Suelo y urbanismo

Se analiza a continuación la distribución de competencias y regulación en la Constitución Española ( CE ), en los Estatutos de Autonomía y las normas estatales y autonómicas en materia de suelo y urbanismo.

Sin que exista un definición constitucional de lo que haya de entenderse por urbanismo sí que podemos, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, establecer la existencia de principios que, como elementos esenciales, nos permiten determinar su alcance.

De un lado la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación y, de otro, la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los Entes públicos (artículo 47 de la CE).

Ha de añadirse que, si bien la Constitución no define lo que haya de entenderse por urbanismo, sí proporciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE, párrafo primero), una serie de importantes principios rectores de la política, en este caso, urbanística, a las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias, los Entes públicos, a saber: la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación (art. 47 CE, párrafo primero); y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los Entes públicos (art. 47 CE, párrafo segundo). Con arreglo a lo establecido en el art. 53.3, inciso primero, CE, el reconocimiento, el respeto y la protección de tales contenidos del art. 47 CE "informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos" (STC 19/1982, ^{[j 1]} fundamento jurídico 6 y 45/1989, fundamento jurídico 4) (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo ^{[j 2]}, F.6).

La delimitación entre suelo y urbanismo, en relación a las competencias atribuidas, respectivamente, al Estado en el artículo 149.1.1 CE (en cuanto a propiedad) y a las Comunidades Autónomas en el artículo 148.1 3 de la CE, ha de hacerse desde la interpretación que sobre la propiedad de suelo (en el ejercicio del derecho de propiedad de suelo y de la función social que cumple, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la propia Constitución), interpretación que, en modo alguno permite entender que ese derecho de propiedad comprende e incluye, por sí mismo, las cuestiones relativas a la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo.

En lo que aquí concierne, no puede desconocerse que se contempla el derecho de propiedad desde la perspectiva de la intervención pública para garantizar las condiciones de igualdad (regla 1ª del art. 149.1 CE) y sólo sus condiciones básicas, óptica distinta, sin duda, que la que proporciona la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación civil a que se refiere la regla 8ª del mismo precepto, como se verá en el fundamento jurídico 11. Ello significa, por lo que ahora interesa, que la legislación estatal dictada al amparo del art. 149.1.1º CE en relación con aquellas manifestaciones del dominio sobre las que las Comunidades Autónomas sí ostentan competencias no puede utilizarse para regular la política autonómica sectorial correspondiente, puesto que tal resultado supondría vaciar de todo contenido la competencia autonómica (cfr. SSTC 194/1994, ^{[j 3]} fundamento jurídico 4; 43/1996, fundamento jurídico 2, entre otras). Más en concreto, el indicado título competencial sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo. A través de esas condiciones básicas, por tanto, no se puede configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales, aunque, como se verá, puedan condicionar indirectamente ambos extremos. Habrá que distinguir, pues, aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1º CE) y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, ^{[j 4]} F.6).

El artículo 148.1. 3ª de la Constitución establece que, en el marco regulatorio de las Comunidades Autónomas, éstas podrás asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

El ámbito material en el que se insertan ambas normas es el urbanismo. La competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo tiene el carácter de exclusiva, pues así ha sido atribuida a las Comunidades Autónomas, según los arts. 148.1.3 y 149.1 CE y todos los Estatutos de Autonomía (en lo que ahora importa, art. 31.1.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha). El Estado ostenta algunos títulos que le permiten condicionar la política urbanística, sin que ello signifique, sin embargo, que se transforme en una materia compartida, al modo propio de la secuencia «bases-desarrollo». Como ha declarado este Tribunal, «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la CE es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística» [TC 61/1997, de 20 de marzo ^{[j 5]}, FJ 6 b)] (Sentencia del Tribunal Constitucional 28/2017, de 16 de febrero, ^{[j 6]} F.5).

Al mismo tiempo, en el artículo 149.1 de la Constitución se establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre determinadas materias, de las que es preciso destacar, en lo que aquí interesa, las siguientes:

1ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

13ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

18ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

21ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

28ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

Es por ello que, en estos casos, cuando se produce la coexistencia de títulos competenciales y lo que se ha dado en llamar entrecruzamiento competencial, se hace precisa la colaboración entre las diferentes Administraciones titulares de esas competencias que confluyen en un determinado asunto, de ejercer las respectivas competencias con lealtad institucional, y conforme a los principios de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas (tal y como dispone el artículo 3...