STS, 17 de Febrero de 2003

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se han seguido, de un lado, los recursos acumulados número 1581/96 y 1388/97 promovidos por D. Carlos María , y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Meruelo, y como codemandado la entidad mercantil "Lácteos de Santander, S.A.", y de otro, el recurso acumulado número 379/96 promovido por la Diputación Regional de Cantabria, y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Meruelo, y como codemandado la entidad mercantil "Lácteos de Santander, S.A.", sobre licencia para la realización de movimientos de tierra y construcción de un módulo de nave cubierta para ubicación de maquinaria; sobre concesión de subvención; licencia de obras para la construcción de un fábrica de transformación y envasado de leche; licencia de actividad para industria de envasado de leche; aprobación definitiva de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Meruelo; y sobre autorización de instalación de industria láctea en suelo no urbanizable.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de Junio de 1999 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Carlos María , representado por la Procuradora Doña Ana Escudero Alonso contra los Acuerdos de la Comisión Regional de Urbanismo de fecha 23 de Diciembre de 1996, por los que se aprueban definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Meruelo, y se concede a Lácteos de Santander, S.A. la autorización para la instalación de una industria láctea en suelo no urbanizable; contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 10 de Septiembre de 1996, por la que se concede a la mercantil Lácteos de Santander, S.A. licencia para la realización de movimientos de tierra y construcción de un módulo de nave cubierta para la ubicación de maquinaria en el Barrio de la Roduera del municipio de Meruelo pesetas, así como la Resolución del mencionado Ayuntamiento de fecha 26 de Diciembre de 1996, por la que se concede licencia de obras para la construcción de una fábrica de transformación y envasado de leche; y contra la Resolución del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 25 de Marzo de 1997, por la que se concede a Lácteos de Santander, S.A. licencia de actividad para su industria de envasado de leche. Que debemos anular y anulamos dichos actos administrativos, por ser contrarios a Derecho, acordando la clausura de la actividad industrial y subsiguiente demolición de las obras realizadas. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo de fecha 1 de Agosto de 1996, por la que se aprueba la concesión de una subvención a la codemandada por importe de 52.800.000 pesetas. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.".

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por el Gobierno de Cantabria, por D. Carlos María , por la entidad mercantil "Lácteos de Santander, S.A.", y por el Ayuntamiento de Meruelo, habiendose inadmitido el recurso de casación de éste último por auto dictado por esta Sala el 4 de Junio de 2001, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por los recurrentes se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de Febrero de 2003 en cuya fecha tuvo lugar.

Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto los Procuradores D. Isidoro Argos Simón, en nombre y representación del Gobierno de Cantabria; Dª. Isabel Soberón García de Enterría, en nombre y representación de D. Carlos María ; y D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad mercantil "Lácteos Santander, S.A."; la sentencia de 23 de Junio de 1999, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1581/96 y el 1388/97 que había sido acumulado a aquél, así como el recurso número 379//96 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

Los recursos mencionados habían sido interpuestos contra las Resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 10 de Septiembre de 1996, por el que se concede a la mercantil "Lácteos de Santander, S.A." licencia para la realización de movimientos de tierra y construcción de un módulo de nave cubierta para la ubicación de maquinaria en el Barrio de Roduera del municipio de Meruelo; la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo de fecha 1 de Agosto de 1996, por la que se aprueba la concesión de una subvención a la codemandada por importe de 52.800.000 pesetas; la Resolución del mencionado Ayuntamiento de fecha 26 de Diciembre de 1996, por la que se concede licencia de obras para la construcción de una fábrica de transformación y envasado de leche; la Resolución del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 25 de Marzo de 1997, por la que se concede a "Lácteos de Santander, S.A." licencia de actividad para su industria de envasado de leche y los Acuerdos de la Comisión Regional de Urbanismo de fecha 23 de Diciembre de 1996, por los que se aprueban definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Meruelo, y se concede a "Lácteos de Santander, S.A." la autorización para la instalación de una industria láctea en suelo no urbanizable.

La sentencia de instancia, que estimó parcialmente el recurso pronunció el siguiente fallo: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Carlos María , representado por la Procuradora Doña Ana Escudero Alonso contra los Acuerdos de la Comisión Regional de Urbanismo de fecha 23 de Diciembre de 1996, por los que se aprueban definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Meruelo, y se concede a Lácteos de Santander, S.A. la autorización para la instalación de una industria láctea en suelo no urbanizable; contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 10 de Septiembre de 1996, por la que se concede a la mercantil Lácteos de Santander, S.A. licencia para la realización de movimientos de tierra y construcción de un módulo de nave cubierta para la ubicación de maquinaria en el Barrio de la Roduera del municipio de Meruelo pesetas, así como la Resolución del mencionado Ayuntamiento de fecha 26 de Diciembre de 1996, por la que se concede licencia de obras para la construcción de una fábrica de transformación y envasado de leche; y contra la Resolución del Ayuntamiento de Meruelo, de fecha 25 de Marzo de 1997, por la que se concede a Lácteos de Santander, S.A. licencia de actividad para su industria de envasado de leche. Que debemos anular y anulamos dichos actos administrativos, por ser contrarios a Derecho, acordando la clausura de la actividad industrial y subsiguiente demolición de las obras realizadas. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Meruelo de fecha 1 de Agosto de 1996, por la que se aprueba la concesión de una subvención a la codemandada por importe de 52.800.000 pesetas. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.".

