STS 2651/2016, 16 de Diciembre de 2016

La Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, interpuso, con fecha 29 de octubre de 2015, recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo, de 28 de julio de 2015, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por el que se inicia procedimiento para la ampliación del Espacio Protegido Red Natura 2000 Laguna del Hito y la modificación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la Reserva Natural de la Laguna del Hito, al mismo tiempo que, mediante otrosí, pidió la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acuerdo recurrido con fundamento en el perjuicio que para el interés general producirá el retraso de la construcción del ATC y la obstaculización en el ejercicio de las competencias del Estado, así como en la apariencia de buen derecho derivada de los pronunciamientos del Tribunal Supremo acerca de la ubicación de dicha instalación, y finalmente en el ejercicio de una competencia autonómica para una finalidad distinta a la prevista en el ordenamiento jurídico, argumentos y razones que se desarrollan con extensión.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que le es propia; se mandó formar pieza separada de medidas cautelares, en la que se ordenó dar traslado a la Administración demandada por diez días para que alegasen lo que le conviniese, lo que llevó a cabo con fecha 16 de noviembre de 2015, a cuyo escrito de alegaciones adjuntó los documentos que aparecen unidos a la pieza remitida, para presentar el día 20 de noviembre un escrito de rectificación, en el que reiteraba su petición de que fuese desestimada la medida cautelar solicitada por la Administración actora.

Con fecha 27 de noviembre de 2015, la Sala de instancia dictó providencia en la que se requería a la Administración demandada que realizase algunas aclaraciones y precisiones en relación con el escrito de rectificación y el inicial, así como respecto de los documentos adjuntados a éste, lo que dicha Administración realizó mediante escrito presentado con fecha 3 de diciembre de 2015, y la Sala de instancia, con fecha 22 de diciembre de 2015, dictó auto por el que declaró no haber lugar a la medida cautelar interesada respecto del acuerdo recurrido, sin imponer las costas.

Dicho auto denegatorio de la medida cautelar interesada por la representación procesal de la Administración General del Estado se basa en los siguientes razonamientos jurídicos:

»Primero.- En el presente incidente de suspensión cautelar el conflicto de intereses suscitado queda planteado del modo en que a continuación se expresa. Los terrenos a los que se contrae la ampliación referida, y la modificación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) - cuyos respectivos trámites se inician mediante el acuerdo recurrido- afectarían al término municipal de Villar de Cañas (Cuenca), y dentro de éste a la zona en que, previamente, se habría aprobado, en los términos que se dirá, el emplazamiento del proyectado Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos de alta actividad (ATC) y su centro tecnológico asociado. Afirma el Abogado del Estado, en síntesis, que la medida cautelar interesada se fundamenta, en primer lugar, en la existencia de un evidente perjuicio para el interés general derivado, por una parte de las consecuencias que comportaría el retraso de la construcción del Almacén Temporal Centralizado y su centro tecnológico asociado, y el elevado coste económico, y la afectación a la seguridad nuclear, que ello implicaría, y por otra parte del hecho de que el acuerdo impugnado implicaría la obstaculización del ejercicio de las competencias del Estado por parte de la Comunidad Autónoma demandada. En segundo lugar fundamenta la medida en la apariencia de buen derecho derivada, entre otros particulares, de la existencia de previos pronunciamientos por parte del Tribunal Supremo acerca de la ubicación de dicha instalación y el evidente interés que su construcción comporta. Y en tercer lugar, fundamenta la procedencia de la medida en que la actuación de la Administración demandada implicaría el manifiesto ejercicio de la competencia autonómica para una finalidad distinta de la prevista por el ordenamiento jurídico.

»La Junta de Comunidades de Castilla La Mancha se opuso a la adopción de la cautela interesada afirmando que la cuestión planteada ha de analizarse en esta sede cautelar teniendo en cuenta que, frente a la actividad económica está en juego el valor medioambiental que debe protegerse, por lo que se debería acudir para resolver el conflicto planteado a la técnica de la ponderación de derechos en juego, así como afirma que, de accederse a la suspensión, podría darse lugar a la irreparabilidad de los perjuicios que pudieran producirse, en caso de que el recurso fuera finalmente desestimado.

»Afirma por otra parte que no concurre apariencia de buen derecho, pues a día de hoy no se habría producido la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto, que es un requisito esencial e ineludible para poder iniciar la construcción del proyecto del ATC, al que se refiere la Abogacía del Estado, así como que se habría procedido, también, a la anulación del Plan de Ordenación Municipal de Villar de Cañas aprobado el pasado 19 de junio de 2015 por la detección de un motivo de nulidad principal (por supuesta insuficiencia de recursos hídricos), que afecta al plan en conjunto, y tres de anulabilidad con afectaciones parciales. Y dice que, por tanto, a la vista de la anulación del POM queda claro que tampoco podría iniciarse la construcción del ATC por cuanto no estaría amparado bajo la vigencia de un plan.

»Niega la Administración Autonómica la existencia de cosa juzgada que afecte a lo que ha de decidirse en esta sede cautelar.

»Afirma que la Junta de Comunidades habría ejercido legítimamente su competencia en materia de Medio Ambiente, y que, de disponerse la suspensión cautelar, se estaría prejuzgando el fondo del asunto.

»Alega, por último, la inexistencia de actividad administrativa impugnable, pues el Acuerdo recurrido se trata de un simple acto de trámite. Afirma que se trataría del simple inicio del procedimiento, con el sometimiento al trámite de información pública.

»Segundo.- El análisis de la cuestión, según plantean las partes, exige, a modo de antecedente, resaltar la existencia de determinados hechos relevantes.

»La Secretaría de Estado de Energía había efectuado, el 23 de diciembre de 2009, la convocatoria pública para la selección de los municipios candidatos a albergar el emplazamiento del ATC y su centro tecnológico asociado.

»Por acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 2011 se aprobó la designación del emplazamiento del ACT y su centro tecnológico asociado en el municipio de Villar de Cañas.

»Tanto la convocatoria como la selección del emplazamiento fueron objeto de recursos contencioso-administrativos.

»El recurso planteado frente a la convocatoria dio lugar a la sentencia de 1 de febrero de 2012 de la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso 98/2012 . Esta sentencia desestima el recurso entre otras cuestiones porque (FD 16°) según la convocatoria el emplazamiento se ubicaría fuera de las áreas que forman parte de la red europea de Conservación de la Naturaleza Natura 2000. Tal sentencia fue confirmada por el TS (sentencia de 28 de octubre de 2013 ) que rechazó que se hubieran vulnerado normas medioambientales.

»El acuerdo del Consejo de Ministros que fijó el emplazamiento fue, igualmente, objeto de varios recursos, ante el TS. Uno de ellos dio lugar a la sentencia de la Sección 3 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS de 28 de octubre de 2013 en el que compareció como codemandada la JCCM.

»Dicho acuerdo de designación también fue recurrido, entre otros, por numerosos Ayuntamientos (no seleccionados) que solicitaron la suspensión del Acuerdo del Consejo de Ministros referido, lo que el Tribunal Supremo desestimó resaltando "el interés general subyacente en la construcción de estas instalaciones es obvio".

»Por otra parte, como resalta el Abogado del Estado, por Decreto de 7 de mayo de 2015 (Diario Oficial de 12 de mayo de 2015) se declararon como Zonas Especiales de Conservación (ZEC) de la Red Natura 2000 en Castilla La Mancha, 40 Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), se propone a la Comisión Europea la modificación de los límites de 8 Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA).

»En el anexo 1 entre la relación de LIC que se declaran como ZEC incluye el espacio Natura 2000: Laguna de El Hito.

»En el Anexo II se propone a la Comisión Europea la modificación de los límites de 14 LIC, entre ellos la laguna del Hito.

»En el Anexo III se recogen de 8 zonas de especial protección para las aves (ZEPA) una modificación de los límites para la laguna de El Hito (se redujo ligeramente la superficie de ZEC/ZEPA de 1.001,40 Has a 996,23 Has.)

»El Plan de Ordenación de Gestión de Ja Laguna de El Hito señala que la Laguna de El Hito, "debido a su relativo aislamiento y lejanía con respecto a otros humedales de entidad, representa un lugar de paso e invernada para la grulla común". En su página 5 señala que su superficie es de 996,23 Has y que afecta únicamente a los municipios de El Hito y Montalbo y justifica la reducción de superficie inicial oficial de 1.1001,40 Has a las 996,23 Has.

