STS, 9 de Junio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 1418/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha de fecha 2 de julio de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimamos el recurso interpuesto por la representación de D. Luis Pablo , contra el Decreto 14.3.95, del Concejal-Delegado del Área de Circulación y Transportes del Ayuntamiento de Madrid, a que esta «litis» se refiere, el cual anulamos por no ser conforme a Derecho, y ser nulo el art. 51 II m, de la Ordenanza Reguladora del Servicio de Vehículos de Alquiler con aparato taxímetro, aprobada por Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 18.12.79, sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 21 de junio de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa se acoja el motivo articulado, se case la sentencia [de instancia] y se dicte otra por la que se declare ajustada a Derecho la resolución administrativa recurrida.

No habiendo comparecido parte alguna como recurrida, por providencia de 7 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el 3 de junio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en un único motivo que debe entenderse formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), por infracción de la jurisprudencia al reclamar la Sala sentenciadora [de instancia] una Ley especial habilitante de la infracción y sanción previstas en la Ordenanza Municipal Reguladora del Servicio del Taxi.

En el planteamiento del motivo, la Administración recurrente sostiene que la sentencia impugnada declara nula y sin efecto la sanción impuesta al titular de una licencia de servicio público del taxi que busca viajeros en estaciones y aeropuertos fuera de las paradas establecidas al efecto porque considera insuficiente, para prever dicha infracción y sanción, una Ordenanza municipal. Y con ello desapodera al Ayuntamiento de la facultad de inspección y corrección de conductas incompatibles con la prestación del servicio de taxi del que es titular la Corporación municipal.

La sentencia de instancia no tiene en cuenta que el servicio público del taxi es una competencia exclusiva del Ayuntamiento dentro del ámbito de su territorio. Y el exigir la reserva de Ley para la regulación del servicio y, en consecuencia, para el régimen de infracciones y sanciones supone hacer imposible el ejercicio de la competencia municipal porque coloca a la Administración local en una situación en la que carece de los instrumentos correctores de los incumplimientos o deficiencias en la prestación del servicio.

La Administración municipal que, conforme a la Ley, puede declarar la caducidad de una licencia cuando se incumplen las condiciones esenciales de la concesión, no puede, sin embargo, de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia, suspender temporalmente dicha licencia cuando los incumplimientos no alcanzan la gravedad necesaria para justificar una solución tan drástica.

En el desarrollo argumental de su tesis la Administración recurrente aduce:

1. El principio de autonomía municipal que forma parte de la organización territorial del Estado establecida en la Constitución y que tiene su expresión legal en los artículos 1 y 2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante). Ley que señala como competencia municipal el transporte público de viajeros (art. 25.1). Para el ejercicio, en plenitud, de esta competencia es necesario reconocer al Ayuntamiento la capacidad para intervenir en cuanto afecta a ese servicio público, inclusive para la regulación de su prestación a través de la potestad reglamentaria ejercida mediante la correspondiente Ordenanza.

2. El Tribunal Constitucional, en los recursos de inconstitucionalidad acumulados 1191/87, 1390/87, 1391/97, 1392/87 y 1393/87, resueltos por sentencia 118/1996, de 27 de junio, declaró inconstitucional la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Ley 16/1987, de 30 de julio) por atribuir al Estado competencias que no le correspondían ni siquiera por vía de supletoriedad.

   De esta inconstitucionalidad se deduce que es el Parlamento autonómico el competente para legislar, pero hasta la fecha en que se resuelve el expediente, la Comunidad Autónoma de Madrid no había ejercido su competencia en la concreta materia de transporte público de viajeros de carácter urbano y en vehículos de auto-taxis. Cuando se dicta la sentencia recurrida todavía no se había promulgado la Ley 20/1998, de 27 de noviembre de la Comunidad de Madrid de Transportes que cubriría la eventual laguna que produjo la declaración de inconstitucionalidad de la Ley estatal 16/1987 de Transportes Urbanos y, en concreto, la nulidad de las disposiciones referidas al transporte urbano de viajeros. Y, precisamente, en el artículo 16.3, la indicada Ley de la Comunidad reconoce, para los auto-taxis que la enunciación de infracciones se entiende "sin perjuicio de las que puedan desarrollar los reglamentos y ordenanzas municipales por incumplimiento de sus preceptos y que pudieran afectar a la configuración de la naturaleza del servicio o la delimitación de su ámbito o a los requisitos exigidos para su otorgamiento y realización". Es decir, reconoce la Ley que debe aceptarse la facultad de los Ayuntamientos de singularizar las infracciones en la ordenanza por conductas que afecten a la realización del servicio. Y afecta a la realización del servicio la captación de viajeros fuera de las paradas.

