STS, 8 de Enero de 2007

Versan las pretensiones de las partes en el presente recurso sobre conformidad con el ordenamiento jurídico de un determinado reglamento general. Con fecha 30 de diciembre de 2004, por el Gobierno de la Nación se aprobó el Real Decreto 2393/2004, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 7 de enero de 2005, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Dicho Real Decreto se dictó en ejecución del mandato contenido en la Disposición Adicional tercera de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, que reformó la anterior Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. Conocida esta publicación, en 7 de marzo de 2005 por la Asociación actora se interpuso contra el Real Decreto el presente recurso contencioso administrativo.

El proceso ha sido tramitado en debida forma, y en el mismo ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia. Una vez formalizada y contestada la demanda, las partes han expresado sus conclusiones sucintas.

En el estudio a realizar para resolver el recurso debe partirse de que la Asociación recurrente mantiene una pretensión principal y otra subsidiaria. La principal, que se expresa en el primer motivo de impugnación, es que se anule la totalidad del Reglamento. La subsidiaria es por el contrario que se declare la nulidad de hasta 48 preceptos o incisos concretos del articulado de la norma reglamentaria, aunque así se dijo en el escrito de interposición del recurso y al formalizarse la demanda se renunció a la impugnación de alguno de aquellos preceptos o incisos. Por tanto hay que pronunciarse primeramente sobre la alegada nulidad de la totalidad del Reglamento.

Esta supuesta nulidad se basa como fundamentos jurídicos en el apartado a) del articulo 105 de la Constitución, y en el apartado c) del articulo 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, en cuanto establecen la obligación para la Administración de dar audiencia a las organizaciones y asociaciones interesadas en el procedimiento de elaboración de reglamentos. Se sostiene por la parte actora que no se ha dado tal audiencia, y que así se desprende de que no están incorporados al expediente los informes de las organizaciones y asociaciones, y de que la asociación recurrente no ha sido oída. Frente a ello alega sustancialmente el Abogado del Estado que el dictamen del Consejo de Estado expresa que se ha seguido el procedimiento que establecen las leyes; que obran en los archivos de los Ministerios competentes múltiples informes de las asociaciones oídas o consultadas; y que el Gobierno dispone de un órgano de consulta, información y asesoramiento sobre la materia, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, que emitió informe favorable sobre el Real Decreto entonces en proyecto en fecha 15 de noviembre de 2004 .

En cuanto a esta importante cuestión debemos entender que no asiste la razón a la asociación recurrente, y que se ha recabado informe o parecer de las organizaciones y asociaciones interesadas. Así debemos apreciarlo ya que en los recursos números 29/2005 y 40/2005, que se refieren al mismo Reglamento y para cuya resolución ha deliberado la Sección simultáneamente al estudio y deliberación sobre este proceso, consta que se ha oído ampliamente sobre el Reglamento impugnado a las organizaciones y asociaciones interesadas. Este es el que debemos considerar como el dato decisivo, y no los demás que menciona el defensor de la Administración (salvo el dictamen del Consejo de Estado), ya que en efecto los informes pueden estar en los archivos de los Ministerios, pero no están incorporados al expediente de este recurso judicial como seria lo correcto. Por otra parte tampoco consta en el expediente cuántas y cuáles son las organizaciones y asociaciones que pertenecen al Foro para la Integración Social de los Inmigrantes.

En cambio debemos desechar la argumentación de que no se ha dado audiencia a la asociación recurrente. Como afirma el Abogado del Estado apoyándose en cita expresa de nuestra Sentencia de 12 de noviembre de 2004, a pesar del principio general, no es preceptiva la audiencia de todas y cada una de las organizaciones y asociaciones interesadas en el tema de que se trate. La omisión del trámite respecto a una de ellas no determina la nulidad de la disposición.

Debemos, por tanto, desestimar la pretensión de nulidad de todo el Reglamento por falta de audiencia de las organizaciones y asociaciones afectadas por el mismo.

Pero, como se ha dicho, además de la pretensión principal ya enjuiciada se formula una pretensión subsidiaria, la de que se anulen numerosos preceptos e incisos de los preceptos de distintos artículos del Reglamento, así como también de ciertas Disposiciones Adicionales.