»Se expresa, como justificación para ello, que la delimitación inicial del espacio Red Natura 2000 "Laguna de El Hito" se realizó con escasos medios materiales y técnicos y se ha constatado la designación de zonas con insuficiente representación del hábitat que motivaron su declaración.

»En el documento del Plan de Gestión relativo a Participación Ciudadana e Información Pública se observa, además de la convocatoria a una reunión a los Ayuntamientos de Montalbo, El Hito y asociación de propietarios de terrenos, se enviaron, con fecha 20 de noviembre de 2013, correos electrónicos a varias agrupaciones y asociaciones ecologistas (folio 5 y 6), Ecologistas en Acción, Greenpeace España y SEO-Birdlife, entre otras, para que pudieran hacer observaciones. Con fecha 11 de junio de 2014 se sometió a información pública, por resolución de la DG de Montes y Espacios Naturales, se dio audiencia a los interesados, se enviaron 68 cartas a las instituciones y representantes de intereses sociales para que formularan alegaciones; y se recibieron dos escritos de alegaciones que, al parecer, sólo se referían a recursos hídricos.

»Por su parte, el 28 de julio de 2015 se dictó el acuerdo impugnado, cuya suspensión aquí se pretende, que dispone:

» "1º El inicio del procedimiento para la ampliación del espacio protegido Red Natura 2000 (ZEC/ZEPA) "Laguna del Hito" (ES0000161) (Cuenca).

» 2°) Señalar como objetivos de esta declaración: la protección del hábitat de las especies de aves señaladas por el Anexo 1 de la Directiva 2009/147/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres, así como de las demás especies migradoras de presencia regular, especialmente en lo que se refiere a la protección de sus enclaves de reproducción, muda, invernada y descanso; la protección de los tipos de hábitat y de las especies de flora y fauna y de sus hábitat recogidas en el Anexo I y Anexo II de las Directivas 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

» 3°) Establecer como límites de la ampliación del espacio protegido Red Natura 2000 los límites del IBA 192 "Laguna del Hito ", conforme al Inventario de Áreas de Importancia para las Aves.

» 4°) El inicio de la modificación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del citado territorio, requisito para la ampliación de la Reserva Natural de la Laguna del Hito (Cuenca).

» 5°) Establecer para este territorio un régimen preventivo de protección contemplado en los artículos 30 , 32.5 y 56 de la Ley 9/1999 de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha y en la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

» 6°) Someter el expediente a información pública, otorgando al efecto el plazo de 20 días hábiles desde el día siguiente al de la publicación del presente Acuerdo en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha y participación pública a través de la web de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. El expediente incluye la documentación requerida por la Comisión Europea para la designación de nuevas Zonas de Especial Protección para las Aves, y consta de: a) Informe técnico justificativo. b) Plano escala 1:100.000 con la delimitación de la zona. El expediente puede ser consultado en la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, Plaza de Cardenal Siliceo, nº 2 Toledo. Esta documentación estará también disponible en Internet, en el tablón electrónico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y en la página web de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, a través de la siguiente url: http://www.jccm.es/medioambiente/atencion/atencionciudadano.htm. Las alegaciones se dirigirán al Director General de Política Forestal y Espacios Naturales de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, pudiendo utilizarse al efecto los medios y procedimientos señalados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

» 7°) Proponer a la Comisión Europea la modificación de los límites de esta Zona de Especial Conservación.

» 8°) El presente acuerdo surtirá efecto desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha."

»Dicho acuerdo implica una ampliación considerable de los terrenos a los que se pretende ampliar la protección ambiental.

»Tercero- Pues bien, en relación con la cuestión planteada, de la extensa argumentación vertida por ambas partes intervinientes procede analizar, en primer término, la última alegación realizada por la Administración Autonómica, pues, en su caso, y si se considerara, como expresa la demandada, que el acuerdo adoptado no produciría, en realidad, efecto material alguno, al tratarse de un simple acto de trámite, procedería la desestimación de la medida interesada, por su improcedencia, en tanto que la suspensión carecería de la nota de la utilidad para tutelar los intereses afectados, a que se refiere la Administración Estatal.

»Pues bien, si se atiende a la regulación de los artículos 42 y 44 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en su redacción anterior a la Ley 33/2015), lo cierto es que, en efecto, el inicio del trámite de la ampliación del espacio protegido Red Natura 2000 (ZEC/ZEPA) "Laguna del Hito" (ES0000161) (Cuenca), implica según el Acuerdo impugnado que, simplemente,se inicia el procedimiento y se somete el mismo a información pública.

»Al margen de la, llamémosle, peculiaridad que presenta el acto impugnado, en su punto 7º (en que, impropiamente, parece acordarse una propuesta a la Comisión Europea fuera del trámite legal y extemporánea, por anticipada), ha de aclararse que, de acuerdo con el régimen legal, tal iniciación de los trámites no produce efecto alguno limitativo en relación con los terrenos afectados hasta que, tras el periodo de información pública, se envíe al Ministerio de Medio Ambiente la lista de los espacios propuestos para su traslado a la Comisión Europea.

»Pero no ocurre lo propio en relación con lo que se dispone en los puntos 4° y 5° del mismo acuerdo, antes reproducidos.

»En el punto 4º se acuerda la iniciación del trámite de modificación del PORN. Y en el punto 5° el establecimiento sobre los terrenos afectados por la modificación iniciada del régimen preventivo de protección contemplado en los artículos 30 , 32.5 y 56 de la Ley 9/1999, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha . Tales terrenos son los que se expresan en el anexo del referido acuerdo, como contenidos en el área importancia para las aves (Important Bird Area o IBA), número 192, coincidente al parecer con la contenida en el inventario de áreas e importancia para las aves, IBA, elaborado por la Sociedad Española de Ornitología-Birdlife en el año 1998, correspondiente con una superficie de 23.598,06 hectáreas, zona que excede de la protegida inicialmente con la anterior delimitación.

»No cabe duda de que ello implica una directa afectación a los intereses en conflicto que cabe analizar en esta vía cautelar en el sentido interesado por la Administración del Estado.

»Cuarto.- Aclarado lo anterior, fundaba el Abogado del Estado la procedencia de la medida, en primer lugar, sobre la base de los perjuicios económicos y para la seguridad nuclear que se derivarían de la ejecución del acuerdo impugnado, así como, en relación con los mismos, el peligro por la mora procesal.

»Afirmaba que los perjuicios son innegables pues el ATC supone una disminución de riesgos respecto del sistema actual y una mejora técnica para actuar ante cualquier contingencia, así como que retraso en la introducción de la mejora, según informa la Dirección General de Política Energética y Minas, supondría un perjuicio evidente al interés público que exige alcanzar los mayores y más eficientes niveles de seguridad en la gestión de los residuos radiactivos.

»Por otra parte el informe (aportado por la parte solicitante) de fecha 21 de octubre de 2015 emitido por don Luciano , director de ingeniería, y don Ricardo , director técnico, de ENRESA señala que el objetivo del ATC es dotar a España de una infraestructura para el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en condiciones seguras y considera de imperiosa necesidad la puesta en servicio del almacén de espera de contenedores (AEC) en el mes de julio de 2017 por dos razones fundamentales, la primera razón por el retorno a España de los residuos asociados al reprocesado de combustible nuclear gastado de la Central Nuclear de Vandellós I, actualmente depositados en Francia, que, de acuerdo con los compromisos internacionales y contractuales suscritos, debe tener lugar a más tardar en julio de 2017. Y a partir de esta fecha se devengarán penalizaciones establecidas por retraso en su retorno.

»Afirma que la Central de Vandellós I se encuentra en desmantelamiento y ninguna de sus instalaciones, ni ninguna otra del país, están autorizadas para la recepción y almacenamiento temporal de dichos residuos, para cuyo almacenamiento el sexto Plan General de Residuos Radiactivos en vigor prevé su recepción en el ATC.

»La segunda razón es la recogida de combustible nuclear gastado de centrales nucleares cuyas piscinas de almacenamiento se encuentran en la actualidad saturadas, para permitir la recarga y continuidad de la explotación.

»La construcción de este edificio (singular) el Almacén de Espera de Contenedores (AEC), según el informe, requiere un plazo de entre 14 y 16 meses, por lo que debe iniciarse, a más tardar, el 1 de abril de 2016.

»Si no se otorga la suspensión, además del referido perjuicio a la seguridad, pues habrían de adoptarse otras soluciones menos eficientes en términos de seguridad, se producirían considerables perjuicios económicos que cifran en la suma de unos 51 millones de euros anuales.

»Estos costes extraordinarios derivados del retraso serían asumidos por el Fondo para la Financiación de Actividades del Plan General Residuos Radiactivos ( DA 6ª de la Ley 24/2013 ), que se nutre de las tasas que pagan las compañías eléctricas titulares de centrales nucleares, que terminarían trasladando el coste a los consumidores de energía eléctrica. Según el informe ello implicaría un incremento de la tarifa eléctrica para el consumidor.

»Frente se ello opone la Administración autonómica, en primer término, controvirtiendo la corrección del cálculo de los perjuicios económicos, pues alguna de las alternativas planteadas a la inmediata construcción del ATC, como son la construcción en las centrales nucleares de Almacenes Temporales Individualizados (ATI) se habrían iniciado con anterioridad a la existencia del acuerdo recurrido; en segundo lugar opuso la prevalencia del interés ambiental, así como el hecho de que, de procederse a la suspensión, los perjuicios que podrían producirse a dicho interés no serían reparables.

»En primer término, en lo que se refiere a la supuesta afectación a la seguridad nuclear, el informe de la Dirección General de Política Energética y Minas, afirma la conveniencia de la existencia del ATC, y aun su necesidad, pero, al margen de que, como se dirá, pueden existir otros mecanismos legales para tutelar tales intereses (declaración de la existencia de razones imperiosos de interés público de primer orden, de los artículos 19.3 , 46.5 y 6 de la Ley 42/2007 ), la premura que impulsa la solicitud de la suspensión del acuerdo impugnado se presenta como fundamentalmente económica. Es decir, no cabe duda que siempre cabe realizar actuaciones que redunden en una mayor eficiencia en la gestión de los residuos, pero no aparece justificado en esta sede que exista una necesidad en este aspecto que alcance una urgencia de tal intensidad que conduzca a la conclusión de que debe considerarse la procedencia de su superposición frente a otros intereses en conflicto, incluso en este momento procesal, sin un examen de fondo de la cuestión. En esta valoración ha de tenerse en cuenta, además, que hasta la fecha no se ha dispuesto, para la gestión de los citados residuos, de una instalación semejante y que no se afirma, y menos aún se prueba, la imposibilidad de adopción de alternativas (aun temporalmente) que, aunque puedan ser algo más costosas económicamente, resulten igual, y admisiblemente, seguras.

»Salvado lo anterior, y en lo que se refiere a los perjuicios de carácter económico aducidos, los mismos han de ser analizados puestos en contraste con otros bienes jurídicos posiblemente afectados.

»Y lo cierto es que la trascendencia que, en ese concreto análisis, alcanza la suspensión del acuerdo (que no pretende sino la suspensión del régimen protector que la ley dispensa), pasa por concluir que lo cierto es que, de acordarse la suspensión con la finalidad de evitar la generación de perjuicios económicos (como se solicita), la misma podría dar lugar a determinados perjuicios de carácter irreparable para los intereses ambientales supuestamente presentes. Por el contrario ello no ocurre en relación con los costes económicos de los que, aunque fueran elevados, no cabe en principio predicar la nota de la irreparabilidad.

»Y es que se ha de destacar que los apartados 1 y 2 del artículo 30 de la Ley de 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza disponen, "Durante la tramitación de un P.O.R.N. no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan."

»Y "Iniciado el procedimiento para su aprobación, y hasta su entrada en vigor, no podrá otorgarse, por ninguna administración pública, autorización, licencia o concesión alguna que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física o biológica sin informe favorable de la Consejería. La administración competente para otorgar aquéllas solicitará de la Consejería dicho informe, que deberá ser emitido en el plazo máximo de noventa días".

»La Ley Autonómica, como la Estatal (para un momento posterior), prevén un específico sistema de cautelas sensibles a la irreparabilidad del daño que para el bien jurídico ambiental puede producir una alteración de las condiciones y circunstancias de los lugares en los que el mismo se asienta, de manera que una vez constatada, aun indiciariamente y en el ámbito administrativo, la existencia de determinados valores que pudiera resultar procedente tutelar, se decanta por atribuir preferencia al interés público de la tutela de dicho bien jurídico, frente a la actividad humana transformadora de la realidad preexistente, precisamente por su previsiblemente difícil recuperabilidad.

»Así resulta de la propia exposición de motivos de la Ley 42/2007 cuando dice "Para asegurar la preservación de los valores que han dado lugar a la definición de estas zonas, se establecen las correspondientes cautelas, de forma que cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un espacio de la Red Natura 2000, o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, de forma que las Comunidades autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan, programa o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. En este sentido, se acepta que podrá realizarse el plan, programa o proyecto, pese a causar perjuicio, si existen razones imperiosas de interés público de primer orden que, para cada supuesto concreto, hayan sido declaradas mediante una ley o mediante acuerdo, motivado y público, del Consejo de Ministros o del órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma".

»Es decir, el sistema de cautelas legalmente diseñado (tanto las definitivas, como las que podríamos llamar provisionales, que surgen con la mera incoación del correspondiente procedimiento, como las aquí analizadas) no resulta prevalente siempre y en todo caso, y frente a cualquier actuación, sino que las mismas ceden, en todo caso, frente a determinadas situaciones, como ocurre ante la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden, que pueden apreciarse conforme al régimen del artículo 46 de la propia Ley, en lo que a la Red Natura 2000 se refiere, o conforme a lo dispuesto en el artículo 19.3, en relación con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.

»Las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo, particularmente la relativa a la denegación de la suspensión a la vista del interés en la construcción del ATC no son trasladables al supuesto aquí analizado.

»No se niega el interés en la construcción de la referida instalación, que apreció el Tribunal Supremo, pero en aquellas resoluciones el referido interés se valoraba para mantener la natural ejecutividad de los actos administrativos, y en éste caso se aduce con una finalidad distinta, opuesta, en realidad, cual es la de combatir ese mismo principio, y cuya consideración, obviamente, debe ser diversa, pues deben ponderarse, como se ha dicho, otros intereses en conflicto, entonces no analizados.

»Es por todo ello que no cabe considerar que los alegados perjuicios permitan, en este momento inicial en que nos encontramos, disponer como medida cautelar la suspensión de un régimen de protección provisional que deriva directamente de la ley; y ello teniendo en cuenta, además, que la posibilidad de ejecución de proyectos en la zona no aparece erradicada por el régimen provisional previsto en la Ley; y sin perjuicio, en cualquier caso, de las facultades que en cuanto a la declaración de la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden pueda corresponder a las Autoridades competentes para ello.

»Quinto.- Afirmaba la Administración del Estado, por otra parte, que cabría valorar la existencia de perjuicio al interés general estatal, pues el Estado estaba ejerciendo legítima y pacíficamente su competencia sobre la instalación del ATC y la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha, con el acuerdo recurrido, habría menoscabado sus competencias. »Tal alegato no expresa, en realidad en sí, y a juicio del Tribunal, un riesgo de perjuicio en los términos que exige la dicción de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino más bien una alegación de la concurrencia de la apariencia de buen derecho, que también se aduce por la Administración Estatal por otra causa, como se verá.

»Pues bien, es cierto que la solución de fondo al litigio planteado por la Administración del Estado pasa por determinar la posible existencia de una colusión, o concurrencia, de las competencias estatales en materia de régimen energético ( artículo 149.1.25 de la Constitución Española ) y las autonómicas en materia ambiental.

»Pero es evidente que la complejidad del problema planteado, en que la pretendida invasión de competencias se denuncia cuando la Comunidad Autónoma ejerce una competencia específicamente atribuida, determina que la solución del mismo impone descender al análisis último del fondo del asunto, lo que, en principio, no cabe hacer en esta sede cautelar.»El auto del Tribunal Constitucional de 21 de julio de 1989 citado por la Administración del Estado observa un supuesto que no es coincidente con el analizado en esta sede cautelar por dos motivos. El primero porque lo que se resuelve no es la suspensión cautelar de la actuación desplegada por la Administración Autonómica, sino la inadmisión a trámite del recurso de amparo articulado por los promotores de una proposición de ley inadmitida a trámite por la mesa de las Cortes de Castilla La Mancha, de manera que nos encontramos ante una competencia autonómica que no llegó, en realidad, a desplegarse solapadamente con el ejercicio de la Estatal. En segundo lugar, además, el supuesto que se planteaba allí difiere también del analizado en esta sede en tanto que en el supuesto que observaba el Tribunal Constitucional el Estado había procedido, con carácter previo a la actuación autonómica analizada, a la declaración de la zona afectada como una zona de interés para la defensa nacional, lo que no concurre en el supuesto analizado.

