Suelo y urbanismo
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
Se analiza a continuación la distribución de competencias y regulación en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y las normas estatales y autonómicas en materia de suelo y urbanismo.
|
Contenido
|
El artículo 148.1. 3ª de la Constitución establece que, en el marco regulatorio de las Comunidades Autónomas, éstas podrás asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
El ámbito material en el que se insertan ambas normas es el urbanismo. La competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo tiene el carácter de exclusiva, pues así ha sido atribuida a las Comunidades Autónomas, según los arts. 148.1.3 y 149.1 CE y todos los Estatutos de Autonomía (en lo que ahora importa, art. 31.1.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha). El Estado ostenta algunos títulos que le permiten condicionar la política urbanística, sin que ello signifique, sin embargo, que se transforme en una materia compartida, al modo propio de la secuencia «bases-desarrollo». Como ha declarado este Tribunal, «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la CE es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística» [TC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 6 b)] (Sentencia del Tribunal Constitucional 28/2017, de 16 de febrero, [j 1] F.5).
Al mismo tiempo, en el artículo 149.1 de la Constitución se establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre determinadas materias, de las que es preciso destacar, en lo que aquí interesa, las siguientes:
1ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
13ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
18ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
21ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
28ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
Es por ello que, en estos casos, cuando se produce la coexistencia de títulos competenciales y lo que se ha dado en llamar entrecruzamiento competencial, se hace precisa la colaboración entre las diferentes Administraciones titulares de esas competencias que confluyen en un determinado asunto, de ejercer las respectivas competencias con lealtad institucional, y conforme a los principios de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas (tal y como dispone el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
El estrecho entrecruzamiento competencial que se produce, por tanto, en esta materia obliga a que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, Estado y Comunidades Autónomas se mantengan dentro de los límites propios y establezcan una regulación cuidadosamente respetuosa de las esferas de decisión que corresponden a cada instancia territorial, acudiéndose, cuando sea preciso, a fórmulas de cooperación que, como ha afirmado reiteradamente este Tribunal, resultan esenciales para resolver las situaciones de concurrencia competencial (entre otras, SSTC 46/2007, de 1 de marzo, [j 2] F.7, y 204/2002, de 31 de octubre, [j 3] F.7) (Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2012, de 18 de enero, [j 4] F.9).
Regulación del suelo y del urbanismoEn todos estos casos, y en otros a los que en este momento no resulta necesario referirse, el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico; de aquí que este Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico (SSTC 113/1983 [j 5] y 77/1984) [j 6] (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero, [j 7] F. 29).
La tradicional regulación estatal que, en materia de suelo y urbanismo, había venido realizando el Estado, quiebra con la promulgación de la Constitución y la atribución, que con base en los artículos 148 y 149 de la Norma fundamental, todas las Comunidades Autónomas se atribuyen en virtud de sus Estatutos de Autonomía.
Así las cosas, dado que a partir de los arts. 148 y 149 CE, todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime, sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 in fine de la Constitución Española (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, [j 8] F.12) Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero, [j 9] F. 29
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, [j 10] viene a establecer la forma en la que ha de entenderse el reparto de competencias en el ámbito del urbanismo (como concepto general), Sentencia que resulta esencial para entender los títulos competenciales (Fundamento 5), la competencia sobre urbanismo (Fundamento 6) y sobre la competencia básica de la propiedad del suelo (Fundamentos 7, 8 y 9), así como la integración entre urbanismo y suelo a efectos de distribución entre Estado y Comunidades Autónomas (Fundamentos 10, 11 y 12).
La controversia competencial suscitada ha de ser resuelta, no desde una supuesta rebaja infractora de la tutela ambiental ex artículo 149.1.23 CE, sino desde la incidencia de la regulación autonómica en las condiciones de igualdad básica en el disfrute del derecho de propiedad del suelo ex artículo 149.1.1 CE, pues este es el título competencial que ampara el artículo 21.3 TRLSRU (disposición final segunda del texto refundido). Este Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que, al amparo de este solo título competencial...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba