STS, 21 de Diciembre de 2007

Admitido el recurso contencioso-administrativo y previos los oportunos trámites, seguidos por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, el Sindicato recurrente formalizó su demanda mediante escrito presentado el 26 de junio de 2006 en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se anule el Real Decreto 392/2006, de 31 de marzo, por vulnerar el derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución.

La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 12 de julio de 2006 en el que, tras formular las alegaciones que consideró oportunas, termina solicitando la desestimación del recurso contencioso-administrativo por ser conforme a derecho el Real Decreto impugnado.

En el mismo trámite de contestación a la demanda el Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 11 de julio de 2006 en el que, poniendo de manifiesto que la controversia aquí suscitada es sustancialmente igual a la del recurso 123/06 promovido ante esta misma Sala por Comisiones Obreras -aporta copia del escrito presentado por el Ministerio Fiscal en ese otro litigio- propugna la estimación del recurso por considerar que el Real Decreto impugnado efectivamente vulnera el artículo 28.2 de la Constitución.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 19 de diciembre del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El recurso contencioso-administrativo que da origen a las presentes actuaciones lo formula la Federación de Servicios de la Unión General de Trabajadores, contra el Real Decreto 392/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ente público Radiotelevisión Española y las sociedades estatales Televisión Española y Radio Nacional de España. En relación con la huelga convocada para el 5 de abril de 2006 se dictó el mencionado Real Decreto en el que, después de un preámbulo dirigido a justificar las medidas que allí se adoptan, establece en su artículo 2 que se considerarán servicios esenciales los siguientes:

1. Emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación grabada.

2. Producción y emisión de la normal programación informativa.

3. Programación y difusión de las declaraciones o comunicaciones oficiales de interés público a que se refiere el artículo 22 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión.

4. Producción y retransmisión de las competiciones o acontecimientos deportivos previamente catalogados como de interés general que tengan lugar durante la jornada de huelga, y la seguridad de las personas, instalaciones y material adscrito a dichas funciones.

Y a continuación el artículo 3 dispone que la Directora General del ente público Radiotelevisión Española determinará el personal mínimo necesario para garantizar esos servicios, una vez oídos el Gerente del grupo Radiotelevisión Española y los Directores de Radio Nacional de España, S. A. y de Televisión Española, S. A., señalando el precepto que, en todo caso, tal determinación de los servicios mínimos deberá atenerse a la normativa vigente y tener en cuenta la duración, ámbito y demás caracteres específicos de la huelga convocada.

En la demanda se aduce que el Real Decreto incumple una reiterada doctrina constitucional en la que se establece la necesidad de que la motivación de las resoluciones que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos venga referida a las circunstancias concretas de la huelga de la que se trate en cada caso (SsTC 8/1992, 51/1986 y 26/1981), señalando el sindicato demandante que el Real Decreto impugnado vulnera el artículo 28.2 de la Constitución por no ofrecer una justificación específicamente referida a las características de la huelga convocada en esta ocasión.

Se aduce también en la demanda que el Real Decreto 392/06 es contrario a derecho por incluir entre los servicios esenciales la producción y retransmisión de las competiciones o acontecimientos deportivos previamente catalogados como de interés general que tengan lugar durante la jornada de huelga (artículo 2

.d/) pues la catalogación de un acontecimiento deportivo como de interés general, al amparo de lo previsto en la Ley 21/1997, de 3 de julio, responde a necesidades y criterios muy distintos a los que deben ser tomados en consideración para la delimitación de un servicio como esencial a efectos de restricción del derecho de huelga. Y se considera también vulnerado el artículo 28.2 de la Constitución por incluir como servicios esenciales la emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación grabada (artículo 2 .a/) y la producción y emisión de la normal programación informativa (artículo 2 .b/).

El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso señalando que el Real Decreto impugnado contiene una motivación suficiente, conteniendo el apartado d/ de su Exposición de Motivos unas explicaciones específicamente referidas a la retransmisión de los acontecimientos deportivos de interés general, lo que diferencia de las motivaciones dadas en otras ocasiones anteriores . En cuanto a las alegaciones referidas a la inclusión como servicio mínimo de la emisión de la programación grabada, el Abogado del Estado invoca la doctrina recogida en sentencias de esta Sala de 17 de enero de 2003 (recurso 64/2002) y 2 de abril de 2004 (recurso 58/02 ); y en lo que se refiere a la "producción y emisión de la normal programación informativa", señala el Abogado del Estado que la alegación del demandante acaso fuera admisible en abstracto, desde un punto de vista teórico, pero no una vez conocidos los hechos que acontecieron el día 5 de abril de 2006 pues todos pudimos ver cómo el Telediario hubo de suspenderse, a poco de su inicio, por la acción de los trabajadores en huelga. También alega que no cabe considerar que la restricción o vulneración del derecho de huelga haya venido producida por la consideración de servicio esencial que se otorga a la producción o retransmisión de las competiciones o acontecimientos deportivos previamente catalogados como de interés general (artículo 2.d del real decreto ), ni por la retransmisión del partido de fútbol Barcelona-Benfica, pues tal retransmisión afectó al derecho de huelga del mínimo de trabajadores indispensables para llevarla a cabo, sin menoscabo alguno, por tanto, para el derecho de huelga de los demás trabajadores.

El Ministerio Fiscal propugna la estimación del recurso porque, a su juicio, el Real Decreto 392/2006 carece de la necesaria motivación ya que en su preámbulo no se hace mención alguna a las características propias de la huelga convocada para el día 5 de abril de 2006 y se reproducen consideraciones formuladas con ocasión de huelgas que presentaban características diferentes, lo que se aparta de la exigencia de una motivación individualizada establecida en la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo. En cuanto a las otras alegaciones de la demanda, el Ministerio Fiscal expone una síntesis de lo argumentado en el Recurso 126/06 -aporta copia del escrito presentado por el Ministerio Fiscal en ese otro litigio tramitado ante esta Sala y referido al mismo Real Decreto 392/2006 - expresando su conformidad con el planteamiento de la demandante en cuanto a que efectivamente ha existido vulneración del derecho reconocido en el artículo

28.2 de la Constitución.

La Constitución reconoce en su artículo 28.2 el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. También dispone que en su ejercicio habrá de asegurarse el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. A falta de la ley que ha de regularlo, todavía no dictada por las Cortes Generales, es el artículo 10, párrafo segundo, del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril, consideró que no era contrario al texto fundamental, el que faculta a la autoridad gubernativa para acordar las medidas precisas para ello cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier servicio público o de inaplazable y reconocida necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad. La jurisprudencia que a lo largo de los años ha venido interpretando estas previsiones ha entendido que la exigencia de mantener los servicios esenciales de la comunidad durante el ejercicio del derecho a la huelga es una restricción del mismo que solamente podrá considerarse constitucionalmente justificada si, entre otros requisitos, se impone de forma motivada. También ha dicho que esa motivación ha de considerar las circunstancias específicas de cada convocatoria de huelga y razonar a partir de ellas las medidas de aseguramiento de los servicios esenciales que se imponen, las cuales, por lo demás, han de ser proporcionadas.

Procede reseñar aquí lo declarado por este Sala en sendas sentencias de 19 de noviembre de 2007 (casación 5755/04 y 7750/04 ) en las que se reitera a su vez lo señalado en sentencia de 19 de febrero de 2007 (casación 8252/2002 ) en los siguientes términos:

artículo 28.2 de la Constitución.

De esta manera, aquellas resoluciones que señalen los servicios mínimos y carezcan de motivación u ofrezcan una de carácter genérico, válida para cualquier convocatoria de huelga o, en general, las que no consideren las circunstancias específicas de aquélla a la que se refieren habrán de ser consideradas nulas por desconocer las exigencias que en este punto derivan de la protección constitucional del derecho a la huelga, tal como las han perfilado el Tribunal Constitucional (...).

Pues bien, trasladando esta doctrina al caso que ahora nos ocupa se llega la conclusión de que, como destacan el Sindicato demandante y el Ministerio Fiscal, el Real Decreto 392/2006 no cumple la exigencia de motivación entendida en los términos expuestos, pues, salvo en lo relativo a los acontecimientos deportivos catalogados como de interés general, a los que se dedica una referencia que no estaba presente en disposiciones anteriores de significado equivalente -porque en ellas no había un apartado equiparable al artículo 2.d/ del Real Decreto aquí recurrido- el preámbulo en el que razona la catalogación de los servicios esenciales es igual al otros reales decretos referidos a convocatorias de huelga anteriores, sin que haya en el Real Decreto 392/2006 ninguna mención a las características específicas de la huelga convocada para el día 5 de abril de 2006 y sin que haya sido explicado que las consideraciones genéricas contenidas en el citado preámbulo y la enumeración de servicios esenciales del artículo 2 puedan ser igualmente válidas para huelgas de características muy diferentes.

En lo que se refiere a los apartados del Real Decreto impugnado que incluyen entre los servicios esenciales la "emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación grabada" y la "Producción y emisión de la normal programación informativa" (apartados a/ y b/ del artículo 2 ) las alegaciones de la parte demandante y del Ministerio Fiscal debe ser acogidas en virtud de lo declarado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 183, 184, 191 y 193, todas de 19 de junio de 2006, en las que, anulando sentencias esta Sala de 17 de enero de 2003 y 7 de noviembre de 2003 -de cuyo criterio, por otra parte, ya nos habíamos apartado desde la sentencia de 16 de mayo de 2005 (casación 6940/2001 )- se declara la nulidad de disposiciones del mismo tenor contenidas en el Real Decreto 531/2002, donde también se consideraban servicios esenciales la emisión de la programación grabada y de la normal programación informativa y las equivalentes del Real Decreto 527/2002, de 14 de junio .

De entre los pronunciamientos citados del Tribunal Constitucional la STC 183/2006 -coincidente, salvo en la numeración de los fundamentos jurídicos, con la 191/2006 - hace a propósito del Real Decreto 531/2002 las siguientes consideraciones:

art. 3 a) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -, ha de afirmarse, en aplicación de la doctrina constitucional expuesta, que, aun admitiendo que pueda resultar concernido el derecho a comunicar y recibir información -art. 20.1 d) CE- en aquellos supuestos en los que la programación previamente grabada revista un contenido o un interés primordialmente informativo, se restringe de manera desproporcionada el derecho de huelga. En efecto, se trataría en todo caso de una información que obviamente puede ser emitida con posterioridad a la jornada de huelga, en esta ocasión de veinticuatro horas, sin menoscabo alguno del derecho a comunicar o recibir información, al estar desprovista ésta, por su propia condición de pregrabada, de la actualidad e inmediatez necesarias que pudieran justificar en principio la restricción del derecho de huelga. En otras palabras, la oportunidad del ejercicio del derecho a comunicar y recibir información durante la jornada de huelga respecto a una programación previamente grabada de posible contenido o interés informativo supone una restricción del derecho de huelga que, por la propia característica de la información que se quiere emitir, no encuentra justificación en la preservación del derecho a comunicar y recibir información.

Pero de inmediato debe advertirse que no toda la programación de televisión tiene que ver con el referido derecho constitucional, existiendo una gran porción de espacio de puro entretenimiento. Por ello, el resto de la plural actividad televisiva previamente grabada, desprovista de todo contenido e interés informativo, aún respaldada por un evidente interés legítimo tanto del comunicador como de los receptores, en nada concierne al derecho a comunicar y recibir información ex art. 20.1 d) CE, no invocándose en el Real Decreto impugnado ningún otro derecho o libertad constitucionalmente reconocido ni ningún bien de idéntica significación cuya preservación requiera el sacrificio del derecho de huelga para la emisión de la referida programación previamente grabada.

A las precedentes consideraciones ha de añadirse, como el Ministerio Fiscal señala con acierto, que mediante la calificación como servicio mínimo de "la emisión, dentro de las horas habituales de difusión, de una programación previamente grabada" se persigue, como se indica en la exposición de motivos del Real Decreto recurrido, la no interrupción del servicio de la radiodifusión sonora y de la televisión, con lo que se priva de repercusión apreciable a la huelga, substrayéndole su virtualidad de medio de presión y de inequívoca exteriorización de los efectos del paro laboral efectivamente producido mediante la exigencia de una apariencia de normalidad del servicio contraria, como ya hemos señalado, al derecho de huelga.

Ha de concluirse, por tanto, que la calificación en este caso como servicio mínimo de "la emisión, dentro de las horas habituales de difusión, de una programación previamente grabada" ha lesionado el derecho de huelga (art. 28.2 CE ).

La misma conclusión se impone en relación con la calificación como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" -art. 3 b) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -. Es evidente la directa implicación en la adopción de esta medida del derecho a comunicar y recibir información veraz por cualquier medio de difusión -art. 20.1 d) CE -. Ahora bien, la obvia pluralidad, heterogeneidad y diversidad de contenidos que puede revestir y de hecho reviste la denominada en el Real Decreto impugnado, sin más concreciones, "la normal programación informativa", aun entendida esta expresión en el sentido indicado en la Sentencia del Tribunal Supremo de "informativos o programas de noticias emitidos de forma regular", no tiene por qué merecer en razón de su distinto valor desde la perspectiva del derecho a comunicar y recibir libremente información veraz un igual nivel de protección, de manera que sin una mayor precisión de lo que constituye la denominada "normal programación informativa", cuya ausencia no corresponde determinar a este Tribunal, no puede considerarse justificada ni proporcionada la restricción que en este caso, atendiendo a la extensión y duración de la huelga convocada, se ha impuesto al derecho de huelga. No puede dejar de recordarse al respecto, como ya hemos señalado con anterioridad, que "mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual" (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ), lo que también resulta aplicable y extensible en este caso a la programación informativa durante la jornada de huelga, sin que pueda justificarse sin más la exigencia de una "normal programación informativa".

Así pues, la calificación en este caso como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" ha vulnerado también el derecho de huelga (art. 28.2 CE ).....

En esa misma línea de razonamiento esta Sala se ha pronunciado esta Sala con relación a diferentes resoluciones administrativas que, con ocasión de otras convocatorias de huelga, catalogaban como servicios esenciales la emisión de programación grabada y de la normal programación informativa. Pueden verse en este sentido las sentencias de 26 de marzo de 2007 (casación 1797/2003), 28 de marzo de 2007 (casación 1800/03), 19 de abril de 2007 (casación 1314/2003) y 2 de julio de 2007 (casación 4187/2003 ), así como las dos sentencias ya citadas de 19 de noviembre de 2007 (casación 5755/04 y 7750/04 ).

Por tanto, también en este caso debe declarase vulnerado el artículo 28.2 de la Constitución por las disposiciones contenidas en los apartado a/ y b/ del Real Decreto 392/2006, de 31 de marzo .

Las consideraciones que llevamos expuestas llevan a considerar también contrario al artículo

28.2 de la Constitución el apartado del Real Decreto 392/2006 (artículo 2 .d/) que incluye entre los servicios esenciales la producción y retransmisión de las competiciones o acontecimientos deportivos previamente catalogados como de interés general que tengan lugar durante la jornada de huelga.

Aunque la parte actora no lo menciona, la Abogacía del Estado viene a admitir que este apartado del Real Decreto se formula con la mira puesta en la retransmisión del partido de fútbol Barcelona- Benfica que se iba a celebrar el 5 de abril de 2006. Y como se puso de manifiesto en nuestro auto de 5 de abril de 2006 (dictado en la pieza separada de medidas cautelares del recurso 123/06), el mencionado encuentro deportivo, correspondiente a una eliminatoria de la competición europea de fútbol denominada Liga de Campeones, aparece efectivamente incluido en el catálogo de acontecimientos deportivos de interés general a que se refiere el artículo 4 de la Ley 21/1997, de 3 de julio, reguladora de las Emisiones y Retransmisiones de Competiciones y Acontecimientos Deportivos.

Ya quedó señalado en el mencionado auto que la catalogación de una competición o acontecimiento deportivo como de interés general, conforme a lo previsto en el ya mencionado artículo 4 de la Ley 21/1997, de 3 de julio, ciertamente constituye un indicio revelador de la trascendencia social de ese hecho deportivo. Sin embargo, a los efectos que aquí interesan no es un factor por sí mismo determinante pues si el legislador ha querido atribuir una indudable relevancia a esa catalogación en orden a la salvaguarda del derecho de acceso a la información y de la libre concurrencia de las empresas informativas (Exposición de Motivos de la Ley 21/1997 ), la mera invocación de esos valores implícitos en la catalogación no es por sí misma suficiente para justificar la restricción del derecho de huelga. Como tampoco nos parece suficiente la invocación que se hace en el preámbulo del Real Decreto recurrido a lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Ley 21/1997 ("Las competiciones o acontecimientos deportivos de interés general deberán retransmitirse en directo, en emisión abierta y para todo el territorio del Estado...."), pues esa regla, lo mismo que la excepción que a continuación contempla ese mismo precepto, está formulada con una finalidad estrechamente vinculada a aquellos valores que destaca la Exposición de Motivos de la Ley 21/1997, que no guardan relación con eventuales restricciones al derecho de huelga.

Por tanto, la inclusión en el catálogo de acontecimientos deportivos de interés general al que se refiere el mencionado artículo 4.3 de la Ley 21/1997 no es un dato por sí mismo determinante, pues aquella catalogación se hace atendiendo a valores y consideraciones que por sí mismos no justifican una restricción o sacrificio del derecho de huelga. Y puesto que el Real Decreto impugnado no aporta ningún otro dato que complete la justificación -ya hemos visto que ni siquiera hace una alusión concreta a ese partido de fútbol ni a ningún otro acontecimiento deportivo en particular- debemos concluir que también este artículo 2.d/ del Real Decreto 392/2006 vulnera el artículo 28.2 de la Constitución.

Por las razones expuestas el presente recurso debe ser estimado, sin que se aprecien razones para imponer las costas a ninguno de los litigantes de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.