»Sexto.- En segundo lugar, y en cuanto a la que específicamente como apariencia de buen derecho, denunciaba la Administración Estatal es cierto que, como afirma la Abogacía del Estado, en efecto, cuando en el mes de mayo de 2015 se había procedido a reducir la extensión de las zonas ambientalmente protegidas correspondientes a la Laguna de El Hito, resultaba llamativo que unos meses después se proceda a una ampliación considerable de la misma.

»La actuación de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha está encaminada a la protección del interés ambiental, y es en ese contexto en el que se analiza el cambio llevado a cabo en relación con el aspecto controvertido, a la vista de los objetivos que, según la Ley 9/1999, se pretenden alcanzar por medio de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.

»Ello no puede ser objeto de cuestionamiento en esta sede salvo que, en el desarrollo de dicha actividad, se excedan los límites legales para el ejercicio de las competencias ambientales encomendadas a la Administración autonómica. Resulta, no obstante, que no es posible adoptar una decisión solvente, y con el rigor preciso, sin previamente analizar adecuadamente todas las variables en juego, es decir sin realizar un análisis del fondo del asunto, por más que en un análisis superficial, algunas circunstancias que rodean la modificación propuesta pudieran sugerir, a juicio de la Abogacía del Estado, una actuación de la Administración autonómica desvinculada, en realidad, de la protección ambiental que pretendidamente constituye el fundamento del acuerdo.

»Así, si bien ello puede ser objeto de un análisis detallado al examinar el fondo del asunto, lo cierto es que resulta prácticamente imposible la adopción de una decisión al respecto en esta vía cautelar.

»La adopción de la medida cautelar fundada en la apariencia de buen derecho, como esta Sala se ha ocupado de decir en muchas ocasiones, exige que la nulidad de la actuación administrativa recurrida se aprecie de manera grosera, de un simple vistazo. Que se trate de una nulidad palmaria, apreciable a simple vista, sin necesidad de realizar un análisis pormenorizado de la cuestión de fondo, pues éste queda reservado para la decisión que haya de adoptarse en el procedimiento principal.

»Como resulta de la documentación aportada por ambas partes, la decisión impugnada partiría de las circunstancias en que aparecía redactado el inventario IBA 192 elaborado por SEO-Birdlife en el año 1998. Se constata, también, que el Inventario aprobado en el año 2010 se habría procedido a una reducción de la IBA 192 de manera que se excluiría de la misma una franja de terreno en que se habría aprobado en emplazamiento del ATC. Aporta la Administración solicitada de la medida, en cualquier caso, informes técnicos, procedentes de la propia SEO, que afirman la subsistencia, en dicho lugar, de intereses ambientales relacionados con el hábitat de las aves que supuestamente se tratan de proteger.

»En cualquier caso no cabe afirmar en este momento, y sin perjuicio de lo que pueda resultar al analizar la cuestión de fondo, que la decisión autonómica, de manera palmaria, evidente y clara (sin necesidad de mayor análisis), se haya adoptado absolutamente al margen de los intereses ambientales a cuya tutela se dirigen los procedimientos iniciados, que es lo que se requeriría para, sin un previo análisis de fondo, poder suspender la ejecutividad de lo actuado.

»Y ello dado que, en lo que aquí interesa, la modificación del PORN, y el régimen de protección cautelar desplegado, afecta a terrenos que se encontraban incluidos en el inventario de 1998 de lugares de importancia para las aves, inventarios que han sido ordinariamente admitidos a los efectos de la adopción de medidas de protección ambientales.

»Es decir, la presencia de algún factor ambiental, con independencia de lo que pueda resolverse en cuanto al fondo, no es clara y absolutamente ajena a la zona, de manera que el establecimiento de medidas como las dispuestas por la Comunidad Autónoma pueda ser tildada ya inicialmente, de un vistazo y sin un examen agotador de la prueba, nula, infundada o arbitraria. Con mayor o menor rigor y/o acierto, y al margen de las motivaciones últimas de la decisión, que no pueden ser analizadas en esta sede por motivos evidentes, lo cierto es que se revela, al menos como posible, la presencia en algún momento (aun anterior) de los elementos ambientales que pretendidamente justifican la actuación de la Administración Autonómica, lo que impide, ya en este ámbito cautelar en que nos encontramos, considerar, clara y evidentemente nula, por absolutamente infundada, la actuación que se combate.

»Por otra parte no cabe considerar, para invalidar las anteriores conclusiones, los pronunciamientos dictados por el Tribunal Supremo en relación con los recursos planteados respecto a la aprobación del emplazamiento del ATC, pues aun cuando tangencialmente pueden tener relación con lo analizado en esta sede cautelar, obviamente no se pronuncian sobre el fondo de la cuestión aquí planteada, de manera que las determinaciones contenidas en dichas resoluciones puedan conducir a apreciar la existencia de una apariencia de buen derecho que imponga la adopción de la decisión cautelar interesada.

»No cabe soslayar aquí qué la recurribilidad del acto, y la admisibilidad de la solicitud de la cautela interesada, derivan del régimen legal de protección provisional que en este específico ámbito existe, y que no había desplegado sus efectos en el momento del dictado de aquellas resoluciones.

»Como se ha dicho, en el supuesto analizado se despliega un específico régimen, legalmente determinado, para el supuesto de puesta en marcha del procedimiento de modificación del PORN, en los términos, y con el alcance, que antes se ha dicho, régimen que por su propio diseño y fundamento legal, resulta difícil de eludir por la vía cautelar articulada, a poco que deba descartarse la existencia de una nulidad grosera, palmaria, evidente y claramente apreciable sin un análisis del fondo, en los términos expresados.

»Por todo ello, al margen de las sugestivas alegaciones que realiza el Abogado del Estado, entiende la Sala que, visto lo anterior, no cabe acceder a conceder la cautela interesada sin, en realidad, prejuzgar el fondo del asunto, como se ha dicho.

»Séptimo.- Dadas las serias dudas que plantea el supuesto analizado y las particularidades del mismo, fundamentalmente la complejidad, no se considera procedente hacer pronunciamiento condenatorio en cuanto a las costas procesales de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ».

Notificada la referida resolución a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó, con fecha 5 de enero de 2016, escrito de interposición de recurso de reposición contra ella por las razones extensamente expuestas para finalizar con la súplica de que se estimase el recurso interpuesto y se dictase auto acordando la suspensión del acuerdo de 28 de julio de 2015 del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, escrito del que se dio traslado a la Administración autonómica demandada para que, en el plazo de cinco días, formulase las alegaciones que estimase oportunas, lo que efectuó con fecha 19 de enero de 2016, y, mediante diligencia de ordenación de fecha 5 de febrero de 2016, se tuvo por personada y parte a la Procuradora que acreditó la representación procesal de la asociación Ecologistas en Acción-Cuenca, y, mediante auto, de fecha 9 de febrero de 2016, la Sala de instancia desestimó sin costas el recurso de reposición sostenido por el Abogado del Estado en la representación ostentada.

El indicado auto de desestimación del recurso de reposición se basa en los siguientes razonamientos jurídicos:

»Primero. Interesa la parte actora la reposición del auto de 22 de diciembre pasado manifestando que el Auto vulneraría lo dispuesto en el artículo 130 de la LRJCA , en conexión con el art. 9.3 y 24 de la Constitución , y la doctrina del Tribunal Supremo y de Tribunal Constitucional, afirmando que el auto habría denegado la suspensión por entender que existían otros mecanismos para tutelar la seguridad nuclear como sería la declaración de la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden y porque la solicitud se funda en razones de tipo económico que no podrían atenderse cautelarmente sin un examen de fondo de la cuestión.

»Expresa la recurrente que se analizan únicamente los motivos económicos y sólo parcialmente los relativos a la seguridad nuclear.

»Expresa que se produciría una vulneración de lo dispuesto en el artículo 130 de la LRJCA pues no se habría procedido a ponderar los intereses públicos de una y de otra Administración, pese a que la representación de la Junta también era partidaria de ello, sosteniendo que de realizarse debidamente la referida ponderación debería estimarse la solicitud de suspensión de la parte actora.