No conformes con dicha sentencia interponen recurso de casación contra ella D. Carlos María que era el demandante de dichos recursos contencioso administrativos, de un lado, y el Gobierno de Cantabria y la entidad mercantil "Lácteos de Santander, S.A.", titular de las licencias anuladas, de otro.

Por lo que hace al recurso de D. Carlos María es evidente necesidad de su desestimación.

Efectivamente, la sentencia recurrida estima, parcialmente, el recurso y anula los actos impugnados excepto el atinente a la concesión de una subvención a la entidad "Lácteos de Santander, S.A." por importe de 52.800.000 pesetas.

Sin embargo, el escrito de interposición no se dirige contra dicho acuerdo desestimatorio, sino contra el contenido del fundamento jurídico cuadragésimo primero. En la Súplica de este escrito se solicita: "... dictando en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso de casación, se case y anule el fundamento de derecho cuadragésimo de la Sentencia recurrida y decida la pretensión de fondo de conformidad con la súplica de la demanda, con imposición de costas a la parte adversa.".

Es evidente que el recurso no puede prosperar. Por un lado, es sabido la imposibilidad de que el recurso se dirija contra las argumentaciones de la sentencia. El recurso sólo es posible dirigirlo contra el fallo, las argumentaciones son combatidas en cuanto constituyen el precedente lógico indispensable del fallo, pero no puede pretenderse el éxito de un recurso dirigido, de modo autónomo, a combatir las fundamentaciones pero no el fallo de la sentencia. Pudiera entenderse que al solicitarse una sentencia de conformidad con la demanda también se está solicitando la modificación del fallo. En esta hipótesis no puede olvidarse que en el escrito de interposición del recurso de casación no contiene razonamiento alguna contra la argumentación de la sentencia que rechaza la petición de anulación de la subvención, y que se contiene en el fundamento trigésimo segundo de aquélla, por lo que el escrito de interposición del recurso de casación deja incólume el pronunciamiento y razonamiento que se quiere modificar.

De otra parte, es conocida la falta de legitimación para impugnar una sentencia que estima la pretensión del actor. La sentencia se limita en el fundamento que cita el recurrente a rechazar una de las argumentaciones que éste esgrime, pero acoge otras, lo que motiva la anulación del acto impugnado. Por tanto, y desde la perspectiva de la legitimación, tampoco el recurso puede prosperar, porque el fallo ha acogido la pretensión actuada, aunque no todas las razones que la sustentan.

Finalmente, el contenido de lo que se impugna, y que es objeto de análisis en el fundamento cuadragésimo primero, es de naturaleza autonómica, razón por la que su examen queda excluido del recurso de casación. (La cita que al final de ese fundamento se hace del artículo 248 de la Ley del Suelo es, precisamente, para poner de relieve que su contenido no ha sido invocado en el proceso).

Dada la semejanza de los recursos interpuestos por la Comunidad de Cantabria y la entidad "Lácteos de Santander, S.A.", vista la relación íntima de todos los actos impugnados y atendida la extensión y número de los motivos de casación alegados vamos a proceder al examen de los de naturaleza formal para en su caso analizar el acto de la Comisión Regional de Urbanismo que aprobó definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias del Planeamiento de Meruelo. Si este acto no resulta conforme a derecho todos los demás carecen de cobertura legal y del soporte necesario.

Se aduce, en primer término, que la Sala de instancia no cumplió las normas que regulan la acumulación.

Sin perjuicio de reconocer que las decisiones sobre la acumulación no se han ajustado estrictamente a los parámetros legales establecidos al efecto, es patente que las partes no formularon protesta contra la decisión de acumular en su momento (pese a que dicha decisión no es recurrible) y que no se ha producido indefensión para la entidad mercantil "Lácteos de Santander, S.A." que es quién esgrime el motivo.

Sabido es que las infracciones procesales sólo son relevantes, a efectos casacionales, si producen indefensión. Ningún perjuicio propio ha podido alegar por la acumulación quien formula el motivo y no pueden alegarse en favor propio indefensiones ajenas.

Por último, llama poderosamente la atención que la Administración, presuntamente perjudicada por la acumulación, no haya formulado reparo alguno sobre ella.

Por todo lo cual procede el rechazo del motivo.

El verdadero debate se centra en la legalidad del acuerdo de la Comisión de Urbanismo que acordó la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Meruelo.

El punto de partida lo proporciona la naturaleza del suelo cuya clasificación fue modificada por el órgano autonómico. Este era: "suelo no urbanizable de especial protección agrícola".

Las motivaciones que justifican el cambio de clasificación urbanística del suelo son: "regresión del sector agrícola en el municipio y la imposibilidad de que en el suelo clasificado con dicha protección pudiera efectuarse no sólo la construcción de vivienda unifamiliar aislada sino tampoco aquellas actividades industriales declaradas de interés social.".

De lo expuesto se infiere la patente ilegalidad en que se incurre al acordar la modificación en la clasificación del suelo controvertido. El punto de partida es el de que se está en presencia de un "suelo especialmente protegido", naturaleza otorgada en virtud de una decisión administrativa, cuya necesidad de modificación es necesario justificar.

No ha de olvidarse que el "suelo especialmente protegido" tiene unas características propias que motivan esa clasificación. La modificación de esa clasificación es posible, pero exige acreditar que han desaparecido aquellas condiciones y características que dieron lugar, en su día, a la clasificación de "especialmente protegido" de un determinado suelo.

En el asunto cuestionado, sin prueba alguna, la única justificación que se ofrece para la modificación de la clasificación de suelo impugnada es "la regresión del sector agrícola en el municipio". Pero esta regresión no es, no puede ser, universal, (afectando a todo el suelo municipal) ni se puede haber producido con igual intensidad en todo el término municipal salvo que ambos extremos se acrediten debidamente. En último término, esa regresión del sector agrícola a lo que verdaderamente avoca es a extremar las medidas para su conservación, si ello es posible, pero, en ningún caso, a su eliminación pura y simple, y con absoluta ausencia de justificación, que es lo que se ha hecho.

Obtenida esta conclusión la Sala conjetura razonablemente sobre los motivos que han dado lugar a la modificación combatida, para lo cual analiza los fines explícitamente confesados de la modificación pretendida y los hechos que han precedido y seguido a la modificación de las Normas. Fruto de esa pesquisa es la conclusión, razonable, de que las potestades urbanísticas se han actuado no para adecuar los terrenos litigiosos a su verdadera naturaleza sino para posibilitar una actividad y una construcción que era imposible en ellos.

Desde esta perspectiva, es evidente que la Sala de instancia no ha infringido la doctrina sobre la discrecionalidad del autor del planeamiento, pues en la modificación del suelo "no urbanizable especialmente protegido" el autor del planeamiento no dispone de una plena discrecionalidad, no siendo posible el cambio de clasificación del suelo cuando no concurren las circunstancias físicas que lo hacen posible. Mientras no se acredite que se han perdido los valores "agrícolas", "forestales", "ambientales", o, "de otro tipo" que justificaron la adscripción original el cambio no es posible. Estas modificaciones, y como se ha dicho, no han resultado acreditadas en este recurso.

Del mismo modo, el "ius variandi" del autor del planeamiento tiene el límite que supone los valores "agrícolas", "forestales", y "ambientales", cuya existencia y permanencia adscriben de modo ineludible un determinado suelo a la categoría de "no urbanizable especialmente protegido".

De la misma manera que no hay "ius variandi" en el suelo urbano, (a los efectos de clasificación del suelo, no de su calificación), tampoco hay "ius variandi" cuando del suelo especialmente protegido se trata, a menos que se produzca la pérdida de los valores que en su día justificaron la clasificación, lo que no ha sucedido en este recurso.

El reproche sobre la indebida apreciación de la desviación de poder tampoco puede prosperar. La ausencia de justificación del cambio de clasificación urbanística, la finalidad explícitamente declarada de "posibilitar" actividades industriales declaradas de interés social, y la secuencia temporal de los hechos impugnados configuran un entramado de actos que permiten concluir que sobre el vicio de legalidad apreciado se superponga la desviación de poder que la sentencia impugnada declara.

La imposibilidad del cambio de clasificación urbanística pretendida impide la aplicación del artículo 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, que se alega en algún motivo, pues este precepto exige para su aplicación el "suelo no urbanizable común" que, por lo razonado, no concurre aquí.

La conclusión alcanzada en el fundamento anterior comporta el que en suelo especialmente protegido no es posible la licencia de movimiento de tierras que es otro de los actos impugnados. Tampoco lo es, y por idéntico motivo, la licencia de obras que ha hecho posible la edificación controvertida y ha de rechazarse, con mayor razón, la licencia de actividad que ha posibilitado la apertura de la central lechera.

De todo lo razonado se infiere la necesidad de desestimar los recursos de casación que decidimos con expresa imposición de las costas causadas a los recurrentes, que no podrán exceder de 3.000 euros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley Jurisdiccional.