STS, 7 de Octubre de 2014

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2014:4027
Número de Recurso1434/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 7 de Octubre de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 1434 de 2012, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández Sanjuán, en nombre y representación de la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación número 12 del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Ibiza, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de febrero de 2012, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso-administrativo número 87 de 2010 , sostenido por la representación procesal de la referida Junta de Compensación contra el acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-artístico del Consell Insular de Eivissa, de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Eivissa, en concreto la ordenación prevista respecto de la Unidad de Actuación UA-12, incluida dentro de la zona "Ses Feixes de Prat de Vila", en cuanto clasifica los terrenos como suelo rústico protegido de especial interés (SRP-EI).

En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de Eivissa, representado por la Procuradora Doña Lucia Vázquez Pimentel Sánchez, y el Consejo Insular de Eivissa, representado por el Procurador Don Antonio Sánchez-Jáuregui Alcaide.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares dictó, con fecha 6 de febrero de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 87 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1º) SE DESESTIMA el presente recurso contencioso administrativo. 2º) DECLARAMOS conforme con el ordenamiento jurídico la disposición general impugnada, confirmándola. 3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros razonamientos, en los siguientes recogidos en los párrafos penúltimo y antepenúltimo del fundamento jurídico segundo: «De la prueba practicada en autos queda acreditado, primero, que la unidad de actuación no contaba con un Proyecto de Urbanización, y segundo, que las infraestructuras existentes son para dotar las grandes redes de servicio de la ciudad, pero no al por menor a las parcelas individuales, faltando la transformación del voltaje en las redes eléctricas de media tensión, no existe en esa zona red de saneamiento ni tampoco la ejecución de aceras adecuadas (punto 6.4 de la Memoria de Ordenación).

»Con tales elementos no existe una malla urbana, ni un suelo urbano consolidado por la edificación, sino que estamos en presencia de unos terrenos con gran profusión de vegetación y en donde el proceso de urbanización no está, ni mucho menos culminado, como la parte actora en algunos extremos de la demanda no esconde».

TERCERO

También se declara, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, que: «Respecto a la desviación de poder, la parte actora expone que la causa de esa desclasificación reside en la voluntad de adquirir los terrenos mediante expropiación forzosa.

»El Tribunal Supremo ha declarado en su Sentencia de fecha 26 de julio de 2006 ( RJ 6330) que:

» "la revisión jurisdiccional de los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento ha de descansar, en primer término, en la verificación de la realidad de los hechos, pues la existencia y las características de éstos escapan a toda discrecionalidad, ya que son tal como la realidad los exterioriza; y, en segundo lugar, en la valoración de si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

»Por otro lado, la vocación de permanencia del planeamiento consagrada en el artículo 45 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 no impide que la Administración, atendiendo a los principios de interés general, pueda modificar la ordenación urbanística de acuerdo con el desarrollo social, económico, político, que es lo que se conoce como el ius variandi que esta ostenta, si bien esas decisiones de carácter discrecional han de armonizarse con el principio de seguridad jurídica y prohibición de interdicción, de forma que pronto se comprende que la motivación de las decisiones adoptadas en el ejercicio de ese ius variandi son trascendentes a la hora de revisar dichas actuaciones, pues con ello se fundamenta el razonamiento lógico que ha conducido a la decisión adoptada y se garantiza con esa motivación que la actuación administrativa no ha incidido en arbitrariedad alejando con ese proceder cualquier atisbo de incoherencia.

»El Alto Tribunal, en su Sentencia de 30 de julio de 2008 indica: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo, como recoge, a los presentes efectos, el artículo 47 de la Ley del Suelo para la revisión de los Planes Parciales y el artículo 49 para la modificación de los Planes. Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variandi, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".

»Y como ya anunciamos en el Fundamento anterior, tratándose de una modificación o revisión del planeamiento, que comporta una desclasificación, es exigible a la Administración una motivación intensa, debiendo descender a los detalles del cambio que experimenta la modificación y justificar y explicar el porqué de esa nueva decisión. Y esa motivación ha de verse corroborada con la decisión finalmente tomada».