»Afirma que no existe riesgo medioambiental para el proyecto siendo que anteriores resoluciones judiciales se habían pronunciado al respecto, que la Junta habría adoptado el acuerdo recurrido en el mes de julio de 2015, cuando el emplazamiento del ATC se acordó por el Consejo de Ministros el 30 de diciembre de 2011 y que ello implica una sustracción por parte de la Comunidad Autónoma de las competencias legítimamente ejercidas por el Estado, siendo que el Tribunal Constitucional ha accedido a disponer la suspensión en supuestos de bloqueo de las competencias estatales por parte de la Comunidad Autónoma.

»Reitera la ausencia de riesgo ambiental con cita de la anterior protección existente en la Laguna de El Hito, y la justificación de sus límites, considerablemente inferiores que los previstos en la modificación iniciada mediante la resolución recurrida.

»Afirma que los factores medioambientales que concurren en la zona los ha de proteger el Estado (bien con la declaración negativa de impacto ambiental, bien con la adaptación de medidas correctoras), de suerte que suspensión del Acuerdo recurrido no dejaría desprotegidos los factores medioambientales que concurren en la zona.

»Expresa también la Abogacía del Estado que de darse prioridad, como ha hecho el Auto recurrido, a los interese públicos que invoca la Junta (que como hemos visto no persiguen en realidad proteger el medio ambiente) frente al Acuerdo del Consejo de Ministros que determinó el emplazamiento del ATC y los actos posteriores que se están llevando a cabo para su implantación (como la evaluación de impacto ambiental) se perjudicaría seriamente el interés público que representa la materia de gestión de residuos nucleares, que está legalmente definido como un servicio público esencial, por cuanto el proyecto se vería frustrado.

»Por otra parte afirma que en el supuesto analizado, además, concurriría la apariencia de buen derecho en la medida suficiente para disponer la suspensión pues expresa que cabe hablar de nulidad de pleno derecho cuando se invaden las competencias estatales por extralimitación, manifestando ser ello evidente, en el supuesto analizado.

»Segundo.- La Junta de Comunidades de Castilla La Mancha se opuso a la estimación del recurso expresando, entre otras razones, que se habría actuado en el ejercicio legítimo de las competencias de Castilla-La Mancha, con base en el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de Castilla- La Mancha, que recoge la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistema y normas adicionales de protección, con cita de la Directiva 92/43/CEE y la obligación que la misma impone a los Estados Miembros de adoptar las medidas adecuadas para ofrecer una protección suficiente a las poblaciones de aves definidas en la misma, afirmando que, en definitiva, no es cierto lo que se dice por la Abogacía del Estado a propósito de que se haya actuado para "frustrar la ejecución del proyecto del ATC", sino que, al contrario, nos encontraríamos ante el ejercicio legítimo de una competencia -medio ambiente-, como único modo de salvaguardar realmente los valores naturales de todos los espacios que en dicha propuesta se contienen.

»Expresa que los perjuicios que aduce el Abogado del Estado son [meramente económicos y que frente a la actividad económica está en juego el valor medio ambiental, que sin duda debe protegerse y que si se accediera a la suspensión del acto administrativo impugnado, las consecuencias serían por completo irreparables.

»Reitera, por otra último, la ausencia de fumus boni iuris que aducía la demandante.

»Tercero.- En primer término, y en lo que se refiere al primero de los motivos alegados por la parte solicitante, es decir que el hecho de que la denegación se habría producido simplemente por la existencia de otros mecanismos para garantizar la seguridad nuclear, lo cierto es que de la lectura del auto impugnado no cabe extraer, en realidad, tal conclusión. Expresaba la resolución recurrida en relación con la afectación a la seguridad nuclear (Fundamento Cuarto) "la premura que impulsa la solicitud de la suspensión del acuerdo impugnado se presenta como fundamentalmente económica [...] no cabe duda que siempre cabe realizar actuaciones que redunden en una mayor eficiencia en la gestión de los residuos, pero no aparece justificado en esta sede que exista una necesidad en este aspecto que alcance una urgencia de tal intensidad que conduzca a la conclusión de que debe considerarse la procedencia de su superposición frente a otros intereses en conflicto, incluso en este momento procesal, sin un examen de fondo de la cuestión. En esta valoración ha de tenerse en cuenta, además, que hasta la fecha no se ha dispuesto, para la gestión de los citados residuos, de una instalación semejante y que no se afirma, y menos aún se prueba, la imposibilidad de adopción de alternativas (aun temporalmente) que, aunque puedan ser algo más costosas económicamente, resulten igual, y admisiblemente, seguras."

»Es decir, sobre la base, como presupuesto, de que no consta justificada una situación de urgencia o afectación inminente a la seguridad nuclear, se concluye que la valoración de la incidencia de los posibles perjuicios en la decisión que haya de adoptarse debía quedar circunscrita a dicho ámbito económico.

»Y así se venía a decir, a modo de ponderación de los identificados intereses en conflicto "Salvado lo anterior, y en lo que se refiere a los perjuicios de carácter económico aducidos, los mismos han de ser analizados puestos en contraste con o otros bienes jurídicos posiblemente afectados. Y lo cierto es que la trascendencia que, en ese concreto análisis, alcanza la suspensión del acuerdo (que no pretende sino la suspensión del régimen protector que la ley dispensa), pasa por concluir que lo cierto es que, de acordarse la suspensión con la finalidad de evitar la generación de perjuicios económicos (como se solicita), la misma podría dar lugar a determinados perjuicios de carácter irreparable para los intereses ambientales supuestamente presentes. Por el contrario ello no ocurre en relación con los costes económicos de los que, aunque fueran elevados, no cabe en principio predicar la nota de la irreparabilidad.

» Y es que se ha de destacar que los apartados 1 y 2 del artículo 30 de la Ley de

91999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza disponen, "Durante la tramitación de un P. O. R. N. no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan."

» Y "Iniciado el procedimiento para su aprobación, y hasta su entrada en vigor, no podrá otorgarse, por ninguna administración pública, autorización, licencia o concesión alguna que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física o biológica sin informe favorable de la Consejería. La administración competente para otorgar aquéllas solicitará de la Consejería dicho informe, que deberá ser emitido en el plazo máximo de noventa días".

» La Ley Autonómica, como la Estatal (para un momento posterior), prevén un específico sistema de cautelas sensibles a la irreparabiidad del daño que para el bien jurídico ambiental puede producir una alteración de las condiciones y circunstancias de los lugares en los que el mismo se asienta, de manera que una vez constatada, aun indiciariamente y en el ámbito administrativo, la existencia de determinados valores que pudiera resultar procedente tutelar, se decanta por atribuir preferencia al interés público

de la tutela de dicho bien jurídico, frente a la actividad humana transformadora de la realidad preexistente, precisamente por su previsiblemente difícil recuperabilidad.

» Así resulta de la propia exposición de motivos de la Ley 42/2007 cuando dice Para asegurar la preservación de los valores que han dado lugar a la definición de estas zonas, se establecen las correspondientes cautelas, de forma que cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un espacio de la Red Natura 2000, o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, de forma que las Comunidades autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan, programa o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. En este sentido, se acepta que podrá realizarse el plan, programa o proyecto, pese a causar perjuicio, si existen razones imperiosas de interés público de primer orden que, para cada supuesto concreto, hayan sido declaradas mediante una ley o mediante acuerdo, motivado y público, del Consejo de Ministros o del órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma".

» Es decir, el sistema de cautelas legalmente diseñado (tanto las definitivas, como / las que podríamos llamar provisionales, que surgen con la mera incoación del correspondiente procedimiento, como las aquí analizadas) no resulta prevalente siempre y en todo caso, y frente a cualquier actuación, sino que las mismas ceden, en todo caso, frente a determinadas situaciones, como ocurre ante la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden, que pueden apreciarse conforme al régimen del a 'culo 46 de la propia Ley, en lo que a la Red Natura 2000 se refiere, o conforme a lo dispuesto en el artículo 19.3, en relación con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales."

»No existe, tampoco, por tanto omisión de la ponderación de los referidos intereses identificados, el económico frente al ambiental, por más que el resultado de la misma pueda no compartirse.

»Cuarto.- Afirmaba también, la parte recurrente que no existiría riesgo medioambiental para el proyecto siendo que anteriores resoluciones judiciales se habían pronunciado al respecto, que la Junta habría adoptado el acuerdo recurrido en el mes de julio de 2015, cuando el emplazamiento del ATC se acordó por el Consejo de Ministros el 30 de diciembre de 2011 y que ello implica un sustracción por parte de la Comunidad Autónoma de las competencias legítimamente ejercidas por el Estado, siendo que el Tribunal Constitucional en supuestos semejantes ha accedido a disponer la suspensión en supuestos de bloqueo de las competencias estatales por

parte de la Comunidad Autónoma.

»A tales cuestiones se da, también, cumplida respuesta en la resolución recurrida.

»Así, en cuanto a la existencia de anteriores pronunciamientos en relación con la ubicación del ATC, decía "Por otra parte no cabe considerar, para invalidar las anteriores conclusiones, los pronunciamientos dictados por el Tribunal Supremo en relación con los recursos planteados respecto a la aprobación del emplazamiento del ATC, pues aun cuando tangencialmente pueden tener relación con lo analizado en esta sede cautelar, obviamente no se pronuncian sobre el fondo de la cuestión aquí planteada, de manera que las determinaciones contenidas en dichas resoluciones puedan conducir a apreciar la existencia de una apariencia de buen derecho que imponga la adopción de la decisión cautelar interesada.

» No cabe soslayar aquí que la recurribilidad del acto, y la admisibilidad de la solicitud de la cautela interesada, derivan del régimen legal de protección provisional que en este específico ámbito existe, y que no había desplegado sus efectos en el momento

del dictado de aquellas resoluciones."

»Así como que "Las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo, particularmente la relativa a la denegación de la suspensión a la vista de/interés en la construcción del ATC no son trasladables al supuesto aquí analizado.

» No se niega el interés en la construcción de la referida instalación, que apreció el Tribunal Supremo, pero en aquellas resoluciones el referido interés se valoraba para mantener la natural ejecutividad de los actos administrativos, y en éste caso se aduce

con una finalidad distinta, opuesta, en realidad, cual es la de combatir ese mismo principio, y cuya consideración, obviamente, debe ser diversa, pues deben ponderarse, como se ha dicho, otros intereses en conflicto, entonces no analizados."

»Además, y como también se decía, la posibilidad de ejecución de proyectos en la zona no aparece erradicada por el régimen provisional previsto en la Ley que se despliega tras el acuerdo impugnado pues como expresa el apartado 2° del artículo 30 de la Ley 9/1999 "Iniciado el procedimiento para su aprobación, y hasta su entrada en vigor, no podrá otorgarse, por ninguna administración pública, autorización, licencia o concesión alguna que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física o biológica sin informe favorable de la Consejería. La administración competente para otorgar aquéllas solicitará de la Consejería dicho informe, que deberá ser emitido en el plazo máximo de noventa días", ello sin perjuicio del particular régimen impugnatorio de las decisiones que en tal sentido pudieran adoptarse, y sin perjuicio de la declaración de la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden a la que también se hacía referencia en la resolución recurrida, cuya consideración no puede obviarse al integrar el mecanismo de distribución competencial.

»Quinto.- En cuanto a las manifestaciones relativas a la concurrencia de apariencia de buen derecho no cabe más que reiterar los argumentos ya contenidos en la resolución recurrida y es que, como se decía "La actuación de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha está encaminada a la protección del interés ambiental, y es en ese contexto en el que se analiza el cambio llevado a cabo en relación con el aspecto controvertido, a la vista de los objetivos que, según la Ley 9/1 999, se pretenden alcanzar por medio de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.

» Ello no puede ser objeto de cuestionamiento en esta sede salvo que, en el desarrollo de dicha actividad, se excedan los límites legales para el ejercicio de las competencias ambientales encomendadas a la Administración autonómica. Resulta, no obstante, que no es posible adoptar una decisión solvente, y con el rigor preciso, sin pr4iiamente analizar adecuadamente todas las variables en juego, es decir sin realizar un análisis del fondo del asunto, por más que en un análisis superficial, algunas circunstancias que rodean la modificación propuesta pudieran sugerir, a juicio de la Abogacía del Estado, una actuación de la Administración autonómica desvinculada, en realidad, de la protección ambiental que pretendidamente constituye el fundamento del acuerdo.

» Así, si bien ello puede ser objeto de un análisis detallado al examinar el fondo del asunto, lo cierto es que resulta prácticamente imposible la adopción de una decisión al respecto en esta vía cautelar.

» La adopción de la medida cautelar fundada en la apariencia de buen derecho, como esta Sala se ha ocupado de decir en muchas ocasiones, exige que la nulidad de la actuación administrativa recurrida se aprecie de manera grosera, de un simple vistazo. Que se trate de una nulidad palmaria, apreciable a simple vista, sin necesidad de realizar un análisis pormenorizado de la cuestión de fondo, pues éste queda reservado para la decisión que haya de adoptarse en el procedimiento principal.

» Como resulta de la documentación aportada por ambas partes, la decisión impugnada partiría de las circunstancias en que aparecía redactado e/inventario IBA 192 elaborado por SEO-Birdlife en el año 1998. Se constata, también, que el Inventario aprobado en el año 2010 se habría procedido a una reducción de la IBA 192 de manera que se excluiría de la misma una franja de terreno en que se habría aprobado en emplazamiento del ATC. Aporta la Administración solicitada de la medida, en cualquier caso, informes técnicos, procedentes de la propia SEO, que afirman la subsistencia, en dicho lugar, de intereses ambientales relacionados con el hábitat de las aves que supuestamente se tratan de proteger.

» En cualquier caso no cabe afirmar en este momento, y sin perjuicio de lo que pueda resultar al analizar la cuestión de fondo, que la decisión autonómica, de manera palmaria, evidente y clara (sin necesidad de mayor análisis), se haya adoptado absolutamente al margen de los intereses ambientales a cuya tute/a se dirigen los procedimientos iniciados, que es lo que se requeriría para, sin un previo análisis de fondo, poder suspender la ejecutividad de lo actuado.

» Y ello dado que, en lo que aquí interesa, la modificación del PORN, y el régimen de protección cautelar desplegado, afecta a terrenos que se encontraban incluidos en el inventario de 1998 de lugares de importancia para las aves, inventarios que han sido

ordinariamente admitidos a los efectos de la adopción de medidas de protección ambientales.

» Es decir, la presencia de algún factor ambiental, con independencia de lo que puedaresolverse en cuanto al fondo, no es clara y absolutamente ajena a la zona, de manera que el establecimiento de medidas como las dispuestas por la Comunidad Autónoma pueda ser tildada ya inicialmente, de un vistazo y sin un examen agotador de la prueba, nula, infundada o arbitraria. Con mayor o menor rigor y/o acierto, y al margen de las motivaciones últimas de la decisión, que no pueden ser analizadas en esta sede por motivos evidentes, lo cierto es que se revela, al menos como posible, la presencia en algún momento (aun anterior) de los elementos ambientales que pretendidamente justifican la actuación de la Administración Autonómica, lo que impide, ya en este ámbito cautelar en que nos encontramos, considerar, clara y evidentemente nula, por absolutamente infundada, la actuación que se combate.

» Por otra parte no cabe considerar, para invalidar las anteriores conclusiones, los pronunciamientos dictados por el Tribunal Supremo en relación con los recursos planteados respecto a la aprobación del emplazamiento del ATC, pues aun cuando tangencia/mente pueden tener relación con lo analizado en esta sede cautelar, obviamente no se pronuncian sobre el fondo de la cuestión aquí planteada, de manera que las determinaciones contenidas en dichas resoluciones puedan conducir a apreciar la existencia de una apariencia de buen derecho que imponga la adopción de la decisión cautelar interesada.

» No cabe soslayar aquí que la recurribilidad del acto, y la admisibilidad de la solicitud de la cautela interesada, derivan del régimen legal de protección provisional que en este específico ámbito existe, y que no había desplegado sus efectos en el momento

del dictado de aquellas resoluciones.

» Como se ha dicho, en el supuesto analizado se despliega un específico régimen, legalmente determinado, para el supuesto de puesta en marcha del procedimiento de modificación del PORN, en los términos, y con el alcance, que antes se ha dicho, régimen que por su propio diseño y fundamento legal, resulta difícil de eludir por la vía cautelar articulada, a poco que deba descartarse la existencia de una nulidad grosera, palmaria, evidente y claramente apreciable sin un análisis del fondo, en los términos expresados".

»Sexto.- Del mismo modo, en lo que se refiere a la denunciada invasión de competencias por parte de la Administración recurrida, ya se expresó que en este ámbito cautelar, a la vista de las particularidades del supuesto sometido a decisión (alcance real de la decisión impugnada, mecanismos de integración competencial y predeterminación legal del régimen protector que, en definitiva, determina la recurribilidad del acto) la Sala valora que dicha alegación afecta a la apariencia de buen derecho, más que al riesgo de perjuicio.

