STS, 9 de Diciembre de 2008

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- PRIMERO.- Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Pablo y otros contra la desestimación presunta de las peticiones transcritas en el antecedente de hecho primero de la presente sentencia.

Declarar que las peticiones de los ordinales primero, segundo y quinto fueron estimadas por silencio administrativo positivo, reconociendo su derecho, conforme a lo solicitado, a lo siguiente:

1ª A que, en relación con la solicitud de retasación de la finca, se cumpla lo que establece el artículo 42.2 de la Ley 30/1992.-

2ª A que, al amparo del art. 35 b) de la Ley 30/1992, se identifiquen los funcionarios y autoridades responsables del estado de la tramitación de la solicitud de retasación.

5ª (sic) A que, se les ponga de manifiesto las actuaciones habidas en el expediente de retasación de que se trata, desde su iniciación el 14 de diciembre de 2001 hasta el día en que se cumpla la obligación.-

Y declaramos conforme a derecho la desestimación presunta de las peticiones contenidas en el resto de los apartados del escrito presentado a la Administración, esto es, desestimamos la pretensión de que se les haga entrega del certificado de acto presunto positivo solicitado el 5 de marzo de 2002 (certificado de aceptación tácita de la hoja de aprecio por el importe señalado), de que se disponga lo pertinente para el pago de dicha hoja de aprecio, de que se abra expediente disciplinario y de que se exijan responsabilidades a los funcionarios encargados de la tramitación.-

No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas."

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de D. Jose Pablo y otros, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "dictar Sentencia por la que se case la recurrida y se declare la procedencia de la demanda articulada por esta representación, en los términos interesados en la súplica de la misma en la parte que fueron desestimados."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "dictar sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirme la dictada en la instancia, con imposición preceptiva de las costas a la parte recurrente."

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 2 de diciembre de 2008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez,

Este recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de don Jose Pablo, don Carlos Francisco y doña Estíbaliz contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (con sede en Las Palmas) de 11 de marzo de 2005. De la sentencia ahora impugnada y de las actuaciones remitidas, que esta Sala ha examinado tal como permite el art. 88.3 LJCA, se desprenden los siguientes hechos y antecedentes.

El Ayuntamiento de Las Palmas acordó la expropiación de una finca de más de treinta mil metros cuadrados situada en el Barranco Salto del Negro, a fin de instalar allí un vertedero. El expediente de fijación del justiprecio fue iniciado a finales de 1991; la ocupación tuvo lugar el 8 de febrero de 1993; y por acuerdo del Jurado de Expropiación de 21 de enero de 1994, que valoró la finca como suelo no urbanizable, se fijó un justiprecio de 9.346.798 pesetas.

Ambas partes recurrieron en vía contencioso-administrativa. La sentencia de la Sala de Las Palmas de 9 de mayo de 1997, dando razón a los expropiados, anuló el acuerdo del Jurado de Expropiación porque la finca expropiada habría debido ser valorada como suelo urbanizable. Contra esta sentencia, el Ayuntamiento de Las Palmas interpuso recurso de casación, que fue desestimado por la sentencia de esta Sala de 24 de octubre de 2001.

El Ayuntamiento de Las Palmas remitió entonces el expediente al Jurado de Expropiación, para que fijase un nuevo justiprecio ajustado a lo resuelto por las mencionadas sentencias. Un nuevo acuerdo del Jurado de Expropiación de 9 de mayo de 2002 fijó el justiprecio en 387.487,14 euros, con el premio de afección incluido. El 12 de febrero de 2003 se firmó la correspondiente acta de pago, por existir conformidad hasta dicha cantidad. Los expropiados interpusieron recurso contencioso-administrativo contra este segundo acuerdo del Jurado de Expropiación, sin que de los autos remitidos a esta Sala quepa saber qué ocurrió después.

Entretanto, poco tiempo después de que la ya citada sentencia de esta Sala de 24 de octubre de 2001 les hubiera reconocido definitivamente el derecho a que la finca expropiada fuese valorada como suelo urbanizable, los expropiados, mediante escrito de 30 de noviembre de 2001 dirigido al Ayuntamiento de Las Palmas, formularon solicitud de retasación presentando una hoja de aprecio por 1.171.906.949 pesetas. Ante la falta de respuesta de la Administración, los expropiados solicitaron una certificación del silencio administrativo con fecha 15 de marzo de 2002, que fue reiterada el 6 de junio de 2003. No habiendo recibido satisfacción, interpusieron recurso contencioso-administrativo, que dio lugar a la sentencia objeto del presente recurso de casación.

No obstante, iniciado ya el proceso contencioso-administrativo, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de 22 de diciembre de 2003 se reconoció a los expropiados el derecho a la retasación, fijando directamente ésta en la cantidad ya recibida -es decir, los 387.487,14 euros del nuevo acuerdo del Jurado de Expropiación- más 6.903, 55 euros.

La sentencia de la Sala de Las Palmas de 11 de marzo de 2005, que es objeto del presente recurso de casación, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo de los expropiados. Acoge sus pretensiones de que se cumpla el deber de información previsto en el art. 42.4 LRJ-PAC, que se identifique a los funcionarios encargados de dicho procedimiento según permite el art. 35.b) LRJ-PAC, y que se ponga de manifiesto el expediente de tasación.

La sentencia impugnada desestima, en cambio, las otras pretensiones de los expropiados. Estas eran, en sustancia, dos: primera, que se reconociera estimada la solicitud de retasación por silencio administrativo positivo, emitiendo un certificado de aceptación tácita de la hoja de aprecio formulada por los expropiados; y segunda, que se iniciara expediente disciplinario contra los funcionarios responsables de la falta de resolución expresa de la solicitud de retasación. La primera de las pretensiones citadas fue rechazada entendiendo que no cabe el silencio administrativo positivo, porque el acto omitido es de trámite y porque se está en presencia de un caso de derecho de petición. La segunda fue rechazada por entender que el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionarios públicos corresponde exclusivamente a la Administración.

El presente recurso de casación, basado en el art. 88.1.d) LJCA, se basa en dos motivos. En el primero de ellos, se alega infracción de toda una serie de preceptos relacionados con la pretensión de que se declare el silencio administrativo positivo: los arts. 30 y 58 LEF, y los arts. 35, 41, 42 y 43 LRJ-PAC. Se alega, asimismo, infracción de la Ley Orgánica del Derecho de Petición de 12 de noviembre de 2001. En el segundo motivo, se alega infracción de la jurisprudencia, con cita de varias sentencias relacionadas con los preceptos legales mencionados.

En su escrito de oposición al recurso de casación, el Ayuntamiento de Las Palmas afirma básicamente que no se han infringido las normas reguladoras de la retasación, ya que la solicitud de retasación es anterior al nuevo acuerdo del Jurado de Expropiación de 9 de mayo de 2002, que fijó el justiprecio con sujeción a lo resuelto por la sentencia de la Sala de Las Palmas de 9 de mayo de 1997, luego confirmada en casación; y señala, además, que ya ha pagado ese nuevo justiprecio.

Por lo que se refiere específicamente al silencio, sostiene que en ningún caso cabe atribuirle efectos positivos, porque sólo ha habido ejercicio del derecho de petición y porque la omisión de la hoja de aprecio de la Administración no puede interpretarse como una aceptación tácita de la hoja de aprecio de los expropiados.

Llegados a este punto, para la adecuada comprensión del inusual problema planteado en este recurso de casación, es sumamente importante dejar bien sentadas varias premisas.

En primer lugar, hay que observar que el recurso de casación se refiere sólo a la pretensión de que se reconozca estimada por silencio administrativo positivo la solicitud de retasación, no a las demás pretensiones formuladas en su día en la demanda. Cuanto sigue versará, así, sólo sobre la cuestión del silencio.

En segundo lugar, la sentencia impugnada no es enteramente coherente al considerar que en este caso no cabe el silencio administrativo positivo porque el acto omitido era meramente de trámite, cuando ha admitido el recurso contencioso- administrativo contra el mismo. Si se entiende que el acto omitido reúne las características exigidas por el art. 25 LJCA para poder ser directamente impugnado en vía jurisdiccional, como son destacadamente determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento y producir indefensión, no tiene mucho sentido afirmar que a efectos sustantivos o de fondo es un mero trámite.

En tercer lugar, y sobre todo, el Ayuntamiento de Las Palmas tampoco es coherente cuando, en su escrito de oposición al recurso de casación, sostiene que no se han infringido las normas reguladoras de la retasación porque la solicitud de retasación es anterior al nuevo acuerdo del Jurado de Expropiación de 9 de mayo de 2002, adoptado en cumplimiento de la sentencia de la Sala de Las Palmas de 9 de mayo de 1997 una vez que ésta fue confirmada en casación. Sin necesidad de extenderse ahora sobre lo inapropiado de que la Administración se remita al Jurado de Expropiación para dar ejecución a una sentencia firme, el dato crucial es que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas que reconoció a los expropiados el derecho a la retasación es de 22 de diciembre de 2003 y, por consiguiente, posterior a la sentencia de esta Sala que confirmó la ilegalidad del primer acuerdo del Jurado de Expropiación (24 de octubre de 2001 ), posterior al segundo acuerdo del Jurado de Expropiación (9 de mayo de 2002), e incluso posterior al acta de pago de la cantidad fijada por ese segundo acuerdo (12 de febrero de 2003). Ello quiere decir que no cabe discutir si todos estos actos jurisdiccionales y administrativos habían enervado la posibilidad de ejercer el derecho de retasación, pues lo indiscutible es que, conociendo todos esos actos, la Administración reconoció de manera expresa y formal a los expropiados el derecho a la retasación. Así, la Administración no puede ahora, sin venir contra sus propios actos, cuestionar que concurran las circunstancias que permiten la retasación.