3. Subsiste la regulación antigua, actualizada por el Real Decreto 763/1979 de 16 de marzo, contenida en el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (RNTUI, en adelante) del que, tradicionalmente, tanto el Ayuntamiento de Madrid como el resto de los Municipios españoles se informan para la regulación del servicio de auto-taxis, que no ha sido derogado.

   De tenerse como norma previa, de rango suficiente y vigente, ha de considerarse que habilita a las Ordenanzas cuando establece, en su artículo 52, que "pueden definir otras faltas por infracción de sus normas peculiares".

   A la competencia propia y exclusiva del Ayuntamiento de Madrid en la regulación de la materia se une la específica habilitación legal que constituye el RNTUI que nació para el Derecho en 1964 -era preconstitucional- aunque se actualizó el año 1979.

4. El Tribunal Supremo, respecto a la Ordenanza Municipal de Taxi, en sentencia de 8 de noviembre de 1989 señaló que no podía admitirse el argumento de la falta de cobertura legal, pues en las relaciones especiales de sujeción las exigencias de reserva legal se atenúan, según ha recordado el Tribunal Constitucional en sentencia de 7 de abril de 1989. Y este mismo criterio se sigue en SSTS de 9 de marzo de 1988, 29 de abril de 1989, 16 de enero y 11 de julio de 1992 y 16 de marzo de 1993.

   Asimismo, la Administración recurrente se refiere a otra sentencia posterior de la misma Sala de instancia, núm. 1048-recurso 1314/96, que sigue el criterio en que se apoya el motivo de casación, aunque se refieran a distinta Ordenanza Municipal, la de Prevención de Incendios.

El motivo de casación no puede se acogido, ya que, conforme al artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Jueces y Tribunales han de aplicar e interpretar las leyes y los reglamentos conforme a la interpretación de los preceptos y principios constitucionales que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en toda clase de procesos. Y sobre las cuestiones suscitadas en este recurso de casación, incluso en relación con una sanción a titular de auto-taxi y Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid para dicho servicio se ha pronunciado, en sentido contrario a la tesis que mantiene el recurrente, el Tribunal Constitucional en sentencia 132/2001, de 8 de junio.

En definitiva, por mor de la doctrina contenida en esta Sentencia del Tribunal Constitucional (TC, en adelante) se ha de rechazar el motivo.

1. Legalidad. Sanciones administrativas y principio de legalidad.

   De las denominadas "relaciones especiales de sujeción" -también conocidas en la doctrina como "relaciones especiales de poder"- se ha ocupado el TC en diversas ocasiones. En la STC 61/1990, F.6, se dijo que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello ha de considerarse la consecuencia que puede tener el concepto de "relaciones especiales de sujeción" con respecto a las previsiones constitucionales, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

   Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de "especial sujeción", "de poder especial", o simplemente "especiales". Lo importante ahora es afirmar que la categoría "relación especial de sujeción" no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.

   Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales; así lo entendió el TC al menos de forma implícita en relación con un preso (STC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2) o con un Policía Nacional (STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1); también se apreció aquella modulación constitucional de derechos fundamentales en relación con un Arquitecto colegiado, haciéndose mención expresa del art. 36 CE (STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Sólo tangencialmente, y sin constituir propiamente ratio decidendi del caso, se aludió en la STC 61/1990, FJ 8, a que un detective privado con autorización administrativa se encontraba en una "relación especial de sujeción", aun cuando aquella relación administrativa especial no tuviera base directa en la Constitución o en una ley conforme con la Constitución. Con todo, y como también declaró el TC en las SSTC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1, y 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, incluso en el ámbito de una "relación de sujeción especial" una sanción carente de toda base normativa legal resulta lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE».

2. Sanciones administrativas. Servicio de auto-taxi.

   Pues bien, en el caso que nos ocupa ningún precepto constitucional prevé, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito de actividad económica privada, aunque esté intervenida y reglamentada, como es la prestación de servicios de transporte en auto-taxi. Tampoco ninguna Ley vigente al tiempo de la infracción sancionada modulaba el disfrute de los derechos fundamentales del taxista. Por tanto, y con independencia de cómo se denomine la relación que une al titular de la licencia de auto-taxi con su Ayuntamiento, no hay fundamento alguno para que la sanción impuesta al taxista carezca de la cobertura legal que, con carácter general, exige el art. 25.1 CE

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3. Sanciones. Tipificación. Reserva de Ley.

   Desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando el TC que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio. Esta doctrina ha sido luego pormenorizada y especificada para distintos supuestos de colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones. De esta forma ha precisado el TC, en relación con normas reglamentarias del Estado o de las Comunidades Autónomas, que la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9; 101/1988, de 8 de junio, FJ 3; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 10; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3). Con una formulación más directa el TC, en la STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3, dijo que el art. 25.1 CE obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley; esta declaración ha sido luego reiterada, entre otras, en la STC 6/1994, de 17 de enero, FJ 2. Es claro que, con una u otra formulación, la doctrina del TC viene identificando en el art. 25.1 CE una exigencia de tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y de sus correspondientes sanciones, correspondiendo al Reglamento, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Ahora bien, según señalamos más arriba, esta doctrina está enunciada para definir la relación entre las leyes y los reglamentos, por lo que necesita de ulteriores precisiones cuando se trata de definir la colaboración normativa de las ordenanzas municipales

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4. Sanciones. Reserva de Ley. Ordenanzas municipales.

   "En efecto, a fin de precisar el alcance de la reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales parece oportuno recordar lo ya dicho por el TC en relación con la reserva de Ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 31.3 CE), y en concreto para el establecimiento de tributos (art. 133 CE). En la STC 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales, el TC expuso una concepción flexible de la reserva de Ley en relación con las tasas y los precios públicos locales y, por consiguiente, un amplio ámbito de regulación para las Ordenanzas dictadas por los Ayuntamientos (FFJJ 10 y 18). Expresamente dijo entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal. Dos datos normativos consideró entonces relevantes para llegar a aquella conclusión: que las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano "el Pleno del Ayuntamiento de carácter representativo" (art. 22.2.d de la Ley reguladora de las bases del régimen local de 1985, en adelante LBRL); y que la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia "como los tributos locales" donde está claramente presente el interés local. Con todo, en STC 233/1999, FJ 10 c), se concluyó que aquella concepción flexible de la reserva de ley tributaria "en relación con las ordenanzas fiscales" no toleraba la renuncia de la ley a todo encuadramiento normativo de la potestad tributaria local.

   La exposición precedente aporta un primer criterio de flexibilidad a la hora de identificar el alcance de la reserva de ley del art. 25.1 CE en relación con las ordenanzas municipales de contenido punitivo. Ahora bien, ese criterio de flexibilidad no puede ser proyectado sin más sobre el art. 25.1 CE. En primer lugar, por la diferencia intrínseca entre la reserva de Ley tributaria (arts. 31.3 y 133 CE) y la sancionadora (art. 25.1 CE), que ha llevado a afirmar en la STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 9, que la reserva de ley sancionadora del art. 25.1 CE es más estricta que la del art. 133.1 CE; ello se debe a que, mientras la reserva de ley tributaria sirve al fin de la autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios, así como a la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica posición de igualdad de los contribuyentes (SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; 233/1999, FJ 10.c), la reserva de ley sancionadora garantiza la posición jurídica de cada ciudadano en relación con el poder punitivo del Estado. Y en segundo lugar, porque la doctrina sentada en la STC 233/1999 se forma en relación con dos tributos locales (tasas y precios públicos) donde se identifica un elemento sinalagmático muy relevante para la concepción flexible de la reserva de Ley».

5. Reserva de Ley. Infracciones y sanciones. Administración local.

   En forma similar a como acabamos de recordar en relación con la reserva de ley tributaria, también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios "conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL" no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.

   Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos "ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego computables por medio de Ordenanza Municipal" sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica

   . STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 6.

6. Sanción. Transportes urbanos. Auto-taxi. Falta de cobertura

   «Empecemos por señalar que la legislación estatal sobre régimen local no contiene ningún criterio punitivo en relación con el transporte urbano, en general, o en auto-taxi, en especial. En efecto, si bien el art. 4.1 f) LBRL atribuye a los Municipios la potestad sancionadora "dentro de la esfera de sus competencias", y el transporte público de viajeros es una materia de necesaria atribución competencial a los Municipios (art. 25.2.ll LBRL), de los preceptos citados no se extrae ningún criterio material que encauce la tipificación de ilícitos administrativos en relación con los servicios de transporte en auto-taxi. Y por el lado de las sanciones, el art. 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (hoy afectado en cuanto a las cuantías por la Disposición final única de la Ley 11/1999, de 21 de abril) sólo prevé las multas máximas "por infracción de Ordenanzas"; y lo hace en función "únicamente" de la población de cada Municipio, pero ni gradúa las sanciones en función de la antijuricidad de los ilícitos ni contempla ninguna sanción distinta de la multa.

   En lo que hace a la legislación sectorial sobre transportes tenemos, en primer lugar, que la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 28 de diciembre de 1979, se dicta, según su art. 1, en cumplimiento de la Disposición transitoria primera del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros. Con facilidad se aprecia que la Ordenanza Municipal de Madrid reproduce la regulación sancionadora del Reglamento Nacional de 1979. Pero se trata, en todo caso, de un Reglamento dictado cuando ya regía la reserva de Ley del art. 25.1 CE. Y por lo mismo, aquel Reglamento no puede dotar de cobertura legal a la sanción hoy impugnada.

   Por otro lado, en el momento de comisión de la infracción sancionada la Comunidad Autónoma de Madrid aún no había aprobado la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, en cuyo art. 16 se regula el régimen de infracciones y sanciones administrativas para los transportes urbanos, y expresamente se contempla la posible sanción de suspensión temporal de las licencias (art. 16.1.2); tratándose de un texto legal posterior a la comisión de la infracción carece de toda eficacia para satisfacer la exigencia del ley del art. 25.1 CE.

   Debemos considerar, finalmente, si la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) da cobertura legal a la sanción impuesta. Lo primero que debemos destacar es que el art. 143.2 LOTT sólo contempla la sanción de retirada temporal de autorizaciones administrativas para algunas concretas infracciones muy graves [la prestación de servicios de transporte sin título administrativo: art. 140 a) LOTT; la prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas: art. 140 b) LOTT; o para los casos de reiteración en la comisión de cualesquiera infracciones muy graves: art. 143.3 LOTT]. Fuera de esos supuestos cualificados la LOTT no ha previsto la sanción de retirada temporal de la autorización administrativa de transporte. El criterio sancionador de la LOTT claramente contrasta con el art. 54.B l) de la Ordenanza Municipal madrileña, que prevé para todas las infracciones graves (por tanto, no sólo para tipos singulares de infracciones muy graves) la sanción de suspensión de la licencia (de tres a seis meses). Trayendo aquí lo ya razonado debemos concluir que estamos ante un tipo de sanción que no encuentra precisa cobertura legal en los criterios sancionadores de la LOTT, y por lo mismo disconforme con la reserva de ley del art. 25.1 CE. De ahí que la concreta sanción de suspensión impuesta al en su día demandante haya vulnerado su derecho fundamental a la legalidad sancionadora.

   Llegados a este punto resulta ya superfluo considerar con más detenimiento si el catálogo general de infracciones y sanciones de la LOTT podía ofrecer la cobertura legal que se cuestiona, dado el tenor de la STC 118/1996, de 27 de junio. En efecto, dicha Sentencia anuló "por falta de competencia estatal" los arts. 113 a 118 LOTT (que integraban el capítulo séptimo de su título tercero: "Los transportes urbanos"), de manera que la LOTT ya no contiene regulación alguna de los servicios de transporte urbano en auto-taxi. Ahora bien, según venimos diciendo, la forma en que la STC 118/1996 haya afectado a la eficacia de los arts. 138 a 142 LOTT (régimen sancionador común a todos los servicios de transporte) no requiere de un concreto pronunciamiento, pues ya se ha indicado que dicha ley sectorial no da cobertura a la sanción de suspensión de licencias fuera de los casos muy cualificados de infracciones muy graves previstos en el art. 142.2 y 3 LOTT.

   A partir de todo lo expuesto se llega a la conclusión de que la sanción de suspensión de licencia de auto-taxi, prevista en la Ordenanza Municipal madrileña, no tenía cobertura en los criterios sancionadores de ninguna Ley; ni del Estado ni de la Comunidad Autónoma de Madrid. Por eso, ha de confirmarse la sentencia de instancia en cuanto que la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, vulneraba el derecho del demandante a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación y la desestimación del recurso, sin que haya lugar a imponer las costas por no haberse personado parte alguna como recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,