STS, 19 de Octubre de 2005
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2005:6296 |
| Número de Recurso | 1562/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil cinco.
Visto el presente recurso de casación por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 23 de diciembre de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional num. 444/1996, promovida por la "Comunidad de Regantes de la margen derecha del Río Alagón", que ha comparecido en estas actuaciones, como parte recurrida, bajo la representación de Procurador y la dirección técnico jurídica de Letrado.
En el recurso contencioso-administrativo tramitado ante la Sala de instancia la "Comunidad de Regantes de la margen derecha del Río Alagón" impugnó la Resolución de 6 de marzo de 1996 del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) (R.G. 7964 y 7962-95; R.S. 27 y 26-96) desestimatoria de los recursos de alzada (acumulados) interpuestos por la Comunidad de Regantes de referencia contra sendas resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid de 14 de septiembre de 1995 (resolutorias de las reclamaciones nº 1712 y 18679/92), que, por su parte, habían desestimado las reclamaciones deducidas contra las resoluciones de 17 y 15 de enero de 1992 de la Confederación Hidrográfica del Tajo por las que se aprobaron los Cánones de Regulación y las Tarifas de Utilización del Agua, respectivamente, del sistema del Río Alagón para el año 1989 y contra la resolución del mismo Organismo de 2 de diciembre de 1992 por la que se aprobaron las Tarifas de Utilización del Agua para el año 1990.
La parte dispositiva de la sentencia cuya casación se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Comunidad de Regantes de la margen derecha del río Alagón contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 6 de marzo de 1996, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas".
Contra la citada sentencia, el Abogado del Estado preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación, que, una vez que fue tenido por preparado en Providencia de 8 de febrero de 2000, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales después de haber sido admitido por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 5 de octubre de 2001. Formalizada que fue por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo la audiencia el día 18 de octubre de 2005, en cuya fecha tuvo lugar dicha actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
La sentencia de instancia dice que aunque sea cierto que la elaboración y aprobación del canon de regulación y tarifas del caso son conformes a lo dispuesto en la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y al Reglamento del Dominio Público Hidráulico de 11 de abril de 1986, aquellos actos deben producirse con anterioridad al ejercicio en que se produce su devengo. Así se deduce de los arts. 296, 300 y 303 del Reglamento citado. Por ello, y en aplicación del principio general de irretroactividad de los actos administrativos establecido en el art. 57 de la Ley 30/1992, las liquidaciones impugnadas deben anularse, no por inadecuación a las normas que les sirvieron de base, sino porque la Administración ha aplicado retroactivamente su eficacia a un período anterior a su fecha de aprobación que, como consta en el expediente administrativo, fueron respectivamente, las de 15 y 17 de enero de 1992 (tarifas y canon para 1989) y la de 2 de diciembre de 1992 (Tarifas de Utilización del Agua para 1990).
Razonamiento que puede complementarse con otro que, si bien se mira, es doble: que, tratándose de unas tasas cuyo importe ha de repercutir en bienes y servicios, sobre los cuales sería repercutible el importe de la tasa elevando su coste, la tardanza en la fijación del canon haría imposible tal repercusión, al precisarse, no sólo en su cuantificación sino en cuanto a la base y al tipo, casi agotado el plazo de su devengo.
La sentencia recurrida recuerda que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido constante en negar eficacia retroactiva a los actos administrativos aprobatorios de cánones y tarifas análogos a los que se hallan en la base del presente recurso, citando, en tal sentido, la sentencia de esta Sala Tercera de 21 de febrero de 1996.
El presente recurso de casación promovido por el Abogado del Estado al amparo del párrafo d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en el siguiente motivo único de impugnación: infracción del art. 106 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, Ley de Aguas, y los arts. 296 a 311 del Real Decreto 849/86, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, todos ellos en relación asimismo con los arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria. Alega el representante de la Administración General del Estado que no está conforme con la conclusión a que llega la sentencia recurrida de que al haberse exigido el canon en cuestión en enero de 1992 en relación a los ejercicios 1989 a 1990, ha existido una eficacia retroactiva vedada por la legislación aplicable, por lo que resulta procedente la nulidad del canon fijado con carácter retroactivo. El Abogado del Estado argumenta, en síntesis, que el canon establecido en el art. 106 de la Ley de Aguas nace en el momento en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados, directa o indirectamente; en el mismo sentido se pronuncia el art. 298 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, por lo que no puede hablarse de "devengo" anual, sino de un devengo que se produce en el momento en que es efectiva la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados y cuya cuantía concreta se fija para cada ejercicio presupuestario sumando cantidades que sólo pueden determinarse al final de cada uno, concluyendo que la fijación del canon el 15 y 17 de enero de 1992 para tarifas y canon de 1989 y el 2 de diciembre de 1992 para Tarifas de utilización del agua de 1990 no tiene carácter retroactivo toda vez que las normas estaban vigentes cuando se produjo la obligación del pago del canon y la Administración tenía cinco años para practicar la oportuna liquidación antes de que se produjera la prescripción.
Sobre esta materia de los Cánones de Regulación de los aprovechamientos hidráulicos se ha ocupado ya esta Sección. Así, en su sentencia de 28 de noviembre de 1992 (Recurso num. 1834/1999), a propósito del Canon de Regulación de los aprovechamientos agrícolas, industriales e hidroeléctricos de diversos embalses de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, conoció de un supuesto de exigencia retroactiva del nuevo canon, pues la Dirección General de Obras Hidráulicas aprobó, con fecha 2 de octubre de 1985, el Canon de Regulación para el año 1982. La Sala de la Jurisdicción de la entonces Audiencia Territorial de Sevilla, en sentencia de fecha 1 de abril de 1989, confirmada en apelación por esta Sección, estimó el recurso interpuesto contra liquidaciones giradas en virtud del Canon de Regulación fijado con carácter retroactivo. Dijo entonces este Tribunal que era evidente que al estar abonándose por los usuarios un Canon, dicho Canon, anterior al año 1982, continuaba vigente hasta que fuera aprobado el que lo sustituiría, lo que no significaba que la Administración pudiese aprobar, en el año 1985, el Canon aplicable al año 1982, y ello por una serie de razones, una de las cuales es que los actos administrativos no pueden tener eficacia retroactiva, cuyo razonamiento se completa con otros dos: el primero, que tratándose de unas Tasas, cuyo importe ha de repercutir en bienes y servicios, elevando su coste, la tardanza en la fijación del Canon durante más de tres años haría imposible esa repercusión, agravando la situación de unos pocos, en vez de diluir entre un gran número de consumidores o usuarios esa repercusión. La norma de cobertura de las liquidaciones giradas era el Decreto de 4 de febrero de 1960, que en ningún caso permitía que el nuevo Canon tuviese eficacia retroactiva, por lo que solamente podía producir efectos desde su aprobación, esto es, a partir del día 2 de octubre de 1985 en que se aprobó el Canon de Regulación, sin que pudiera aplicarse desde el año 1982 como se pretendía.
Mas extensamente, la Sentencia de 28 de octubre de 1995 sentó la doctrina, que modificó en parte la sostenida en la de 18 de junio de 1984, y que puede resumirse en los siguientes puntos:
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En el año en que deba aplicarse la tasa (en este caso el canon de regulación), es decir, en el ejercicio del devengo de la misma, deberán estar ya aprobadas las tarifas reguladoras, antes del presupuesto, aunque se hubiera de liquidar y notificar en el año siguiente, lo que no sería posible si el elemento cuantitativo del hecho imponible se pudiera definir por la Administración "post facto" o "post devengo".
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Las tarifas deben aprobarse ante de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña y no después de finalizado el ejercicio.
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No es admisible la tesis del Abogado del Estado de que no cabría elaborar un presupuesto de ingresos hasta tanto no se supiese lo que se ha gastado; por el contrario, la aplicación y liquidación de la Tasa requiere, como exigencia "sine qua non", que las tarifas estén previamente informadas y aprobadas y hayan quedado expresamente objetivadas en el presupuesto de ingresos y gastos que ha de presidir la campaña anual correspondiente.
En esos mismos argumentos se ha apoyado nuestra sentencia de 1 de diciembre de 2003 para desestimar el recurso de casación que interpuso el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 14 de mayo de 1998, dictada en el recurso núm. 372/1995, que había anulado la resolución dictada por el TEAC de fecha 22 de marzo de 1995 sobre Canon de Regulación de los Ríos Segura, Mundo y Quipiar.
La normativa que el Abogado del Estado invocó como infringida y el alegato que hizo en defensa del motivo casacional que articuló era similar en un todo al que ha empleado en el caso de autos. En consecuencia, la solución que al caso presente debe darse por esta Sala no puede ser otra que la de la desestimación también aquí del recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Administración General del Estado al no poder atribuir al Canon de Regulación un efecto retroactivo contrario al principio general de nuestro ordenamiento jurídico ni faltar al respeto a la seguridad jurídica que prescribe el art. 9.3 de la Constitución. La Administración no puede aplicar retroactivamente la eficacia del Canon de Regulación a un período anterior a su fecha de aprobación.
En la misma línea se inscribió la sentencia de esta Sección de 22 de abril de 2004 (Rec. de casación 928/1999) sobre Canon de Regulación por consumo de agua del abastecimiento al Campo de Gibraltar durante los años 1990, 1989 y 1988.
Vista la doctrina jurisprudencia expuesta y partiendo en el caso de autos del hecho indubitado de que las liquidaciones impugnadas fueron aprobadas el 15 y 17 de enero de 1992 (las Tarifas de utilización de agua y el Canon por obras de regulación de agua para 1989) y el 2 de diciembre de 1992 (las Tarifas de Utilización del Agua para 1990), la cuestión que se suscita es si las mismas podían aplicarse a los ejercicios 1989 y 1990.
La Sala entiende que esto no es posible porque supondría atribuirles una eficacia retroactiva no permitida por la Ley. La obligación de satisfacer el Canon de regulación y las Tarifas nace con carácter periódico y anual. Cuando comience cada ejercicio el usuario debe conocer el montante económico que le va a suponer la utilización de las aguas; si no es posible determinar las Tarifas, deben perpetuarse las tarifas vigentes hasta la aprobación de las que hayan de sustituirles, que es la conclusión a la que llegaron las sentencias de esta Sala de 17 y 19 de febrero de 1990 y 28 de noviembre de 1992. Si los gastos para cada año son los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior, la Administración tiene en sus manos todos los elementos de juicio necesarios -- gastos de explotación de las obras, conservación de las mismas, administración y generales producidos en el año precedente -- que van a componer el elemento cuantitativo de la exacción -- como decía la sentencia de 21 de febrero de 1996 (Rec. num. 685/1993) --. Se trata, en definitiva, de aplicar el principio que domina cualquier tipo de transacción económica y que, además, exige la seguridad comercial y la tributación indirecta: comprar y usar cosas y servicios ajenos en función de precios previamente conocidos.
En cuanto a costas ha de aplicarse el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción e imponerse al recurrente, si bien en uso de las facultades que nos otorga esta Ley establecemos el máximo de la cuantía de la minuta del Letrado de la parte recurrida, en concepto de costas, en la cantidad de 1.500 euros, sin perjuicio de que por dicho Letrado pueda reclamarse de su cliente una cantidad mayor hasta completar la que estime que le es debida para satisfacer sus honorarios profesionales.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada, en fecha 23 de diciembre de 1999, por la Sala de esta Jurisdicción, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional, en el recurso Contencioso-Administrativo num. 444/1996, con imposición de las costas a la parte recurrente en la cuantía fijada en el Fundamento de Derecho Quinto.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario.Certifico.
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