STS, 19 de Junio de 2006

La Sección 2ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia con fecha 20 de julio de 1999 (recurso contencioso-administrativo 2017/1996 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

... Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis Vigil García, en nombre y representación de Dª Rosa, contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo de fecha 21 de octubre de 1996, por el que se creó el puesto de trabajo de Jefe de Inspección de Tributos, y el Decreto de 5 noviembre 1996, por el que se adscribe a la actora a dicho puesto de trabajo (...), acuerdos que mantenemos por estimarlos ajustados a Derecho, sin hacer especial condena en costas

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Contra dicha sentencia Dª Rosa preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2001 en el que se aducen ocho motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , salvo el motivo quinto, que se articula al amparo del artículo 88.1.c/ de la propia Ley . En síntesis, en cada uno de estos ochos motivos se alega lo siguiente:

1. Infracción de los artículos 30 y siguientes de la Ley 9/1987 (redacción dada por Ley 7/1990) y en particular del artículo 32 que establece las materias que han de ser objeto de negociación entre la Administración y los representantes de los funcionarios.

2. Infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 relativo a la motivación de los actos administrativos, y en particular las letras a/, c/, y f/ del apartado 1 de ese artículo, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad establecido en el artículo 9.3 de la Constitución , que también se alega como infringido. Todo ello en referencia a la falta de motivación del cambio que supone la asignación del puesto de la Inspección de Tributos a un Técnico de la Administración General, cuando hasta entonces se asignaba a un Inspector de Tributos .

3. Infracción del mencionado artículo 9.3 de la Constitución que prohíbe la actuación arbitraria de los poderes públicos.

4. Nuevamente se alega la infracción del artículo 54.1, apartados a/, c/, y f/ de la Ley 30/1992 , referido a la motivación de los actos administrativos, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución , esta vez en referencia a la disminución del complemento específico acordada sin motivación que la justifique.

5. En el único motivo de casación que se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción el recurrente alega la infracción del artículo 67.1 de esa misma Ley procesal y de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , en la medida en que la sentencia impugnada incurre en falta de motivación y en vicio de incongruencia.

6. Infracción de la doctrina jurisprudencial contenida en las SsTS de 20 de mayo de 1994 y 15 de noviembre de 1994 , que en materia de complementos retributivos establecen la necesidad de trato igual ante dos puestos iguales.

7. Infracción del artículo 4 del Real decreto de 25 de abril de 1986 en lo referente a la regulación del complemento específico.

8. Infracción del artículo 195 de la Ley de Haciendas Locales en relación con el 145.5 de esa misma Ley , por estar mal hecha en este caso la intervención previa a que se refiere el primero de los preceptos.

La recurrente termina solicitando en su escrito que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se resuelva lo procedente según los términos en que aparece planteado el debate y según lo solicitado en la demanda.

El Ayuntamiento de Oviedo, mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2002 planteó la inadmisibidad del recurso de casación de conformidad con lo previsto en el artículo 93.2.a/ en relación con el artículo 89.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

La representación de Dª Rosa presentó escrito con fecha 4 de septiembre de 2002 contestando al motivo de inadmisibilidad y, finalmente, la causa de inadmisión fue rechazada por auto de la Sección 1ª de esta Sala de 9 de diciembre de 2002 en el que se acuerda, por tanto, admitir a trámite el recurso de casación.

El Ayuntamiento de Oviedo se opuso al recurso de casación mediante escrito fechada a 14 de abril de 2003 en el que formula alegaciones en contra de todos y cada uno de los motivos de casación aducidos por la recurrente. Termina solicitando que se declare no haber lugar al recurso de casación confirmando en sus propios términos la sentencia de instancia por ser ajustada a derecho, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de junio de 2006, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone Dª Rosa contra la sentencia de la Sección 2ª Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de 20 de julio de 1999 (recurso 2017/1996 ) que desestimó el recurso contencioso-administrativo que la Sra. Rosa había dirigido contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo de fecha 21 de octubre de 1996, por el que se creó el puesto de trabajo de Jefe de Inspección de Tributos y el Acuerdo de 3 de noviembre de 1996 por el que se adscribe a la actora a dicho puesto de trabajo de Jefe de Inspección de Tributos.

La sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso en los siguientes razones:

FUNDAMENTOS DE DERECHO:

SEGUNDO.- En cuanto a la nulidad de los actos recurridos por defectos de forma en la omisión de la negociación colectiva establecido en el artículo 32 de la Ley 9/87 de 12 de junio de Regulación de los Órganos de Representación , determinación de condiciones de trabajo y participación, con las modificaciones operadas por la Ley 7/1990 de 19 de julio y en los artículos 51 y 52 del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Personal al Servicio del Ayuntamiento de Oviedo, hay que señalar que, el puesto de trabajo cuya creación y adjudicación se impugna de Jefe de Sección de Tributos, tiene un nivel de complemento de destino 24, cuya naturaleza lo excluye del ámbito de aplicación del Acuerdo de la Mesa de Negociación, así su artículo 2º cita entre otros, a los trabajadores con nivel de complemento de destino superior al nivel 23.

TERCERO.- Como motivos de fondo se invoca que el puesto de trabajo creado, configurado en el Catálogo de puestos de trabajo, a desempeñar por un funcionario del Grupo A, Técnico de Administración General, únicamente puede ser desempeñado por funcionario del Grupo A, Técnico de Administración General, Inspector de Tributos, hay que manifestar, que se atribuye a la potestad organizativa de la Administración las relaciones de puestos de trabajo, así como sus posibles modificaciones como instrumento de Organización de la Función Pública, siendo así que nada impide a la Administración, actuar en la forma anteriormente relatada, en el sentido de reservar el puesto de Jefe de Inspección de Tributos,, a un funcionario -del Grupo A, Técnico de Administración General, sin ninguna otra especificación.

Siendo doctrina jurisprudencial reiterada, entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1995 , que el Complemento de Destino es: "... un concepto retributivo objetivo y singular, relacionado con el puesto de trabajo desempeñado, y que por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación básica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, que tiene su reflejo económico en las retribuciones básicas, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos Cuerpos, cualquiera que sea su nivel técnico o funcional, han de llevar forzosamente implícita aquella remuneración, que solo reconoce a aquellos puestos en los que se da alguna de las circunstancias inexcusables exigidas para su otorgamiento", enseñando el Tribunal Supremo que "... los distintos puestos de trabajo pueden generar complementos diferentes aunque sean desempeñados por funcionarios del mismo Cuerpo o Escala, así como que puestos de trabajo aparentemente similares o de parecidas características, pueden originar retribuciones distintas por las condiciones insitas en cada uno de ellos, por el volumen y complejidad y responsabilidad de la gestión"; pues "... con el complemento de destino se prevé objetivamente la dificultad y trascendencia de un concreto puesto" (S.T.S. 3-3-94 ) o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado.

Señalado lo anterior y por lo que se refiere al "complemento específico" el mismo está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, teniendo el mismo, carácter obligatorio en cuanto inherente al puesto de trabajo desempeñado, correspondiendo a la potestad organizativa de la Administración, fijar el complemento específico de los puesto de trabajo, como competencia del Pleno del Ayuntamiento que al establecer la relación de puestos de trabajo o su modificación, organiza y estructura sus servicios de la forma que estima mas adecuado para satisfacer las necesidades públicas y el interés general, encomendando determinadas funciones a los funcionarios que estima más capacitados para ello, en atención a la mayor o menor dificultad, complejidad, conocimientos, responsabilidad, etc. ...; fijando a cada puesto de trabajo el nivel de complemento de destino correspondiente dentro del Grupo o Escala a la que pertenece, en atención a la mayor o menor responsabilidad, así como el complemento específico, configurado. como una retribución complementaria destinado a retribuir las especiales particularidades de cada puesto de trabajo en atención a su dificultad, dedicación, penosidad, peligrosidad, etc., que afecta a cada puesto de trabajo y no a las tareas asignadas a cada grupo o cuerpo de funcionarios, quedando reducida la potestad jurisdiccional a determinar si se incide en desigualdad o arbitrariedad, pues no todos los puestos de trabajo de igual o similar naturaleza les corresponde idéntico complemento específico, siendo así que al estar fijadas las retribuciones de la recurrente conforme a los criterios anteriores reseñados, es por lo que procede la desestimación del presente recurso y consiguiente confirmación de las resoluciones recurridas....