Las impugnaciones correspondientes afectan a la mayoría de los Títulos en que se articula la norma reglamentaria. No son objeto de impugnación el Titulo II sobre tránsito, el Titulo V sobre contingente, el Titulo IX sobre modificación de las situaciones de los extranjeros en España, y el Titulo X sobre documentación de los extranjeros. En cambio respecto a todos los demás Títulos se efectúan impugnaciones, aunque desiguales por su numero e importancia, pues no afectan a todos los capítulos ni a todas las Secciones de los mismos, y a veces se limitan solo a incisos de la reglamentación.

Respecto a estas impugnaciones concretas debe hacerse una consideración de carácter general. La parte actora o su representación letrada parecen haber realizado un minucioso estudio comparativo de la Ley Orgánica y el texto del Reglamento que se impugna. Aunque no siempre es así, las impugnaciones reflejan en muchos casos el criterio de que el Reglamento debe atenerse estrictamente a las dicciones literales de los preceptos de la Ley.

Se ignora de este modo que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno debe, sin contravenirlos, desarrollar los preceptos de la Ley y no limitarse a una mera repetición de los mismos. Pues entonces carecería de sentido y contenido la potestad reglamentaria que reconocen al Gobierno de la Nación el articulo 97 de la Constitución vigente y ampliamente diversas leyes generales de nuestro ordenamiento jurídico.

Ciertamente en una materia tan delicada como esta de extranjería, que afecta a los derechos y deberes de las personas en cuanto a las entradas y salidas del territorio nacional, desde luego de los extranjeros pero también en ocasiones de los españoles, hay que efectuar el enjuiciamiento con la debida ponderación, en especial cuando se otorgan a las Administraciones competentes potestades discrecionales. Pero ni siquiera en este caso ello implica que los mandatos sean contrarios a derecho. Sobre estos extremos debemos pronunciarnos teniendo presente que corresponde a esta jurisdicción el control de la discrecionalidad del Gobierno y la Administración, pero que es perfectamente posible y válido en derecho que su ejercicio se entienda conforme al ordenamiento jurídico, cuando no suponga arbitrariedad ni irracionalidad.

Por lo demás es obvio que ha de tenerse en cuenta el contexto social en materia de inmigración y extranjería, que presenta actualmente en nuestro país notables peculiaridades, lo que da lugar a que puedan plantearse y regularse en el Reglamento situaciones que la Ley Orgánica no contempla.

Pues bien, teniendo en cuenta cuanto acaba de decirse debemos pronunciarnos sobre las impugnaciones concretas comenzando por las que se efectúan respecto al Titulo primero del Reglamento sobre régimen de entrada y salida del territorio español. Se trata de las que versan sobre seis preceptos o incisos de preceptos que se estudian seguidamente.

Así la primera impugnación se refiere al articulo 3.1 y en concreto a un inciso del mismo. El precepto contempla el posible cierre de puestos fronterizos por cuestiones diversas, la mayoría de las cuales la misma parte recurrente debe considerar justificadas puesto que no las impugna. El debate se refiere en este caso a la previsión de que el cierre se produzca en supuestos de elevada presión inmigratoria irregular. Pero la argumentación se centra en que ello no está previsto en la Ley Orgánica, por lo que carece de fundamento legal aunque afecta a la entrada y salida de españoles y extranjeros del territorio nacional, de modo que repercute en el derecho de los españoles, los ciudadanos de la Unión Europea, y los de terceros países titulares de autorización de residencia.

Se trata de una impugnación concreta en la que se produce lo antes dicho en el sentido de que se parte al parecer de que el Reglamento debe limitarse a repetir o reproducir la Ley, sin considerar la posibilidad de que la desarrolle. En cuanto al inciso del precepto debemos entender que la previsión es razonable dada la situación de los movimientos migratorios en nuestro país, y sobre todo que esa previsión reglamentaria no es contraria a derecho. Pues, como alega el Abogado del Estado, el derecho subjetivo de las personas es el de entrar y salir libremente del territorio nacional, y no el de hacerlo por un puesto fronterizo determinado. Cuestión distinta es que la actuación administrativa pueda dar lugar a molestias o perjuicios, frente a los cuales si ello está justificado pudiera eventualmente solicitarse indemnización.