Abordando ya el examen de los preceptos legales que, en el primer motivo del recurso de casación, se alegan como infringidos, es innegable que una solicitud de retasación no es ejercicio del derecho de petición, proclamado en el art. 29 CE y actualmente desarrollado en la Ley Orgánica de 12 de noviembre de 2001. Esta dice inequívocamente en su art. 3 que "no son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley". Y nadie puede dudar de que la solicitud de retasación tiene previsto un procedimiento específico, pues el art. 58 LEF dispone que, una vez comprobado que concurren las circunstancias que la justifican la retasación, "habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación, con arreglo a los preceptos contenidos en el capítulo III del presente título", lo que supone una remisión al normal procedimiento de determinación del justiprecio. Es más: no hay que olvidar que el derecho de petición se refiere siempre a solicitudes graciables, que quien las formula no tiene derecho alguno a ver satisfechas; y ello, como es obvio, no sucede en la retasación, a la que se tiene derecho en palabras del citado art. 58 LEF "si transcurrieran dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne".

Pues bien, habida cuenta que la sentencia impugnada resuelve que no cabe el silencio administrativo positivo por estarse en presencia de una solicitud que es ejercicio del derecho de petición, hay que concluir que aquélla efectivamente ha infringido la Ley Orgánica del Derecho de Petición de 12 de noviembre de 2001 ; y, por conexión, ha infringido también el art. 43 LRJ-PAC, que establece los supuestos excluidos de la eficacia positiva del silencio administrativo. El primer motivo de este recurso de casación debe ser estimado, conduciendo a la anulación de la sentencia impugnada.

Conviene añadir que la otra razón por la que la sentencia impugnada resuelve que no cabe el silencio administrativo positivo en el presente caso es, asimismo, errónea. Dicha razón consistía en entender que el acto omitido era, en todo caso, de mero trámite. Pero, como se explicó más arriba, la sentencia impugnada no es coherente en este punto.

La anulación de la sentencia impugnada conduce, a tenor del art. 95.2.d) LJCA, a deber resolver ahora "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

Que se dan las circunstancias legalmente exigibles para la retasación no puede ser objeto de debate, ya que, como se ha dicho, la propia Administración ha reconocido a los expropiados su derecho a la retasación. Así las cosas, la única cuestión a dilucidar es qué valor debe atribuirse, en un caso como éste, al silencio de la Administración. El ya citado art. 58 LEF deja pocas dudas a este respecto: una vez comprobada la procedencia de la retasación, hay que realizar una nueva valoración del bien expropiado, siguiendo el normal procedimiento de determinación del justiprecio recogido en los arts. 24 y siguientes de la LEF. Esto supone que, a la vista de la hoja de aprecio que el expropiado ha acompañado con su solicitud de reversión, la Administración tiene dos alternativas: bien aceptarla, bien formular su propia hoja de aprecio. En este último supuesto, si el expropiado no está conforme, la Administración debe remitir el expediente al Jurado de Expropiación.

Pues bien, en el presente caso, la Administración ni aceptó la hoja de aprecio de los expropiados ni formuló su propia hoja de aprecio alternativa, sino que procedió ella misma a efectuar la nueva valoración de la finca expropiada. Esto no sólo es frontalmente contrario a lo ordenado por los preceptos legales que se acaban de examinar, sino que además implica una paralización del procedimiento de retasación. Al haberse desviado del procedimiento establecido, la Administración ha impedido que el expediente llegase al Jurado de Expropiación y se realizara la nueva valoración con arreglo a lo previsto por la ley. En casos como éste, la omisión del acto debido por la Administración -es decir, formular su hoja de aprecio y, de haber desacuerdo, remitir el expediente al Jurado de Expropiación- impide al expropiado obtener la retasación. No se trata, por tanto, de un acto de mero trámite, por lo que le es aplicable la regulación del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado (art. 43 LRJ-PAC ).