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De los motivos de casación que hemos dejado reseñados en el antecedente segundo consideramos procedente examinar primeramente el aducido por la recurrente en quinto lugar, que es el único que se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en el que se alega, como ya sabemos, la infracción del artículo 67.1 de esa Ley procesal y de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , señalando la recurrente que la sentencia impugnada incurre en falta de motivación y en vicio de incongruencia.

La recurrente fundamenta estas alegaciones de falta de motivación y de incongruencia señalando que la sentencia no da respuesta a las alegaciones que la Sra. Rosa hizo en el proceso de instancia respecto a la cuantía asignada al complemento específico, pues, según se afirma, la sentencia se limita a hacer unas consideraciones genéricas sobre las facultades de la Administración en orden a la fijación del complemento específico pero no traslada luego esa doctrina al caso concreto examinado, siendo así que en la demanda y en período de prueba se había tratado profusamente la cuestión relativa a la desigualdad y la arbitrariedad en que había incurrido la Administración en este caso; y por ello la sentencia resultaría incongruente. Sin embargo, desde ahora dejamos anticipado que el planteamiento de la recurrente no puede prosperar.

Según hemos indicado en recientes sentencias de esta misma Sección de 13 de marzo de 2006 (casación 3350/2000), 8 de mayo de 2006 (casación 6647/00) y 21 de junio de 2006 (casación 3066/2001 ), la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso (artículo 80 LJCA de 1956 y artículo 67.1 LJCA de 1998 ); y en esas mismas sentencias hemos recordado la doctrina jurisprudencial en torno a esta cuestión, cuya evolución la explica la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99 ) en los siguientes términos:

(...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 )....

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Aplicando esta doctrina jurisprudencial al caso que nos ocupa debemos concluir que la sentencia aquí recurrida no incurre en el defecto que le imputa la recurrente pues, según hemos visto, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias sí entra a examinar la cuestión relativa a la cuantía del complemento específico y expone las razones por las que considera que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado en ese punto. El hecho de que las razones expuestas en la sentencia recurrida no den una respuesta exacta y pormenorizada a las alegaciones de la recurrente en modo alguno permite afirmar, según la doctrina jurisprudencial que acabamos de reseñar, que la sentencia de instancia haya incurrido en incongruencia.

Por tanto, el motivo de casación, quinto de los formulados por la recurrente, deber ser desestimado.

En el motivo de casación que la recurrente formula en primer lugar se alega la infracción de los artículos 30 y siguientes de la Ley 9/1987 (redacción dada por Ley 7/1990) y, en particular, del artículo 32 , que establece las materias que han de ser objeto de negociación entre la Administración y los representantes de los funcionarios.

Como una primera aproximación a la cuestión controvertida procede recordar que, como ya hemos declarado en sentencias de esta Sala y Sección 7ª de 6 de febrero de 2004 (casación 7856/1998) y 22 de mayo de 2006 (casación 8077/2000 ), la necesidad de negociación o consulta previa a las organizaciones sindicales en las materias que enumera el artículo 32 de la Ley 9/1987 deriva de la aplicación del artículo 28.1 de la Constitución Española , como parte integrante del derecho a la libertad sindical. Tal exigencia opera respecto de las materias señaladas en los distintos apartados del mencionado artículo 32, concluyendo ese precepto con una cláusula de cierre contenida en el apartado k/ (antes de la reforma operada por Ley 7/1990, de 19 de julio , era el apartado e/) que, a modo de síntesis o resumen de los apartados anteriores, se refiere en general a las materias de índole económico, de prestación de servicios, sindical, asistencial y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 34.1 de la Ley 9/1987 , están en principio excluídas de esa exigencia de consulta o de negociación las decisiones de la Administración que afecten a sus potestades de organización; pero como hemos tenido ocasión de recordar en sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 11 de mayo de 2005 y en la ya citada de esta Sección 7ª de 22 de mayo de 2006 , tal excepción no opera, y rige por tanto aquella exigencia de consulta o negociación, cuando el ejercicio de dichas potestades organizativas pueda tener repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (artículo 34.2).