Otro precepto que se impugna es el apartado c) del articulo 10 . Se trata de la prohibición de entrada en el territorio español de aquellas personas respecto a las que se tenga conocimiento por cualquier vía de cooperación internacional de que están reclamadas por autoridades policiales o judiciales. La regulación se refiere a los casos en que esa reclamación se haya producido en el curso de causas criminales derivadas de delitos comunes, siempre que los hechos constituyan asimismo delito en España. Pero en este caso la impugnación carece de fundamento. Pues respecto al único que pudiera tener, la falta de motivación de la medida, sale al paso el Abogado del Estado haciendo presente que en modo alguno se dice en el Reglamento que el acto de prohibición esté exento de motivación. Por lo demás el precepto reglamentario se refiere a personas que pueden suponer un peligro, y está amparado por los Convenios Schenguen, Tratados internacionales vigentes en España. De ello se desprende que la impugnación debe ser desestimada.

También se incluye en el Titulo I sobre régimen de entrada y salida del territorio nacional el siguiente precepto impugnado. Se alude al articulo 13.2 del Reglamento, o más exactamente a su inciso final a cuyo tenor las personas a quienes se deniegue la entrada en el territorio español deben permanecer en el puesto fronterizo hasta que retornen a la brevedad posible a su país, o bien a otro en el que sean admitidos. De nuevo en este caso la impugnación carece de fundamento, pues lo que se mantiene es que ello supone detener a la persona en cuestión, y al menos debería fijarse un plazo máximo durante el cual el sujeto puede permanecer detenido.

La argumentación debe rechazarse, pues del mismo tenor del precepto se deduce que ni se trata de una privación de libertad ni lo es por tiempo indefinido. Lo que puede impedirse es la entrada de la persona en España, pero en modo alguno que recupere cuando lo desee su libertad de movimientos con tal de que ello no suponga la entrada en territorio nacional. Es más, el propio precepto dispone que ello debe producirse a la brevedad posible. También en este caso debemos por tanto acoger la argumentación del Abogado del Estado y desestimar la impugnación.

En cuanto a este Título del Reglamento, por lo que se refiere al capítulo Tercero sobre "Salidas del territorio español. Requisitos y prohibiciones" se impugnan el artículo 17 y el artículo 20, el primero de ellos por lo que se refiere al inciso final del número 1 y al número 2 del artículo, y el segundo en cuanto a su número 2 . Se reprocha al inciso final del artículo 17,1 la previsión de que el Ministerio del Interior puede prohibir la salida, no sólo conforme a lo previsto en el artículo 28,2 de la Ley Orgánica, sino también y esto es lo impugnado, de acuerdo con el Reglamento. Sin embargo, al combatir procesalmente el precepto, la parte o su representación letrada están haciendo una interpretación subjetiva que no podemos compartir. Ya el artículo citado de la Ley Orgánica regula esta prohibición contemplándola como excepcional y por causas graves tasadas. Del texto del Reglamento no se deduce en modo alguno que se estén ampliando esas causas, y lo que debe entenderse es que al resolver los expedientes la autoridad competente debe atenerse a las normas de procedimiento, que validamente puede establecer el Reglamento mismo.

Por ello no puede acogerse esta impugnación y menos aún la del artículo 17,2 según el cual la policía judicial (salvo en los casos en que la circunstancia esté bajo el secreto del sumario) debe informar a sus superiores jerárquicos. Desde luego ello es conforme a derecho, y esa información no es sino manifestación de la subordinación jerárquica. No se alcanza porqué cursar esos informes pueda ser contrario al ordenamiento jurídico ni vulnerar el derecho a la intimidad, tratándose además de personas a las que se siguen procesos penales.

En cuanto a la impugnación del artículo 20,2 se refiere al inciso según el cual las prohibiciones de salida se formularán por el Ministro del Interior de propia iniciativa o a propuesta de diversas autoridades, y también a instancias de los españoles o de los extranjeros residentes legalmente en España que puedan resultar perjudicados en sus derechos y libertades por la salida de los extranjeros del territorio nacional. Se argumenta por la asociación recurrente que ello excede de lo dispuesto en el artículo 28,2 de la Ley Orgánica, que sólo contempla causas de seguridad nacional y salud pública. Pero no se advierte que, como expresa el Abogado del Estado, contra lo que se alega no se establecen nuevas causas de prohibición, sino que se introduce simplemente una norma de procedimiento en el sentido de que el expediente puede incoarse a instancia de terceros, cuestión distinta de las causas basadas en seguridad nacional o en salud pública. Por tanto la impugnación debe desestimarse.

Como se ha avanzado, no se efectúa ninguna impugnación de los preceptos del Título II sobre "Tránsito", pero sí en cambio de preceptos del Título III sobre "Estancia en España", y en concreto de su capítulo Primero sobre requisitos y procedimiento. Se trata del artículo 28,3 y del apartado b) del artículo 30 .

En cuanto al primero de los preceptos citados, incluido en la regulación del procedimiento y la documentación requerida para obtener visado de estancia, lo que se impugna es el inciso según el cual una carta de invitación es suficiente para garantizar el cumplimiento del requisito de disponer de alojamiento, pero no para acreditar los demás extremos a que se refiere la documentación requerida. Se cita como ejemplo la acreditación del objeto y la estancia del viaje, y se alega que la disposición contraviene la regulación de la prueba en el procedimiento administrativo. Frente a ello sostiene el Abogado del Estado que el precepto precisa cual puede ser una prueba determinada, pero no excluye otras como afirma la parte recurrente.

Lo cierto es que no asiste la razón a la asociación actora. La construcción del precepto implica que la carta prueba que se dispone de alojamiento, y eventualmente puede probar algún otro extremo. Pero el particular no tiene derecho a considerar acreditadas otras cuestiones mediante una simple carta, y la autoridad administrativa tiene derecho a requerirle para que aporte otros documentos sobre todo si determinados extremos deben acreditarse mediante documentos oficiales. Ello, contra lo que se afirma, no contraviene las reglas sobre prueba en el procedimiento administrativo, pues en éste la Administración puede considerar insuficiente la prueba aportada por los particulares y requerirles para que la completen. De cuanto acaba de decirse se deduce que el precepto que se impugna no es contrario a derecho y la impugnación debe ser desestimada.

Por lo que se refiere a los preceptos de este Titulo y capitulo también se impugna el articulo 30, apartado d), a cuyo tenor la prórroga de estancia en España se extingue por hallarse incurso el ciudadano extranjero en alguna de las causas de prohibición de entrada en el territorio nacional.

Una vez más la argumentación consiste en que la Ley no contiene previsión expresa en este sentido, por lo que se carece de habilitación legal. Pero ello supone partir del punto de vista de que el Reglamento debe limitarse a reproducir la ley, sin que pueda desarrollarla. En realidad, habida cuenta de la gravedad de las causas de prohibición de entrada que establece el articulo 10, incluido en el Titulo I, una interpretación conjunta conduce a la conclusión de que el precepto es un desarrollo razonable de la Ley Orgánica, pues si se incurre en alguna de la causas de prohibición de entrada se están incumpliendo las condiciones para una estancia válida en España. Procede en consecuencia desestimar asimismo esta impugnación.

Con todo, el Titulo del Reglamento sobre el que versan la mayor parte de las impugnaciones es el Titulo IV sobre residencia en España respecto al cual se impugnan preceptos de los capítulos Primero, Segundo, Tercero y Cuarto .

Del capitulo Primero, que regula la residencia temporal, se impugnan un inciso del articulo 30, apartado

a), un inciso del párrafo segundo del articulo 43.1, el articulo 45.2 y 3, y el articulo 46, apartados b) y c) del numero 2 .

La impugnación del primero de los preceptos, que excluye de la reagrupación familiar los casos de matrimonios celebrados en fraude de ley, debe ser rápidamente desechada. A más de que el precepto es razonable, no puede sostenerse que sea contrario a derecho cuando reproduce la formula empleada en el articulo 17.1, apartado a) de la Ley Orgánica .

El segundo de los preceptos de ese capitulo que se impugnan es, como se ha dicho, el inciso final del articulo 43.1 del Reglamento, a cuyo tenor se considera causa de inadmisión y en su caso de denegación de visado que el extranjero se encuentre en España en situación irregular. Lo que se plantea en la impugnación es resultado de una interpretación subjetiva del precepto, pues éste se refiere a quien solicita el visado y se halla en España en situación irregular, y la parte recurrente plantea el supuesto de que el extranjero haya estado en España en situación irregular, pero haya regresado a su país de origen y desde allí solicite el visado. Ciertamente éste no es el supuesto a que se refiere la regulación, pues en tal caso el extranjero ya no se encuentra en España, pero si se diera y ello se considerase obstáculo para la reagrupación familiar siempre podría solicitarse autorización de residencia temporal por razones excepcionales, de acuerdo con el articulo

31.3 de la Ley Orgánica . En cualquier caso la impugnación se refiere a un supuesto de hecho no contemplado en el precepto, por lo que debe ser desestimada.

Se impugna también la regulación de este capitulo por lo que se refiere al articulo 45, números 2 y 3, sobre otorgamiento de autorización de residencia temporal por razones o circunstancias excepcionales, en concreto en los casos de arraigo, y por razones humanitarias. También en este caso debe acogerse la argumentación del Abogado del Estado. La regulación por reglamento de la autorización por arraigo no excede de la Ley, que la menciona brevemente en el articulo 45.3, sino que desarrolla sus mandatos. Esta regulación debe considerarse favorable a los no nacionales, por lo que no se alcanza el interés de la asociación recurrente al impugnarla.

Desde luego respecto a este precepto no puede acogerse la alegación de que se incurre en una ilegalidad omisiva por no incorporar supuestos previstos en el Reglamento anterior, pues el Gobierno es libre para no regularlos. Además sucede respecto al extremo que estamos estudiando lo mismo que respecto a la autorización por razones humanitarias. La regulación del precepto no es exhaustiva y, aparte de que puede aplicarse directamente el mandato del articulo 31.3 de la Ley Orgánica, en otros preceptos se contemplan autorizaciones de este tipo, como sucede en el articulo 94.2 respecto a los menores, y en la Disposición Adicional primera, numero 4 . De todas formas no puede acogerse la impugnación ya que se trata de desarrollo de la Ley, el texto literal de los preceptos no es contrario a derecho, e incluso los supuestos no contemplados pueden resolverse aplicando directamente la Ley Orgánica o bien otros preceptos reglamentarios.

Por último, de la normativa de este capitulo Primero del Titulo IV del Reglamento sobre residencia temporal se impugna también el articulo 46 sobre procedimiento, en concreto su numero 2, apartados b) y

c), que establecen que la acreditación del arraigo laboral se efectuará por resolución judicial o por medio de acta de la inspección laboral. La alegación consiste en síntesis en que se establecen supuestos tasados y principios de prueba también tasados, lo que debería hacerse por ley y no por reglamento.

Pero tampoco en este caso puede acogerse la impugnación. La regulación del apartado b) es conforme a derecho y no excluye la del apartado c) que se refiere a certificados expedidos por los Ayuntamientos. Entiende esta Sala que este ultimo supuesto opera como residual precepto la tasada del apartado b) y supone una acreditación adecuada. A más de ello también en este caso la regulación reglamentaria se limita a desarrollar la Ley Orgánica.

Pasando al estudio de la regulación del capitulo Segundo del Titulo IV, capitulo éste que regula la residencia temporal y el trabajo por cuenta ajena, son hasta doce los preceptos impugnados.

El primero de ellos es el artículo 49.1 en cuanto refiere la autorización inicial de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena a los extranjeros "que residan fuera de España". Se sostiene que ello excede de la Ley que contempla otros supuestos, y así la Disposición Adicional cuarta, número 7, prevé que se inadmitirá a trámite la solicitud de quienes se encuentren en España en situación irregular, pero admite excepciones en el caso de situaciones contempladas en el articulo 31.3 de la Ley Orgánica, excepciones éstas a las que no se alude en el precepto reglamentario que se estudia.

Pero la argumentación se desvirtúa fácilmente toda vez que, como alega el Abogado del Estado, el articulo 49.1 del Reglamento está contemplando el supuesto normal, y la no mención expresa de las excepciones se salva llevando a cabo una interpretación conjunta de las normas, como debe hacer no solo esta jurisdicción sino también la autoridad administrativa competente.

En relación con la impugnación de este precepto, es decir, el articulo 49.1 del Reglamento se encuentra la del articulo 50, apartado g), según el cual es requisito para obtener autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena que el trabajador no se encuentre en situación irregular en España. Pero dicha impugnación ha de resolverse del mismo modo. A lo sumo hay que entender que el mandato no se agota en su literalidad, y debe interpretarse de modo conjunto con la previsión de la Disposición Adicional cuarta, numero 7 de la Ley Orgánica, que remite a los supuestos del articulo 31.3 de la misma Ley .

Pueden estudiarse conjuntamente dos de las impugnaciones que se realizan respecto al articulo 51, en concreto de sus números 6 (párrafo segundo) y 9, pues ambas se refieren a denegación de visado. En el primer caso se prevé que, si bien lo procedente es la inadmisión a trámite de la solicitud correspondiente cuando el extranjero esté en España en situación irregular, si se ha iniciado ya el procedimiento para la obtención del visado, la comprobación de que se da esta situación irregular es causa de denegación. En el segundo de los dos casos citados se dispone que procede la denegación del visado si hay indicios para dudar sobre la identidad de las personas, la validez de los documentos presentados, o la veracidad de los motivos para solicitar el visado que se exponen. En uno y otro caso se sostiene, a más de que en el primero de ellos la Ley prevé la inadmisión a trámite y no la denegación, que ello equivale a una revocación de actos anteriores, sin duda la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.

Pero asiste la razón al Abogado del Estado. Aún dejando aparte que en el primer caso es perfectamente lógico que si no procede la inadmisión por haberse iniciado ya el procedimiento la situación irregular se aprecie como causa de denegación, lo cierto es que no se produce una revocación formal de actos anteriores, por ejemplo una autorización temporal de trabajo y residencia, porque son formalmente actos distintos.

Cuestión diferente es que en un momento posterior la denegación del visado pueda tener efectos en la posible renovación de una autorización temporal, pero desde luego ello no es contrario a derecho si se está en una situación irregular.

Por ultimo no se advierte en qué medida está fundada la impugnación del precepto del articulo 51.9 porque en él se prevea la celebración de una entrevista con el interesado, que además se contempla solo como posible y no como obligatoria. La previsión no es restrictiva ni perjudicial para los extranjeros, y carece de sentido alegar que no está prevista en la Ley. Una vez más ha de expresarse que el Gobierno tiene potestad para desarrollar la Ley Orgánica por reglamento, en especial por lo que se refiere a los extremos de procedimiento. Pero es que además la Ley, en su articulo 27.3 prevé de forma expresa que podrá requerirse la comparencia personal del interesado.

Por lo que se refiere a la normativa del articulo 51 se impugna asimismo su numero 14, según el cual puede resolverse la extinción de la autorización otorgada si el trabajador no hubiera sido afiliado o dado de alta en la Seguridad Social en el plazo de un mes desde su entrada en España. Se alega que ello es contrario a derecho, pues la obligación es del empresario y no del trabajador.

Ahora bien, es obligado hacer una lectura e interpretación conjunta de los párrafos primero y segundo del precepto, y de ella se desprende que se trata de los supuestos en que la solicitud la formula el empresario y por tanto es éste el destinatario del precepto. Entiende la Sección tras la deliberación correspondiente que, si bien ello repercute en la situación del trabajador, éste ha podido instar al empresario para que realice la afiliación y en cualquier caso existe entre ambos una situación convencional. A lo sumo podría reprocharse al reglamento que no haya previsto de modo expreso las posibles situaciones en que la afiliación no se produzca sin culpa del trabajador. Pero es de tener en cuenta que esta ausencia de previsión no es de por sí contraria a derecho, y que los tribunales de la jurisdicción no pueden suplir estas omisiones eventualmente cometidas en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Siempre respecto al Titulo IV y en concreto respecto al capitulo Segundo se impugnan además otros varios preceptos. Así se combate procesalmente el articulo 53 del Reglamento, relativo a la denegación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, y en concreto sus apartados g),

i) y j). Se trata de las previsiones de que puede denegarse la autorización cuando medie mala fe (apartado g), cuando conste un informe gubernativo desfavorable (apartado i), y cuando concurra una causa prevista legalmente de inadmisión a trámite no apreciada al iniciarse el procedimiento (apartado j).