»En este sentido se decía "Tal alegato no expresa, en realidad en sí, y a juicio del Tribunal, un riesgo de perjuicio en los términos que exige la dicción de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino más bien una alegación de la concurrencia de la apariencia de buen derecho, que también se aduce por la Administración Estatal por otra causa, como se verá.

» Pues bien, es cierto que la solución de fondo al litigio planteado por la Administración del Estado pasa por determinar la posible existencia de una colusión, o concurrencia, de las competencias estatales en materia de régimen energético ( artículo 149.1.25 de la Constitución Española ) y las autonómicas en materia ambiental.

» Pero es evidente que la complejidad del problema planteado, en que la pretendida invasión de competencias se denuncia cuando la Comunidad Autónoma ejerce una competencia específicamente atribuida, determina que la solución del mismo impone descender al análisis último del fondo del asunto, lo que, en principio, no cabe hacer en esta sede cautelar.

»No cabe duda, por otra parte, que el criterio aplicable, en cuanto a la suspensión, en el ámbito de conocimiento que regula la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para el caso de planteamiento de conflictos de competencias, no es equiparable al criterio que rige, con carácter general, en el ámbito contencioso-administrativo pues, a diferencia de lo dispuesto en los artículos 129 y siguientes de la LRJCA , aquél régimen parte de la suspensión automática que prevé el artículo 164.2 de la LOTC , suspensión que sólo cabe analizar, a efectos de su alzamiento, para el caso de que la sentencia no se dictara dentro de los cinco meses desde la iniciación del conflicto ( artículo 165.2 de la LOTC ).

»Séptimo.- Por todo lo anteriormente expresado procede la desestimación del recurso planteado si bien con mantenimiento, en cuanto lo que a las costas se refiere, la decisión de no haber lugar a pronunciamiento condenatorio, habida cuenta de Ja considerable complejidad del supuesto sometido a decisión, y de las dudas, de hecho y de derecho, que cabe considerar concurrentes por dicho motivo, y a la vista de interpretación amplia que, en relación con las concurrencia dudas de hecho o de derecho, debe hacerse específicamente en sede cautelar, conforme a los criterios plasmados en el auto del pleno de la Sala de fecha 2 de octubre de 2015.

Notificada la referida resolución desestimatoria del recurso de reposición a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella y contra el auto de 22 de diciembre de 2015 recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo , a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de febrero de 2016, en la que mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridas, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, representada por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz Cuéllar, y la asociación Ecologistas en Acción-Cuenca, representada por el Procurador Don Carlos Plasencia Baltés, y, como recurrente, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, quien, una vez que se le hizo saber la llegada de las actuaciones remitidas por la Sala de instancia, formalizó por escrito, con fecha 21 de abril de 2016. el recurso de casación que había preparado ante la Sala de instancia.

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, alega contra los autos recurridos, denegatorios de la medida cautelar que había interesado, tres motivos de casación, al amparo todos de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero porque dichos autos infringen lo establecido en el artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en las sentencias que se citan y transcriben, porque se causa, con la denegación de la suspensión cautelar del acuerdo impugnado un serio perjuicio al interés público que supone la gestión de residuos nucleares y gas de combustible gastado, definido como servicio público esencial; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 130.2 de la Ley Jurisdiccional , al no realizar una correcta ponderación del interés general sin que esté justificada la ampliación del Espacio Protegido Laguna del Hito, dado que la tramitación se ha iniciado no para proteger un interés ambiental sino para bloquear el Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear y residuos radioactivos de alta actividad; y el tercero por haberse conculcado con los autos recurridos la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan y transcriben acerca del "fumus boni iuris", y así finalizó con la súplica de que se anulen los autos recurridos y se declare haber lugar a la suspensión de la resolución administrativa impugnada.

Por diligencia de ordenación, de fecha 7 de junio de 2016, se dio traslado a las representaciones procesales de las comparecidas como recurridas (Administración autonómica y asociación Ecologistas en Acción-Cuenca) para que, en el plazo de treinta días, pudiesen formalizar por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que efectuó la Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con fecha 13 de julio de 2016 y el representante procesal de la asociación Ecologistas en Acción-Cuenca con fecha 21 de julio de 2016.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se opone al recurso de casación porque frente a la actividad económica (costes económicos), a que se alude en el recurso, debe protegerse el valor ambiental en juego y, en el imprescindible juicio de ponderación, ha de prevalecer la protección medioambiental, representada en este caso por la protección de un hábitat de interés comunitario considerado prioritario, sin que asista a la Administración del Estado recurrente la apariencia de buen derecho, ya que, hasta el día de hoy, no se ha producido la declaración de impacto ambiental del proyecto del Almacén Temporal Centralizado-Centro Tecnológico Asociado, requisito ineludible para iniciar la ejecución de un proyecto de esa naturaleza, de modo que no hay perjuicio alguno al interés general, y así el informe del Consejo de Seguridad Nuclear debería haberse emitido después de la Declaración de Impacto Ambiental, habiéndose anulado el Plan de Ordenación del municipio de Villar de Cañas por falta de recursos hídricos, y esta deficiencia afecta la actividad del referido Almacén, sin que, hasta el presente, se haya autorizado por la Confederación Hidrográfica del Guadiana la concesión del suministro de agua al indicado municipio, sin que, además, los crecimientos urbanísticos previstos en ese municipio disten más de dos mil metros del Almacén como es preceptivo, debiendo tenerse en cuenta el régimen jurídico de importancia para las aves y la obligación de declarar el territorio como zona de especial protección para éstas, sin que se justificase debidamente la reducción de la superficie en el inventario, y sin que pueda invocarse la cosa juzgada en su vertiente material o positiva por las sentencias pronunciadas por esta Sala del Tribunal Supremo en relación con el Almacén Temporal Centralizado, al tener el presente proceso un objeto diferente al enjuiciado en las sentencias ya pronunciadas, terminando con la súplica de que desestime el recurso de casación con expresa condena en costas.

La representación procesal de la asociación Ecologistas en Acción-Cuenca se opone al recurso de casación, después de realizar una sucinta exposición de la doctrina jurisprudencial acerca de la justicia cautelar, porque los motivos aducidos plantean cuestiones del fondo que no cabe decidir en un incidente de medidas cautelares; y, en cuanto al primer motivo, la Sala de instancian ha valorado la falta de acreditación suficiente del perjuicio que se puede causar al interés público de no adoptarse la medida cautelar interesada, y el interés económico aducido requiere una correcta ponderación con los intereses públicos en conflicto, y sin que la mera incoación del procedimiento ambiental implique, por sí solo, la prohibición de ejecución de proyectos sino que éstos requieren un informe favorable de la Consejería, y ello sin perjuicio del régimen impugnatorio de tales acuerdos o informes; y, por lo que se refiere a la doctrina jurisprudencial sobre la apariencia de buen derecho, tal cuestión es propia del proceso principal, pero lo cierto es que constituye competencia de la Administración autonómica el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, no siendo posible en este incidente cautelar valorar si el acuerdo recurrido ha sido dictado con la finalidad de invadir la competencia del Estado, y, finalmente, respecto de la inexistencia de perturbación grave de los interés de la Administración autora del acto impugnado, la respuesta viene derivada de la ausencia de "periculum in mora" y de la imposibilidad de profundizar en la apariencia de buen derecho sin entrar sobre el fondo, debiendo de tenerse en cuenta que el objeto del proceso, representado por la decisión recurrida, no menciona la prohibición de implantar el referido Almacén Temporal Centralizado, y así terminó con la súplica de que se tenga por formulada oposición al recurso de casación interpuesto contra los autos dictados por la Sala de instancia denegatorios de la medida cautelar interesada.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiente, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de noviembre de 2016, que se prolongó para finalizar el día 14 de diciembre del mismo año, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Tres son los motivos de casación, que esgrime el Abogado del Estado frente a los autos pronunciados por la Sala de instancia en los que se denegó la medida cautelar que había solicitado, consistente en la suspensión cautelar del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por el que se inicia el procedimiento para la ampliación del Espacio Protegido Red Natura 2000 Laguna del Hito y la Modificación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Reserva Natural de La Laguna del Hito.

