243.
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– La declaración legal de no susceptibilidad de transacción de la función pública de ordenación territorial y urbanística (Art. 3.1). Parejo Alfonso afirma que, a partir de este momento, solo serán legítimos los pactos o acuerdos contenidos en «convenios de planeamiento» que claramente sean preparatorios y no vinculantes de la decisión que deba recaer en el correspondiente procedimiento de aprobación244.
– El sometimiento a evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Igualmente, se señala la importancia de la exigencia de toda una serie de informes de carácter preceptivo y determinante. En concreto, el artículo 15.3 se refiere a los estudios sobre los recursos hídricos necesarios y en materia de deslinde, para satisfacer la protección del dominio público hidráulico; carreteras y demás infraestructuras afectadas. Se trata de informes que serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada.
– En el apartado cuarto del citado precepto asimismo se contemplan los informes o memorias de sostenibilidad económica donde se estudiará, por un lado, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes. Y, de otro, se valorará la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.
– El programa de seguimiento de cómo se ejecuta la actividad urbanística aparece en el quinto apartado, siendo la legislación autonómica la que va
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a determinar la periodicidad con la que se deberá efectuar esta tarea de vigilancia.
– La disposición adicional novena del TRLS/08 incorpora modificaciones a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Así, añade un artículo 70 ter y, en su apartado tercero, se señala lo que sigue:
– «Cuando una alteración de la ordenación urbanística, que no se efectúe en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de ordenación, incremente la edificabilidad o la densidad o modifique los usos del suelo deberá hacerse constar en el expediente la identidad de todos los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas durante los cinco años anteriores a su iniciación, según conste en el registro o instrumento utilizado a efectos de notificaciones a los interesados de conformidad con la legislación en la materia».
– En este precepto se afirma que las recalificaciones que conlleven plusvalías deberán identificar quiénes han sido los propietarios de las fincas beneficiadas durante los últimos 5 años. Considero que se está reforzando la publicidad de las referidas actuaciones; permitiéndose que todos los ciudadanos puedan saber a quién favorecen las decisiones adoptadas por nuestros representantes y denunciar aquellos enriquecimientos que sean injustos por no ser conformes a las previsiones del planeamiento245.
– La misma disposición adicional novena del TRLS/08 determina la incorporación de una nueva disposición adicional decimoquinta que lleva por rúbrica «régimen de incompatibilidades y declaraciones de actividades y bienes de los directivos locales y otro personal al servicio de las entidades locales». Parejo Alfonso determina que este conjunto de prescripciones constituyen una respuesta directa a la preocupación por la extensión del fenómeno de la corrupción en la instancia básica local de la Administración Pública y su manifestación principal, aunque no única, en el urbanismo246.
– Se exige la objetividad, imparcialidad de las Administraciones competentes, mediante la imparcialidad de los funcionarios directivos, los representantes y las autoridades y cargos ejecutivos municipales con responsabilidades en la política urbanística247.
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El TRLS/08 recoge íntegramente el Preámbulo de la LS/07 el cual, de manera general, acentúa el espíritu de cumplir con las directrices que impone todo desarrollo sostenible; en concreto, en el ámbito del recurso natural del suelo. En efecto, literalmente, en el primer apartado (in fine) se afirma lo siguiente: «sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente».
En la introducción, el legislador también asume la opción europea consistente en un modelo de «ciudad compacta» a la vez que reprocha el problema de la «urbanización dispersa». Así, enumera en paralelo los principales documentos europeos adoptados al respecto (a las que me he referido en el capítulo primero), destacando los efectos negativos que se pretenden eliminar con dicha redacción y, entre otros, señala: el impacto ambiental; la segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, los derivados de la construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.
El artículo 2 del TRLS/08 recoge el principio de desarrollo territorial y urbano...
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