Partiendo de esas consideraciones, resulta claro que la inclusión en el catálogo de determinados puestos de trabajo de nueva creación, con la correspondiente asignación de cometidos y fijación de niveles retributivos, son decisiones sujetas a la exigencia de negociación colectiva. Y ello es así tanto si acudimos a la cláusula de cierre contenida en el artículo 34.k/ antes mencionado, como si atendemos a las materias específicamente reseñadas en apartados anteriores del mismo artículo 34, pues los apartados a/ y b/ se refieren a la determinación y aplicación de las retribuciones y a sus incrementos; el apartado d/ se refiere a la clasificación de puestos de trabajo; y el apartado g/ a los sistemas de ingreso y provisión de los funcionarios públicos. Tales disposiciones llevan a concluir que la creación del puesto de Jefe de Inspección de Tributos, con la asignación de cometidos y la fijación nivel retributivo 24, son determinaciones de la relación de puestos de trabajo respecto de las cuales rige la exigencia de negociación colectiva.

Frente a lo que se indica en la sentencia de instancia -y el argumento se reitera por el Ayuntamiento recurrido en su escrito de oposición a la casación- tal sujeción a negociación colectiva no puede considerarse enervada por la previsión contenida en el artículo 2º del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Ayuntamiento de Oviedo, pues dicho apartado únicamente establece que "los puestos de trabajo y trabajadores con nivel de complemento de destino superior a veintitrés quedan a libre disposición de la Corporación en cuanto a la provisión de vacantes, redistribución de efectivos y asignación de tareas determinadas". Como acertadamente señala la representación de la recurrente, el párrafo transcrito sólo otorga libertad a la Corporación para la provisión de determinados puestos -los de nivel de complemento de destino superior a 23- y la asignación de tareas y redistribución de efectivos entre ellos, pero en modo alguno establece que quede excluida de negociación colectiva una modificación del catálogo de puestos de trabajo como la operada en el caso que nos ocupa.

Y una vez constatada la omisión de la negociación colectiva procede reiterar que la exigencia de tal negociación es un requisito relacionado con el ejercicio de un derecho fundamental, y por ello, como ya tuvimos ocasión de declarar en la sentencia antes citada de 6 de febrero de 2004 (casación 7856/1998 ), su incumplimiento equivale a la omisión de un trámite esencial incardinable en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 .

En consecuencia, debe ser estimado este motivo de casación basado en la infracción del artículo 32 de la Ley 9/1987 .

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior, y la estimación del recurso de casación por el motivo allí examinado, hacen innecesario el examen de los restantes motivos de casación aducidos dado que todos ellos guardan relación con diversos aspectos del contenido del acto administrativo y lo que aquí se ha puesto de manifiesto es la procedencia de declarar su nulidad por la omisión de un trámite esencial.

En efecto, una vez casada la sentencia de la Sección 2ª Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, entrando a resolver la controversia planteada en la instancia, procede estimar el recurso contencioso-administrativo por la razón ya señalada de haberse omitido un trámite esencial en el procedimiento de elaboración del catálogo de puestos de trabajo. Por ello, sin necesidad de examinar los restantes argumentos de impugnación formulados en la demanda, que afectan a diversos aspectos del contenido de los actos administrativos, procede declarar la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo de 21 de octubre de 1996 por el que se creó el puesto de trabajo de Jefe de Inspección de Tributos, lo que lleva a anular también el Decreto de 5 noviembre 1996 por el que se adscribió a la Sra. Rosa a dicho puesto de trabajo.

Ahora bien, la estimación del recurso no puede ser acordada de forma íntegra pues no cabe dar acogida a la pretensión resarcitoria que formula la demandante. Ello es así porque al haberse declarado la nulidad de la clasificación del puesto de trabajo por la omisión del trámite esencial que antes hemos señalado, no ha quedado de manifiesto ni puede considerarse acreditada la diferencia retributiva que se alega en la demanda, y, en consecuencia, el recurso no puede prosperar en ese punto.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.