El conflicto de intereses viene perfectamente recogido en el fundamento jurídico primero del primero de los autos recurridos, de fecha 22 de diciembre de 2015, que hemos transcrito literalmente en el antecedente cuarto de esta nuestra sentencia, al que nos remitimos.

Igualmente, el Tribunal territorial de Castilla-La Mancha relata, de forma ejemplar, una serie de hechos relevantes para decidir acerca de la suspensión cautelar interesada, que nosotros también asumimos y hemos recogido textualmente en el mismo antecedente cuarto de esta nuestra sentencia.

Rechazada, con toda razón, la oposición formulada por la Administración autonómica demandada acerca de la improcedencia de la suspensión cautelar por tratarse el acuerdo recurrido de un simple acto de trámite, la Sala del Tribunal Superior de Justicia examina detenidamente las razones aducidas por el Abogado del Estado para obtener una decisión favorable a la suspensión interesada.

Al hacerlo, con evidente detenimiento y rigor, realiza dicha Sala dos afirmaciones con las que esta Sala del Tribunal Supremo no está de acuerdo y van a constituir la razón determinante de la estimación de los dos primeros motivos de casación invocados por el Abogado del Estado en su escrito de interposición del recurso, dado que el último, relativo a la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre la apariencia de buen derecho, debemos desestimarlo de antemano porque, como señaló el Tribunal "a quo" y sostiene la Asociación comparecida como recurrida, su examen y decisión supondría la resolución del pleito y ello no resulta admisible al impartir justicia cautelar o preventiva.

Las afirmaciones de la Sala de instancia, que nosotros no compartimos, son las que declaran que la premura que impulsa la solicitud de suspensión del acuerdo impugnado se presenta como fundamentalmente económica y que no se prueba la imposibilidad de adoptar alternativas (aun temporales), que seguidamente se concretan por la propia Sala "a quo".

El perjuicio al interés general que se crea con el acuerdo impugnado no es, ni se dice por la Administración General del Estado que así sea, exclusiva o primordialmente económico, sino que se alega y razona que dicho perjuicio está en el entorpecimiento a la gestión de los residuos radioactivos y, por consiguiente, el debilitamiento de la seguridad nuclear, con lo que se daña un servicio público esencial. Éste es el interés en conflicto que ha de tenerse en cuenta frente a la protección de una determinada zona como hábitat de unas aves para aplicar lo establecido en ambos apartados del artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción .

La perturbación que a esos intereses públicos se puedan causar es lo que la Sala de instancia debió haber sometido al juicio de ponderación previsto en el apartado segundo del citado precepto, lo que no hizo, al limitarse a comparar el interés general en la protección ambiental con un cuantioso perjuicio económico, que no pasa de ser contable frente al inaplazable de proteger a una o varias especies animales del riesgo de desaparición, sin tener en cuenta que con una pronta y correcta gestión de los residuos radioactivos se está amparando a todas las especies animales y al medio en general.

Que la gestión es adecuada lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en las sentencias que se citan, y que sea inmediata depende, precisamente, de la medida cautelar pedida por el Abogado del Estado.

Pues bien, si efectuamos un correcto juicio de ponderación entre los intereses enfrentados, nos parece prevalente preservar la adecuada gestión de los residuos radioactivos en orden a una mejor seguridad nuclear, mientras se sustancia el pleito, que la aprobación inmediata de la ampliación de un espacio protegido para las aves y la modificación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyo procedimiento se inicia con el acuerdo o resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma que ha sido impugnado.

Respecto de las alternativas, a que se refieren las resoluciones recurridas denegatorias de la suspensión cautelar, tampoco comparte esta Sala del Tribunal Supremo el criterio del Tribunal de instancia.

Asegura éste que existen otros mecanismos legales para velar por la seguridad nuclear, cual es la declaración de la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden, contemplada en los artículos 19.3 y 46.5 y 6 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , a que se refiere la exposición de motivos de esta misma Ley, transcrita en ambos autos recurridos.

Es cierto que en uno y otro precepto se establece que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales, que sólo podrán contradecir o no acoger el contenido de esos Planes de Ordenación de los Recursos Naturales por razones imperiosas de interés público de primer orden debidamente motivadas y hechas públicas, cuya concurrencia deberá declararse mediante una ley, o un acuerdo del Consejo de Ministros cuando se trate de planes, programas o proyectos que deban ser aprobados o autorizados por la Administración General del Estado, acuerdo que deberá ser motivado y público y con la adopción de las pertinentes medidas compensatorias.

Ahora bien, en el caso sometido al enjuiciamiento del Tribunal de instancia no existe un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales que impida la actuación relativa al Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos, sino de un acuerdo en el que se decide iniciar un procedimiento para la ampliación del Espacio Protegido y la Modificación del Plan de Ordenación que, de aprobarse, podría generar la mentada contradicción o incompatibilidad, lo que ha llevado a la Administración General del Estado, al impugnar en sede jurisdiccional el referido acuerdo de iniciación de ese procedimiento, a solicitar, al amparo de lo establecido en el artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción , la suspensión cautelar de la ejecutividad del mentado acuerdo por entender que resulta gravemente comprometido el interés general de contar con una adecuada y pronta gestión de los residuos radioactivos para la más eficaz seguridad nuclear, y, por consiguiente, no cabe, como razón para denegar dicha medida cautelar, apelar a lo establecido en los citados preceptos de la Ley 42/2007, a fin de que, mediante ley o por acuerdo del Consejo de Ministros, se declare que concurren razones imperiosas de interés público de primer orden.

Tampoco nos parece que pueda señalarse como alternativa a la suspensión cautelar del acuerdo de incoación del procedimiento de ampliación del espacio protegido la construcción en las centrales nucleares de Almacenes Temporales Individualizados, pues éstos no se han considerado en las sentencias ya dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo una alternativa al Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos de alta actividad, y por ello en dichas sentencias esta Sala (Sección Tercera) del Tribunal Supremo declaró ajustado a derecho el acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de diciembre de 2011, por el que se aprueba la designación del emplazamiento para el Almacén Centralizado Temporal de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos de alta actividad y su centro tecnológico asociado en el municipio de Villar de Cañas (Cuenca).

Los argumentos relacionados con los avatares del Plan de Ordenación Urbana de este municipio por insuficiencia de recursos hídricos, a fin de demostrar la inexistencia del pretextado interés general que esgrime la Administración General del Estado, carecen de incidencia, porque lo determinante, para que dicho interés alcance la relevancia que en un incidente de justicia preventiva o cautelar le hace prevalecer sobre el interés en iniciar un `procedimiento para ampliar la superficie de una zona de especial protección para las aves, es la ya apuntada necesidad de llevar a cabo una adecuada y pronta gestión de los residuos radioactivos para lograr una más eficaz seguridad nuclear en todo el territorio nacional, conforme a un acuerdo del Consejo de Ministros que ha sido repetidamente declarado ajustado a derecho en diferentes sentencias pronunciadas por la Sección Tercera de esta Sala del Tribunal Supremo con fechas 28 de octubre de 2013 (recurso de casación 230/2012 ), 6 de noviembre de 2013 (recurso de casación 282/2012 ), 13 de noviembre de 2013 (recurso de casación 280/2012 ) y 27 de mayo de 2014 (recurso de casación 284/2012 ).

Por todas las razones expuestas en éste y en los precedentes fundamentos jurídicos, los dos primeros motivos de casación alegados por el Abogado del Estado, con base en la infracción de lo establecido en los apartados 1 y 2 del artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deben ser estimados y, en consecuencia, anulados los autos recurridos.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, comporta, como ya hemos indicado, la anulación de los autos recurridos y que nosotros, conforme a lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , debamos resolver lo que corresponda conforme a los términos en que aparece planteado el debate, que, en este caso, se circunscriben a decidir si procede o no acceder a la suspensión cautelar de la ejecutividad del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha recurrido.

Por las razones expresadas para estimar los dos primeros motivos de casación, invocados por el Abogado del Estado, en los precedentes fundamentos jurídicos debemos acceder a la medida cautelar interesada, según lo dispuesto concordadamente en los artículos 129 a 134 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Al declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto, no debemos formular expresa condena al pago de las costas causadas con el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , y, en cuanto a las causadas en la instancia, de acuerdo con lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , tampoco debemos hacer expresa condena por idénticas razones a las expresadas por la Sala de instancia en el fundamento jurídico séptimo de cada uno de los autos recurridos, que hemos transcrito en los antecedentes cuarto y sexto de esta nuestra sentencia, a los que nos remitidos expresamente.