STS, 9 de Junio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 678/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 23 de septiembre de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando como estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María Jesús Candenas González, en nombre y representación de D. Imanol y D. Enrique , contra la resolución dictada, en fecha 17 de diciembre de 1993, por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución de fecha 26 de mayo de 1993, de la Dirección General del SENPA, que acordó la prórroga de la suspensión temporal, voluntaria y parcial de la producción lechera en las explotaciones de los recurrentes, debe anular y anula las referidas resoluciones impugnadas, por no ser las mismas conformes a Derecho y, en su virtud, debe condenar y condena a la Administración demandada a que reconozca el derecho de los recurrentes a mantener íntegramente las cuotas lecheras que le fueron reconocidas en 1986-342.232 Kgs y 337.309 Kgs., respectivamente-, que tuvieron suspendidas temporal, voluntaria y parcialmente, en su 75%, durante cuatro años, así como el derecho de los mismos a utilizar la producción completa de aquellas cuotas reconocidas a partir de 1 de abril de 1994, en tanto no sean incluidos en alguno de los planes de abandono voluntario de las cuotas o se les expropien sus derechos de producción, previa fijación de las indemnizaciones correspondientes; sin expreso pronunciamiento en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 24 de enero de 1997, formaliza el recurso de casación e interesa se estime el motivo y se dicte sentencia casando la anterior y resolviendo conforme a Derecho.

La Procurador de los Tribunales doña Amalia Jiménez Andosilla, en la representación acreditada formalizó, con fecha 30 de abril de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que desestime el recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 23 de abril de 2002, se señaló para votación y fallo el 18 de junio siguiente.

Por providencia de 11 de julio de 2002, con suspensión del señalamiento efectuado, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 / antiguo 177) del Tratado CEE, se acordó oir al Ministerio Fiscal y a las partes del recurso, por plazo común de quince días, sobre la procedencia de plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas determinadas cuestiones con carácter prejudicial.

El trámite fue evacuado por la Procuradora doña Amelia Jiménez Andosilla, en la representación acreditada, mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2002, en el que manifestaba su conformidad a la cuestión prejudicial suscitada. Por el Ministerio Fiscal, mediante escrito fechado el 11 de septiembre de 2002, en el que consideraba de aplicación lo establecido en el artículo 234 del Tratado CEE. Y por el Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 7 de octubre de 2002, en el que interesaba que no se planteara cuestión prejudicial.

Por providencia de 7 de mayo de 2003 se señaló nuevamente para votación y fallo el 3 de junio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de los Reglamentos CEE 816/92, 804/96, 1109/88, 1111/88 y 3590/92.

Se argumenta el motivo señalando que la sentencia de instancia se fundamenta en el argumento de que el Reglamento 816/92 tan sólo prorrogó, a partir de 1 de abril de 1992, el régimen de tasas suplementarias a la producción de leche que, en su día, introdujo el Reglamento 804/68, y no el régimen de suspensión del todo o una parte de la producción, atendiendo para ello a la redacción literal del citado Reglamento que, en efecto, tan sólo se refiere a la prórroga del régimen de tasa suplementaria.

No atiende la sentencia de instancia a las dos razones contenidas en el escrito de contestación a la demanda y que ahora se reproducen, por las que el Aboga del Estado trata de demostrar que la prórroga del régimen de tasa suplementaria lleva consigo automáticamente, y aunque la disposición no lo establezca la prórroga del régimen de producción:

1. El Reglamento CEE 875/87 por el que se implantó el mecanismo de suspensión de la producción dispuso que el mismo regiría "a partir del cuarto período del régimen de tasa suplementaria", lo que significa que, en tanto éste régimen esté vigente, lo estará asimismo el régimen de suspensión.

2. El Reglamento 1109/88, que prorrogó desde el 1 de abril de 1989 al 31 de marzo de 1992 el régimen de suspensión utilizó la misma redacción que el discutido Reglamento 816/92, es decir se limitó a señalar que se prorrogaba por tres períodos de 12 meses el régimen de tasa suplementaria, sin hacer mención del régimen de suspensión voluntaria, y , no obstante lo cual, este último se mantuvo paralelamente con el de dicha tasa, hasta el punto de que, mediante el Reglamento 1111/88 se estableció una nueva compensación económica como contrapartida de la suspensión. De hecho fue esta prórroga la que permitió a los actores percibir la mayor parte de su retribución pues de los cuatro períodos durante los cuales la recibieron (1988-92) tres corresponde a esta prórroga (1989 a 1992).

Resulta así, según la tesis del Abogado del Estado, que para las disposiciones comunitarias hablar de régimen de tasa suplementaria implica hablar de prórroga del régimen de suspensión voluntaria de la producción. Ello con independencia de que la sentencia de instancia omite que el Reglamento 3950/92, desde el 1 de abril de 1993 en adelante, prohibió cualquier aumento de la cantidad individual de referencia en relación con la disponible el 31 de marzo de 1993, que en el caso de los actores era el 25% de las cantidades que fueron fijadas en su momento.

Esta Sala en anteriores ocasiones (SSTS de 23 de enero, 12 de febrero y 10 de abril de 2002) ha señalado que "como consecuencia de los reajustes practicados por la normativa europea y su reflejo en España (Reglamento 816/92) se prolongó por un período de doce meses el régimen de tasas suplementarias y [de] suspensión temporal previsto en el Reglamento 775/87 (posteriormente modificado por los Reglamentos 764/89 y 1639/91) acordada con respecto a quienes se acogieron al régimen del Reglamento 775/87 con todas sus consecuencias e implicaciones".

La doctrina reseñada, reiterada y constitutiva, por tanto, de jurisprudencia, abocaba, por mor del mantenimiento de unidad de criterio, a la estimación del motivo de casación formulado por el Abogado del Estado.

No obstante, cabian ciertas dudas relacionadas con la interpretación de la normativa europea que la Sala concretó en la providencia de 11 de julio de 2002 a los efectos de ulterior planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, en adelante), de conformidad con lo establecido en el articulo 234 (antiguo 177) del Tratado CEE.

Tales cuestiones eran: si el Reglamento (CEE) 816/92, de 31 de marzo, del Consejo que prorrogó el régimen de la tasa suplementaria establecido en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) 804/68 del Consejo, prorrogó también, implícitamente, a partir del 1 de abril de 1992, el régimen de suspensión temporal y voluntaria de una parte de las cantidades de referencia en el sector de la leche y de los productos lácteos de aquellos productores que se habían acogido a este régimen establecido en el Reglamento (CEE) 775/87, de 16 de marzo; si, en su caso, tal prórroga comportaba para los productores afectados que se habían acogido al Reglamento (CEE) 775/87 una indemnización en los mismos términos o similares a los establecidos en el Reglamento (CEE) 1111/88 del Consejo; si una vez concluido el régimen de suspensión, para la determinación de las cantidades de los productores que se acogieron al sistema del Reglamento (CEE) 775/87 había que de tener en cuenta la que disponían antes de la reducción temporal que supuso dicho régimen o la reducida que tuvieron durante el tiempo de aplicación del régimen de suspensión temporal, con aplicación en uno y otro caso de las variaciones establecidas con posterioridad, con carácter general para todos los productores del sector de la leche y de los productos lácteos; y, en fin, si la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Mulder (120/86) y Von Deetzen (170/86) era compatible con una regulación nacional que estableciera la prórroga de la suspensión temporal y voluntaria de una parte de las cantidades de referencia de los ganaderos que se acogieron a las previsiones del Reglamento (CEE) 775/87, de 16 de marzo.

El artículo 234 (antiguo 177) del Tratado CEE (TCEE, en adelante) incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, con un cierto paralelismo con los procesos incidentales de inconstitucionalidad de normas legales en los ordenamientos de justicia constitucional "concentrada" (art. 163 CE, por lo que a nosotros se refiere), y, en general, con las cuestiones prejudiciales devolutivas, que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario.

Así el TJCE, desde la sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73, en doctrina luego reiterada en otras sentencias, como la de 29 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76, ha precisado que "esencial para la salvaguarda del carácter comunitario del Derecho establecido por el Tratado es el artículo 177 que tiene por fin asegurar a ese Derecho, en todas las circunstancias, el mismo efecto en todos los Estados de la Comunidad. Dicho precepto trata de prevenir divergencias de interpretación del Derecho comunitario que han de aplicar los órganos jurisdiccionales nacionales, otorgando al juez nacional un medio de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto, en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros".

El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80).

En síntesis, sustituido, en la propia doctrina del TJCE, el criterio de la "separación" por el de la "cooperación" al diseñar el reparto de las funciones jurisdiccionales entre el Juez comunitario y el Juez nacional (STJCE de 11 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65), corresponde a éste: la iniciativa de la remisión (SSTJCE de 16 de junio de 1981, Salonia, 126/80, y 6 de octubre de 1982, CILFIT, 283/81); y decidir si es "necesario para dictar su fallo" que el TJCE se pronuncie prejudicialmente, con autoridad de cosa interpretada (STS de 3 de noviembre de 1993), sobre algún extremo del Derecho comunitario ("pertinencia de la cuestión planteada"). La valoración de la pertinencia de la cuestión prejudicial suscitada, que corresponde efectuar al juez nacional, incluso, cuando culmina la instancia judicial interna ha estado presidida, paradigmáticamente, por el criterio del "acto claro". Esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado francés (A. 11604 Ministre de l´Interieur c/ Cohn-Bendit, resolución de 22 de diciembre de 1987) como por el Tribunal Federal de Finanzas alemán (Bundesfinanzhof, resoluciones de 16 de julio de 1981 y 24 de abril de 1985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al TJCE de toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de competencia, en virtud del artículo 177, apartado 3, TCEE, para retener aquella, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de "acto claro" no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario. Sin embargo, si el TJCE, en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el artículo 177, apartado 3 TCEE, era absoluta, al menos, desde la sentencia CILFIT (TJCE, 6 de octubre de 1982) ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al juez de última instancia del reenvio: la primera es aquella en que exista una jurisprudencia establecida del TJCE que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda se produce cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada" (la misma doctrina del "acto claro" ha tenido reflejo en algunas decisiones de este Alto Tribunal SSTS de 17 de abril de 1989 y 13 de junio de 1990).

En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con algún litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62, y se hace referencia en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991.

En el presente caso, para la solución de las dudas expuestas, hemos de seguir la doctrina establecida por el TJCE que hace innecesaria el planteamiento de la cuestión prejudicial anunciada. Según ella, en la medida en que la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento núm. 804/68, añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento núm. 816/92, así como el artículo 3 del Reglamento número 3950/92, en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento 1560/93, han convertido en una reducción definitiva sin indemnización para los productores, la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia exenta de la tasa de la leche, en el sentido del Reglamento 775/87, dichas disposiciones no violan ni los principios de protección de la confianza legítima, de no discriminación y de proporcionalidad, ni el derecho a la propiedad [que son los principios, valores y derecho respecto de los que se suscitaban las dudas a que respondía responder el eventual planteamiento de la cuestión prejudicial].

Efectivamente, en primer lugar, en lo que respecta la principio de protección de la confianza legítima, un operador económico prudente y diligente debía esperar, habida cuenta, especialmente, de la persistencia de la situación excedentaria, además de la indemnización decreciente, otras medidas de reducción de la producción lechera, tales como la conversión de la suspensión temporal de las cantidades de referencia en reducción definitiva.

En segundo lugar, esta normativa, que responde a objetivos de interés general, cuya finalidad es remediar la situación excedentaria en el mercado de la leche, no afecta a la esencia misma del derecho de propiedad.

En tercer lugar, la conversión de la suspensión temporal, después de cinco años de existencia, en una reducción definitiva sin indemnización tampoco vulnera el principio de proporcionalidad, ya que, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de Política Agraria Común, dicha conversión no resulta inapropiada para lograr el objetivo del régimen de tasa suplementaria, que es reducir aún más y de manera definitiva la producción de leche.

Por último, tampoco es contraria al principio de no discriminación entre productores o consumidores, ya que tanto el beneficiario del programa comunitario de abandono definitivo de la producción lechera como el productor que siguió en actividad fueron indemnizados por las cantidades suspendidas. En efecto, mientras que la cantidad suspendida se incluyó en el cálculo de la cantidad que debía pagarse en concepto de indemnización en el caso de abandono definitivo, el productor que siguió en actividad recibió una indemnización por la cantidad suspendida hasta el final del octavo período de doce meses de aplicación del régimen de tasa suplementaria (SSTJCE de 15 de abril de 1997, The Irish Farmers Association y otros, C- 22/94; y de 17 de diciembre de 1998, Stefand Demand, C-186/96).

La doctrina del TJCE expuesta confirma el criterio ya sostenido por este Alto Tribunal en la jurisprudencia precedente, y, en consecuencia, debe estimarse el motivo de casación aducido, lo que obliga, de conformidad con el artículo 102.1.3º LJ [art. 95.1.d) LJCA], a resolver lo procedente dentro de los términos del debate. Pronunciamiento que no puede ser otro que la desestimación de las pretensiones formuladas, en su día, en la instancia por los recurrentes. Y, en consecuencia, han de confirmarse los actos administrativos impugnados, por estar éstos ajustados a Derecho al disponer una prórroga de la suspensión voluntaria, temporal y parcial de la producción lechera que se fundamentaba en el citado Reglamento CEE 816/92 del Consejo; y, asimismo, ha de rechazarse la pretensión de reconocimiento a los demandantes de una cantidad de referencia equivalente a la que poseían antes de la suspensión, porque de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala contenida en las indicadas sentencias y la doctrina del TJCE, reflejada en las referidas sentencias, la asignación o reasignación ha de efectuarse teniendo en cuenta la cantidad de referencia individual disponible en las explotaciones el 31 de marzo de 1992.

No se hace imposición de las costas a ninguna de las partes que de satisfacer, cada una de ellas, las causadas a su instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,