Una vez más carece de fundamento la impugnación y asiste la razón al Abogado del Estado. Ante todo hay que interpretar las previsiones del precepto de modo conjunto con lo dispuesto en el numero 2 del mismo articulo 53 . A su tenor la resolución debe ser motivada, lo que supone que la mala fe no puede apreciarse gratuitamente; y en esa motivación sin duda ha de reflejarse la razón por la que en su caso se acoge el informe gubernativo desfavorable, que desde luego en ningún modo puede interpretarse que sea vinculante.

Por lo demás si se produce la denegación cuando el procedimiento está en curso y se aprecia después una causa de inadmisión, ello no supone ir contra los actos propios, no tanto como dice el Abogado del Estado porque los extranjeros carezcan de derechos subjetivos en la materia, cuanto por que la admisión a trámite no es un acto definitivo. Ello es así tanto más cuanto que el precepto alude a una causa que no contradice la Ley.

Se impugna también el articulo 54.9 según el cual son causas para denegar la renovación de la autorización de trabajo y residencia las que se establecen para fundar la denegación inicial, además del incumplimiento de los requisitos establecidos. Pero tanto respecto a este precepto como respecto al también recurrido del inciso final del articulo 61 del Reglamento, hemos de remitirnos a cuanto se ha dicho al pronunciarse respecto al articulo 53 . Pues las impugnaciones se basan en que los preceptos remiten a las causas de denegación que la parte recurrente considera contrarias a derecho, y ya hemos rechazado los argumentos correspondientes.

Por último, en cuanto a los preceptos del capítulo Segundo del Título IV, se impugna también el apartado h) del artículo 68 en cuanto a su número 4º . Se trata del caso de la excepción para obtener autorización de trabajo de los ministros, religiosos y miembros de la jerarquía de confesiones religiosas. Pues el apartado h) del número 4º exige que la entidad de la que dependan se comprometa a hacerse cargo de su manutención, y el mismo precepto y número en su párrafo final excluye de la excepción a los seminaristas y personas en preparación para el ministerio religioso, y a los vinculados a una orden religiosa cuando no sean profesos.

Pero al realizar esta impugnación la asociación recurrente lleva a cabo una interpretación subjetiva que no se atiene a la obligada interpretación conjunta de la Ley Orgánica y el Reglamento. Ciertamente el artículo 41, apartado h) de la Ley, al exceptuar a los ministros y consagrados de confesiones religiosas, no establece que la entidad de que se trate deba comprometerse a hacerse cargo de su manutención. Pero, como sostiene el Abogado del Estado, estamos ante un lógico desarrollo reglamentario porque el artículo 41,h) de la Ley Orgánica dispone que sólo se aplica la excepción cuando vayan a ejercer funciones religiosas, y no cuando lleven a cabo otro trabajo por cuenta propia o ajena.

En cuanto a los seminaristas y personas en preparación para el ministerio religioso no son todavía ministros, y por tanto no pueden acogerse a la excepción. Desde luego entiende la Sección que respecto a los seminaristas es subjetiva y quizás imaginaria la afirmación de que el precepto contraviene la libertad religiosa, regulada en nuestro país por la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio .

Es menor en cambio el número de preceptos que se impugna de los capítulos Tercero y Cuarto de este Título IV sobre residencia, que se refieren respectivamente el Tercero a residencia permanente y el Cuarto a extinción de las autorizaciones.

Del citado capítulo Tercero se combate procesalmente el artículo 73, número 5, el cual establece que el procedimiento para otorgar autorización de residencia permanente se resuelve en virtud del efecto afirmativo del silencio de la Administración transcurridos tres meses, pero ello sólo en supuestos tasados que se establecen. Se alega que debe aplicarse el mismo régimen en todos los casos, ya que la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica no establece lo contrario, y la autorización de residencia permanente supone una progresión en la tipología de autorizaciones prevista.