CUARTO

Finalmente, el Tribunal a quo , en el fundamento jurídico cuarto, declara: «Partiendo de que los terrenos incluidos en la UA-12 no ostentaban la consideración de suelo urbano consolidado en la fecha en la que se acometió la revisión del planeamiento, debemos examinar si en el expediente y a través de la prueba practicada queda debidamente constatada la existencia de valores propios del suelo rural en estas parcelas que las hiciese merecedoras de la categoría de suelo no urbanizable.

»Debe rechazarse que la clasificación de suelo rústico infrinja el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, ya que esta categoría aparece regulada en la legislación autonómica (Ley Balear 6/1997), además de que se trata de una mera utilización de un término distinto, un sinónimo, a lo que constituye suelo no urbanizable o rural, que debe responder a las características señaladas por el legislador básico.

»En la Memoria de Ordenación, concretamente a lo largo del punto 6, referente a "Ses Feixes del Prat de Vila", se indican los valores paisajísticos, ecológicos (flora, vegetación y fauna) y patrimoniales que el planificador ha considerado conveniente preservar, abarcando la zona como una unidad continua, a fin de garantizar la sucesión entre montaña, llanura y mar, siendo incompatible este mantenimiento con el desarrollo urbanístico, por lo que justifica la desclasificación de los terrenos aquí examinados.

»No existe atisbo de arbitrariedad ni desviación de poder en la actuación de las Administraciones demandadas, las cuales aprobaron la desclasificación de las parcelas situadas en una unidad de actuación, pasando a ser suelo rústico de especial protección (categoría recogida en la Ley de Directrices de Ordenación Territorial), por la presencia de valores tutelables, debidamente justificados en la Memoria, sin que se haya desvirtuado su existencia mediante prueba practicada de contrario.

»Por ello, el recurso debe ser desestimado».

QUINTO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Junta de Compensación demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia, de fecha 27 de marzo de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEXTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Eivissa, representado por la Procuradora Doña Lucía Vázquez Pimentel Sánchez, y el Consejo Insular de Eivissa, representado por el Procurador Don Antonio Sánchez-Jáuregui Alcaide, y, como recurrente, la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación número 12 del Plan General de Ordenación Urbana de la Ciudad de Ibiza, representada por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández Sanjuán, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.

SEPTIMO

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación número 12 se basa en dos motivos; el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; en el primero se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia con infracción de lo establecido en el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , al no haber resuelto la Sala de instancia dos de las cuestiones planteadas: la primera la alegada contradicción existente entre la normativa de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana como suelo rústico protegido de especial interés, y los planos de ordenación de dicho instrumento urbanístico, que lo clasifican como suelo rústico común; y la segunda la desviación de poder en que incurrió la Administración al desclasificar el ámbito que nos ocupa; y el segundo motivo, que se subdivide en tres submotivos; el primero porque en la sentencia recurrida se vulnera el artículo 78 del Real Decreto 1346/1976 , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, así como la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, que declara el carácter reglado del suelo urbano; el segundo submotivo por haber incurrido la Sala sentenciadora en arbitrariedad al resolver con vulneración de lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución , ya que la Memoria del Plan no identifica, como debiera haberse hecho por las propias razones que señala la Sala de instancia, los concretos elementos que concurren en la UA-12, que permitirían sostener y fundamentar su desclasificación; y el tercer submotivo, por haber conculcado el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 12.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008 y la jurisprudencia que lo interpreta, según los que el suelo rústico de especial protección tiene un carácter reglado, por lo que sólo cabe calificar un suelo de especial protección cuando concurren los requisitos precisos exigidos por la Ley para ello, lo que, en el caso enjuiciado, no sucede, al limitarse a expresarlo la Memoria pero sin que se hayan aportado datos o pruebas que lo demuestren, lo que evidencia que se trata de una mera manifestación alejada de la realidad, y, por ello, la revisión del Plan General impugnada no expresa ni desarrolla de forma coherente ni suficiente razón alguna que justifique la nueva ordenación y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare contraria a Derecho la desclasificación como suelo urbano de la UA-12 del Plan General de Ordenación Urbana de Eivissa, llevada a cabo por la Revisión de dicho instrumento urbanístico aprobada definitivamente mediante resolución adoptada en sesión de 4 de agosto de 2009 por la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-artístico del Consejo Insular de Eivissa.

OCTAVO

Después de oír a las partes acerca de la inadmisión del recurso planteada por el representante procesal del Consejo Insular de Eivissa, la Sección Primera de esta Sala, mediante auto de fecha 27 de septiembre de 2012, admitió a trámite el recurso de casación interpuesto y, recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta , fueron convalidadas y se ordenó dar traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso.

NOVENO

El representante procesal del Consejo Insular de Ibiza se opone al recurso de casación interpuesto porque el Tribunal a quo no ha incurrido en incongruencia omisiva ya que, respecto a la cuestión relativa a la discordancia entre las normas y los planos, se debe considerar implícitamente rechazada sin que, además, dicho Tribunal sentenciador tuviese que examinarla al haber sido planteada indebidamente en conclusiones, y, en cuanto a la alegada desviación de poder, ha sido expresamente analizada en la sentencia recurrida, mientras que el segundo motivo ha de ser, igualmente, desestimado porque se demostró la existencia de valores dignos de protección, merecedores de la clasificación de suelo rústico especialmente protegido, y lo que trata la recurrente es de que se lleve a cabo una distinta valoración de las pruebas, lo que no cabe en casación salvo los supuestos contemplados por la jurisprudencia, que no concurren al no haberse invocado motivo de casación alguno en relación con la arbitraria o irrazonable valoración de la prueba, mientras que no se ha aportado ninguna prueba demostrativa del carácter urbano de los terrenos, razón por la que la sentencia recurrida no ha infringido los preceptos invocados en el motivo esgrimido por infracción de ley y de jurisprudencia y, por consiguiente, el recurso de casación interpuesto debe ser desestimado, confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

DECIMO

La oposición al recurso de casación formalizada por la representación procesal del Ayuntamiento de Ibiza se basa en que la sentencia recurrida no ha incurrido en incongruencia omisiva, dado que no hay discrepancia alguna en el Plan General, pues la clasificación es la de suelo rústico y su categoría la de rústico protegido, mientras que la desviación de poder fue expresamente abordada en la sentencia recurrida para rechazarla, siendo igualmente desestimable el segundo motivo de casación, al no haber infringido la Sala sentenciadora ninguno de los preceptos invocados, dado que el suelo en cuestión carece de cualquier tipo de obra urbanizadora y vino a ser protegido, debido a su valor ambiental, por el Decreto Ley 1/2007, de 23 de noviembre, y por la Ley balear de 11 de diciembre de 2007 (BOIB 187, de 18 de diciembre), lo que ha sido recogido por el Plan General impugnado, y así finalizó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se impongan las costas a la recurrente.

UNDECIMO

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de septiembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se esgrime por la representación procesal de la Junta de Compensación recurrente un primer motivo de casación basado en el quebrantamiento de forma, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción , por adolecer la sentencia recurrida del vicio de incongruencia omisiva al no haber examinado la cuestión relativa a la discordancia entre las normas urbanísticas del Plan General y sus planos acerca de la clasificación del suelo en cuestión, que según aquéllas es rústico protegido y según éstos es rústico común, ni tampoco la alegación o motivo de impugnación acerca de la desviación de poder en que incurrió la Administración urbanística al alterar su clasificación de urbano a rústico protegido.

Este motivo de casación no puede ser acogido.

Por lo que respecta a la aducida desviación de poder basta leer el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida (transcrito en el antecedente tercero de la nuestra) y el penúltimo párrafo del cuarto (transcrito en el antecedente cuarto) para comprobar que tal cuestión fue examinada por la Sala de instancia con abstracción de si las conclusiones a que llega son o no acertadas.

En cuanto a la discordancia entre los planos y las normas urbanísticas es una alegación que, en contra de lo establecido por el artículo 65.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se formuló extemporáneamente en el escrito de conclusiones, de manera que si no debió plantearse tampoco la Sala sentenciadora tenía el deber de examinarla para darle respuesta.

SEGUNDO

En el segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto 1346/1976, así como la jurisprudencia que lo interpreta, dado el carácter reglado del suelo urbano, que era la clasificación que merecía el que está en cuestión por reunir todos los servicios y requisitos necesarios para ser considerado como tal, haber incurrido en arbitrariedad, proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución , ya que la Memoria del Plan recurrido no identifica los concretos elementos que concurren para sostener y fundamentar la desclasificación del suelo de la Unidad de Actuación controvertida, y, finalmente, vulnerar también lo establecido en el artículo 12.2.a) del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, así como la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, porque el suelo rústico protegido es una categoría reglada que, por tanto, sólo cabe conferir a aquel suelo rústico en que concurren las características que exige la Ley, mientras que el Plan General de Ordenación Urbana recurrido no expresa ni desarrolla, de forma coherente ni suficiente, razón alguna que justifique la nueva ordenación del suelo.

Las infracciones primera y tercera de los preceptos contenidos en los Textos Refundidos de la Ley del Suelo de 1976 y de 2008 (artículos 78 y 12.2.a respectivamente), referido el primero al carácter reglado del suelo urbano y el segundo a idéntico carácter en el suelo rústico protegido, corroborado por la jurisprudencia, que en dicho motivo se citan, parecen sustentarse por la representación procesal de la Junta de Compensación recurrente en la arbitrariedad con que la Sala sentenciadora ha procedido al valorar las pruebas practicadas, habiendo así vulnerado ésta también lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución .

Sin embargo, no se demuestra, al articular este segundo motivo de casación, que la Sala de instancia ha incurrido en manifiesto error, irrazonable o arbitraria valoración de la prueba, al declarar probado, en el fundamento jurídico segundo (penúltimo y antepenúltimo párrafos), que « la unidad de actuación no contaba con un Proyecto de Urbanización, y segundo , que las infraestructuras existentes son para dotar las grandes redes de servicio de la ciudad, pero no al por menor a las parcelas individuales, faltando la transformación del voltaje en las redes eléctricas de media tensión, no existe en esa zona red de saneamiento ni tampoco la ejecución de aceras adecuadas (punto 6.4 de la Memoria de Ordenación) », « con tales elementos no existe una malla urbana, ni un suelo urbano consolidado por la edificación, sino que estamos en presencia de unos terrenos con gran profusión de vegetación y en donde el proceso de urbanización no está, ni mucho menos culminado, como la parte actora en algunos extremos de la demanda no esconde », y otro tanto cuando afirma categóricamente en el tercer párrafo del fundamento jurídico cuarto que: « En la Memoria de Ordenación, concretamente a lo largo del punto 6, referente a "Ses Feixes del Prat de Vila", se indican los valores paisajísticos, ecológicos (flora, vegetación y fauna) y patrimoniales que el planificador ha considerado conveniente preservar, abarcando la zona como una unidad continua, a fin de garantizar la sucesión entre montaña, llanura y mar, siendo incompatible este mantenimiento con el desarrollo urbanístico, por lo que justifica la desclasificación de los terrenos aquí examinados ».

No es suficiente con afirmar que tales declaraciones de hechos probados, contenidas en la sentencia recurrida, no están demostradas con las pruebas practicadas sino que es necesario justificarlo, a pesar de lo cual la representación procesal de la recurrente no aporta dato alguno que acredite lo contrario, mientras que las Administraciones urbanísticas, al oponerse a este motivo de casación, refieren una serie de documentos, hechos y datos de los que se deduce la exactitud de las conclusiones fácticas a que ha llegado la Sala sentenciadora, de manera que no cabe reprochar a ésta que haya conculcado lo dispuesto en los preceptos y jurisprudencia citados acerca del carácter reglado tanto del suelo urbano como del suelo rústico de especial protección sin que, por tanto, haya incurrido en arbitrariedad al declarar ajustada a Derecho la desclasificación del suelo en cuestión llevada a cabo por la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana impugnado, razón por la que el segundo motivo de casación, al igual que el primero, debe ser desestimado.

TERCERO

La desestimación de ambos motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la entidad recurrente, según lo establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de una y otra Administración comparecidas como recurridas, a la cifra de cuatro mil euros para cada una, dada la actividad desplegada por aquéllos para oponerse a dicho recurso, sin incluirse en la tasación los derechos arancelarios de los Procuradores que las representaron al no ser imprescindible tal representación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

Que, con desestimación de los dos motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández Sanjuán, en nombre y representación de la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación número 12 del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Ibiza, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de febrero de 2012, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso-administrativo número 87 de 2010 , con imposición a la referida Junta de Compensación recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, de cuatro mil euros para cada una sin incluir en la tasación los derechos arancelarios de los Procuradores que las representaron.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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