Dicho esto, el siguiente paso es determinar si el silencio administrativo debe tener eficacia positiva en este caso. La estimación de solicitudes por silencio administrativo queda exceptuada por el mencionado art. 43 LRJ-PAC en los siguientes supuestos: primero, que una norma con rango de ley o una norma comunitaria dispongan lo contrario; segundo, que la solicitud se haga en ejercicio del derecho de petición; tercero, que se soliciten facultades relativas al dominio público o al servicio público; y cuarto, que se trate de la impugnación de un acto o disposición. La solicitud de retasación no encaja en ninguno de los supuestos mencionados. Ya se ha visto cómo la sentencia impugnada consideró el presente caso como ejercicio del derecho de petición; pero, por las razones ya expuestas, ello es erróneo. La conclusión, así, sólo puede ser que se ha producido el silencio administrativo positivo y, en este aspecto, debe estimarse el recurso contencioso-administrativo.

Cuestión distinta es la atinente al alcance de dicho silencio administrativo positivo, pues no puede acogerse la pretensión de los expropiados de que la valoración contenida en su hoja de aprecio se considere tácitamente estimada. Es doctrina de esta Sala que la omisión de formulación de hoja de aprecio por la Administración no supone aceptación tácita de la hoja de aprecio del expropiado. Véase, en este sentido, la reciente sentencia de 13 de octubre de 2006. No está de más añadir que la Ley de Expropiación Forzosa sólo contempla dos modos de fijación del justiprecio, al margen por supuesto de su fijación por el órgano jurisdiccional cuando el asunto llega a la vía contencioso-administrativa: el acuerdo entre las partes, o su determinación por el Jurado de Expropiación. Esto quiere decir que la Administración expropiante carece de la potestad de fijar por sí misma el justiprecio y, precisamente por ello, su silencio no puede traer como consecuencia la fijación del justiprecio: nadie puede otorgar tácitamente lo que no podría acordar de manera expresa.

Dado que el alcance del silencio administrativo positivo no puede consistir en dar por tácitamente estimada la hoja de aprecio de los expropiados, su eficacia sólo puede estribar en el deber de la Administración de continuar el procedimiento de retasación, remitiendo inmediatamente el expediente -en el estado en que se halle- al Jurado de Expropiación a fin de que éste haga una nueva valoración de la finca expropiada. A este respecto, es preciso hacer tres aclaraciones.

En primer lugar, el Ayuntamiento de Las Palmas no puede formular ya una hoja de aprecio, pues la omisión de este acto es precisamente lo que ha dado lugar al presente litigio, por no mencionar el hecho de que el plazo de veinte días previsto por el art. 30 LEF ha expirado con creces. En su lugar, el Jurado de Expropiación deberá considerar como hoja de aprecio de la Administración las sumas recogidas en el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de 22 de diciembre de 2003, que reconoció a los expropiados el derecho a la retasación.

En segundo lugar, el Jurado de Expropiación deberá referir la nueva valoración de la finca expropiada a la fecha en que se hizo la solicitud de retasación, es decir, el 30 de noviembre de 2001. Ni que decir tiene que la finca expropiada deberá ser valorada como suelo urbanizable, tal como resolvió la sentencia de la Sala de Las Palmas de 9 de mayo de 1997, luego confirmada en casación.

En tercer lugar, a fin de evitar cualquier enriquecimiento injustificado de los expropiados, el Ayuntamiento de Las Palmas podrá detraer del justiprecio fijado por el Jurado de Expropiación las cantidades que haya abonado a aquéllos en el pasado como consecuencia de la presente expropiación.

A la vista del art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas del recurso de casación. En cuanto a las costas de la instancia, procede su imposición al Ayuntamiento de Las Palmas, que, desviándose inequívocamente del procedimiento legalmente establecido para la retasación, ha mantenido paralizada la nueva valoración de la finca expropiada durante un largo período de tiempo. Quedan fijadas las costas de la instancia en tres mil euros.

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Jose Pablo, don Carlos Francisco y doña Estíbaliz contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (con sede en Las Palmas) de 11 de marzo de 2005, que anulamos.

En su lugar, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Jose Pablo, don Carlos Francisco y doña Estíbaliz, declarar estimada por silencio administrativo positivo su solicitud de retasación de la finca destinada a vertedero en el Barranco Salto del Negro, ordenando la inmediata remisión del expediente al Jurado de Expropiación Forzosa, a fin de que éste efectúe una nueva valoración de la finca con arreglo a los criterios establecidos en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia y posteriormente el Ayuntamiento de Las Palmas abone a los recurrentes la cantidad resultante.

No hacer imposición de las costas del recurso de casación y, en cuanto a las costas de la instancia, imponerlas al Ayuntamiento de Las Palmas hasta un máximo de tres mil euros.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos