STS, 6 de Julio de 2011

La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso número 330/2007con fecha trece de marzo de dos mil nueve, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Cobián Gil-Delgado, en nombre y representación de Comisiones Obreras de Asturias contra el Acuerdo de fecha 21 de diciembre de 2006, del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario en las distintas Consejerías y Entidades de la Administración del Principado de Asturias, publicado en el BOPA de fecha 29 de diciembre de 2006. Declarando:

PRIMERO.- La disconformidad a derecho de la resolución impugnada y su anulación.

SEGUNDO.- Sin costas

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Contra la citada sentencia anunció recurso de casación el PRINCIPADO DE ASTURIAS, representado y asistido del Letrado de sus Servicios Jurídicos, que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 2 de abril de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala « dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, se case y se anule la que ahora se recurre, poniendo otra en su lugar que confirme el Acuerdo de Consejo de Gobierno d Principado de Asturias de 21 de diciembre de 2006 que aprueba la Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario de las distintas Consejerías, Organismos y Entes Públicos del Principado de Asturias, por ser ajustado a derecho »

Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 11 de noviembre de 2009, concediéndose, por providencia de 21 de enero de 2010, un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 11 de marzo de 2010, y en el que se suplicaba a la Sala que dicte sentencia, por la que se confirme la sentencia de instancia, con imposición de costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 22 de junio de 2011, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia nº 442 de fecha trece de marzo de dos mil nueve, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, recaída en el recurso número 330/2007 , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por COMISIONES OBRERAS DE ASTURIAS (CC.OO), contra el Acuerdo de fecha 21 de diciembre de 2006, del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario en las distintas Consejerías y Entidades de la Administración del Principado de Asturias, publicado en el BOPA de fecha 29 de diciembre de 2006.

El recurso de casación contiene un único motivo formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción del artículo 34 , en relación con el articulo 32, de la Ley 9/1987, de 12 de junio , reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Por su parte en su escrito de oposición al recurso de casación la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ASTURIAS (CC.OO), alega en síntesis que la Sentencia ha procedido a interpretar y aplicar correctamente los preceptos que la Administración entiende como infringidos.

La Sentencia entrando en el núcleo de la cuestión litigiosa, indica en su Fundamento de Derecho Tercero:

Que este Órgano judicial tras valorar con detenimiento las alegaciones formuladas por las partes litigantes en este proceso, debe manifestar que ciertamente el art. 32 de la Ley 9/1987, de 12 de julio, de Regulación de los Órganos de Representación, de determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, establece dentro del derecho a la negociación colectiva, que corresponde a las mesas generales y sectoriales de negociación, y en concreto a las organizaciones sindicales que forman parte de la misma, la necesaria obligación de negociar las clasificaciones de puestos de trabajo, actividad esta que se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo según establece el art. 15 de la Ley 30/84 y el propio artículo 30 de la Ley 3/85 de 26 de diciembre de Ordenación de la Función Pública del Principado de Asturias . El derecho a la negociación colectiva es un derecho fundamental que como tal recoge la Constitución en su art. 28 , ya que no es poca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que incluye este derecho a negociación colectiva como parte del derecho a la libertad sindical, y baste citar por todas la sentencia 184/91 de 30 de septiembre de este Alto Tribunal. Ese derecho a la negociación colectiva también ampara a los funcionarios públicos, según lo anteriormente expuesto, y en ese sentido también se ha posicionado el Tribunal Constitucional en la sentencia 80/2000 de 27 de marzo .

En el caso que decidimos la Administración demandada pretende colmar la satisfacción de ese derecho con un trámite de audiencia a aquellas organizaciones sindicales representativas, consistente en enviar por escrito a sus sedes la propuesta de modificación de relación de puestos de trabajo. Considera esta Sala que el derecho litigioso tiene un contenido con unas dimensiones mas amplias. En efecto, la negociación colectiva de una relación de puestos de trabajo no puede asimilarse como derecho fundamental a un trámite de audiencia que tiene lugar en cualquier procedimiento administrativo. Ha de extenderse a un contenido mucho más pleno en el que la Administración negociante y las propias organizaciones sindicales negociadoras, puedan tener y dar respectivamente sus opiniones y consideraciones en relación con el objeto de la negociación, intentando, con concesiones mutuas, la búsqueda de un acuerdo, lógicamente no necesariamente exigible. Pero si bien el acuerdo final no es necesario, si lo ha de ser su intento a través de ese proceso negociador que, insistimos, va más allá de un mero trámite de consultas o de audiencia. En todo caso, ciertamente la potestad de autoorganización de las Administraciones públicas les ha de habilitar para diseñar su relación de personal pero siempre dentro de los límites establecidos por el propio legislador, entre los que ha de incluirse la negociación en los términos descritos.

Así las cosas, no dándose esta preceptiva negociación, eso sí, sobre los aspectos novedosos de la relación de puestos de trabajo, que se hacen referencia en el informe obrante a los folios 769 a 772 del Director General de los Servicios Jurídicos, entendemos que se produce un vicio de nulidad por infracción de un derecho fundamental que conlleva la estimación del recurso en relación con aquellos aspectos novedosos de la RPT que no han sido objeto de negociación colectiva

El recurso de casación se funda como ya quedo dicho en un único motivo formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción del artículo 34 , en relación con el articulo 32, de la Ley 9/1987, de 12 de junio , reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Entiende la Administración recurrente «que las decisiones que afectan a la determinación y aplicación de las retribuciones, a la clasificación de los puestos de trabajo, a los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional, y a las condiciones del personal que desempeña esos puestos, deben negociarse, de conformidad con su inclusión en los párrafos b), d), g) y j) del citado art. 32 de la Ley 9/1987. Pero todas estas materias relacionadas en el art. 32 no se deciden en la relación de puestos de trabajo, sino en otros instrumentos que son, o han sido, objeto de negociación en las correspondientes mesas habilitadas para esos fines»

Continúa indicando en lo que aquí interesa y en lo esencial:

1. - La determinación y aplicación de las retribuciones (art. 32 .b) de la Ley 9/1987 ) viene regulada, no por la relación de puestos de trabajo, sino anualmente en la correspondiente Ley de Presupuestos del Principado de Asturias.

2. -La aprobación de una relación de puestos de trabajo no es propiamente una clasificación de puestos (art. 32 .d) como señala la sentencia que se impugna, sino una ordenación de los mismos según criterios vigentes en una norma reglamentaria como el Decreto 40/1991 o debidos a un Acuerdo adoptado en la correspondiente mesa de negociación, si bien ratificado posteriormente por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

3. - La aprobación de una relación de puestos de trabajo no decide cuestiones sustanciales respecto de los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos (art. 32 .g) ya que se limita a la asignación a cada puesto del sistema de provisión, concurso o libre designación entre funcionarios de carreras y conforme a unos criterios preestablecidos.

4. - En cuanto al art. 32 .j) se refiere a materias que afecten de algún modo al acceso a la función pública la carrera administrativa, retribuciones y seguridad social, y condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. En todo caso se trata de cuestiones cuya regulación exige norma con rango legal, lo que desde luego no es una RPT aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno.

Tras la cita de las Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 2006 y de 16 de noviembre de 2001 , de las que transcribe, concluye que la modificación de una relación de puestos de trabajo es una potestad organizativa que corresponde en exclusiva a la Administración y que no es objeto de negociación colectiva. Y que una interpretación amplia de la palabra negociar debería ser suficiente para entender, que las mencionadas organizaciones sindicales intervinieron en el expediente en cuestión, conocieron su contenido con la suficiente antelación y pudieron manifestar sus opiniones al respecto en reunión con la Administración actuante, procurando su mejor logro, como expresa el Diccionario de la Real Academia Española al definir el término negociar.

La CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ASTURIAS (CC.OO) se opone a la estimación del recurso de casación señalando que:

En el caso concreto, las modificaciones efectuadas por el citado Acuerdo, según expresa el informe del Director General de la Función Pública que obra a los folios 769 a 772 del expediente, no sólo obedece a procesos de reorganización administrativa, distribución, denominación, configuración, sino incluso también a supresión y transformación de muchos de los puestos existentes, subidas indiscriminadas de niveles y complementos específicos, cambios de puestos base a jefatura sección/negociado sin justificación alguna, laboralizaciones de puestos, Superando así los supuestos sólo sometibles a consulta de conformidad con el artículo 34 , ya que el Acuerdo recurrido y objeto de las actuaciones versa realmente pues sobre materias negociables.

Y dichas propuestas que conforman el expediente de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, se han sometido a la Junta de Personal a título exclusivamente informativo, además no coinciden con la Relación de Puestos de Trabajo que se hace pública con lo que el propio trámite de informe se ha pervertido, en todo caso, sin contraposición de posturas, sin secuencia de actividades de comunicación, presión y persuasión que hayan posibilitado un acuerdo, en fin, sin negociación efectiva

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El art. 32 de la Ley 9/1987 establece las materias que deben ser objeto de negociación colectiva, desgranando dichas materias en sus diversos apartados, entre las que debemos destacar las siguientes: "incremento de retribuciones de los funcionarios (apartado a)", "determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos" (apartado b), "clasificación de los puestos de trabajo", y "los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesionales de los funcionarios públicos (apartado f)". Concluyendo este precepto con una cláusula de cierre contenida en el apartado k) que, a modo de síntesis o resumen de los apartados anteriores, se refiere, en general, a "las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración".

Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el art. 34.1 de la citada Ley 9/1987 , están, en principio, excluidas de esa exigencia de negociación las decisiones de la administración que afecten a sus potestades de organización, pero, como se recuerda en la STS de 19 de junio de 2006 (FJ 3º), con cita de otras sentencias anteriores del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2005 y de 22 de mayo de 2006 , "tal excepción no opera, y rige por tanto aquella exigencia de consulta o negociación, cuando el ejercicio de dichas potestades organizativas pueda tener repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (artículo 34.2 )".

Lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es, pues, que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo , en el bien entendido de que, como se ha destacado también por el Tribunal Supremo, la mera referencia a aspectos relativos a esas condiciones de trabajo , sin entrar en su regulación ni en su modificación, no requiere de dicha negociación colectiva previa, "ya que mencionarlos no significa entrar en su régimen ni variar su contenido" (entre otras, la STS de 9 de febrero de 2004 , citada en la contestación a la demanda, o la STS de 22 de mayo de 2006 ).

Como se resume en la STS de 6 de febrero de 2007 : "si el artículo 32 k) LORAP , exige que sean objeto de negociación todas las materias que afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos esta negociación habrá de producirse tanto si el objeto de la decisión administrativa es la regulación de aquellas condiciones de trabajo como si su finalidad es otra pero incide indirectamente en ellas. Sin embargo la interpretación de la locución "condiciones de trabajo " no puede extenderse al punto de comprender toda regulación que afecte a un determinado cuerpo de funcionarios sino que ha de limitarse a las circunstancias que repercutan en la forma en que se desempeñe el trabajo en un puesto determinado".

Estos preceptos deben ponerse en relación con los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medias para la Reforma de la Función Pública, que establecen el contenido de las Relaciones de Puestos de Trabajo.

Partiendo de esas consideraciones, como hace la Sentencia de Instancia, hemos de concluir, como se desprende de los folios 769 a 772 del expediente administrativo, que la Relación de Puestos de Trabajo impugnada recoge supuestos de transformación de puestos de trabajo, otros puesto de trabajo se laboralizan, se asigna la clase B del complemento específico a determinados puestos, en otros casos se asigna el complemento específico C, y en otros se eleva el nivel de complemento de destino, por lo que afecta a materias de índole económica y afecta a las condiciones de trabajo.

El hecho de que la Relación de Puestos de Trabajo afecte a materias de índole económica, no choca con que está afectación tenga que tener su reflejo necesariamente en la Ley de Presupuestos del Principado y en otros instrumentos normativos, y ello es consecuencia de la complementariedad del ordenamiento jurídico.

La aplicación de la doctrina precedente al caso examinado conduce a rechazar el motivo que venimos analizando, pues, como correctamente afirma la sentencia impugnada, afectando la relación de puestos de trabajo recurrida a las condiciones de trabajo, la negociación colectiva a través del instrumento idóneo, cual es la Mesa de negociación -que se omitió y no es sustituible por la petición de informes a las organizaciones sindicales-, es procedente y obligatoria, y su ausencia equivale a la omisión de un esencial trámite procedimental, incardinable en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92. Se impone por todo lo expuesto la desestimación del motivo y del recurso.

La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte comparecida como recurrida, a la cifra de 1.500 euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,