Sin embargo también en este caso debe acogerse la alegación del Abogado del Estado y desestimarse la impugnación. Pues la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica sólo establece el efecto afirmativo del silencio en los casos de prórroga (número 2), siendo el régimen general el efecto negativo. Estamos, por tanto, ante una regulación reglamentaria más favorable que la legal, de donde se deduce que la asociación recurrente no ha enfocado correctamente la impugnación.

En cambio se impugnan dos preceptos del capítulo Cuarto sobre extinción de las autorizaciones de residencia y/o de trabajo. Se trata del apartado d) del artículo 75,1 y del apartado d) del artículo 76. El primero de ellos dispone que las autorizaciones se extinguen sin necesidad de que haya un pronunciamiento administrativo cuando el autorizado incurra en alguno de los supuestos de prohibición de entrada en España. Pero en este caso es obligado llevar a cabo una interpretación conjunta del precepto de que se trata y el articulo 75.2. El apartado o numero 1 del articulo 75 se refiere a las autorizaciones que se extinguen sin que sea necesario un pronunciamiento administrativo, mientras que el numero 2 del precepto prevé en cambio los supuestos en que debe dictarse por la autoridad competente una resolución motivada declarando que se ha extinguido la autorización de residencia temporal. En el articulo 75.1 se declara que no es obligado que haya un pronunciamiento administrativo y que la autorización de residencia se extingue sin más por el transcurso del plazo, por renuncia expresa o tácita de su titular, porque deba llevarse a cabo una renovación extraordinaria si se han declarado los estados de excepción y sitio, y finalmente porque el extranjero se encuentre incurso en alguno de los supuestos de prohibición de entrada. La Sección entiende que el sentido del precepto consiste, y así debemos interpretarlo, en que en los casos previstos no es necesario instruir un procedimiento administrativo especifico para determinar si existe la causa de extinción de la autorización. En los supuestos de los apartados a) y b) del articulo esta causa se produce de un modo por así decirlo automático (expiración del plazo o renuncia), el de renovación extraordinaria es un supuesto completamente excepcional al estar vigentes los estados de excepción o de sitio, y en el apartado d) que es el impugnado se trata de que la persona en cuestión esté afectada por una prohibición de entrada, es decir, por otro acto administrativo, del que trae causa la extinción de la autorización. En todos estos supuestos no se instruirá un procedimiento administrativo especifico, pero ello no implica que pueda prescindirse de practicar una notificación al interesado debidamente motivada, susceptible de recurso y frente a la cual se dispone de las garantías que otorga el ordenamiento. En ese sentido se pronuncia el Abogado del Estado cuyas alegaciones deben acogerse, por lo que hemos de desechar también o no acoger tampoco esta impugnación.

Por el contrario el apartado d) del artículo 76 dispone que la autorización de residencia se extingue por permanecer fuera de España 12 meses consecutivos, o más de 30 en un cómputo global de 5 años. Se alega que ello supone una restricción a la libertad de circulación, que no se encuentra establecida por Ley. Pero, como hemos debido apreciar respecto a la impugnación de numerosos preceptos anteriores, dicha alegación no está fundada. La libertad de circulación de los extranjeros se regula por la Ley Orgánica y ésta, en sus artículos 31 y 32, establece para la autorización de residencia un plazo de vigencia de 5 años. Como alega el Abogado del Estado es lógico que la Administración vigile el cumplimiento del precepto y el ahora impugnado no hace sino regular los resultados de esta vigilancia, estableciendo plazos de interrupción que deben considerarse razonables previendo sin duda el caso de personas que conserven familia o intereses en el extranjero. No hay, pues, restricción de los derechos que otorga la Ley, sino más bien ampliación de los mismos.

No se realiza ninguna impugnación de los preceptos del Titulo V sobre contingente, aunque no se da este caso respecto a las materias del Titulo VI sobre trabajadores transfronterizos, y el Titulo VIII sobre autorización para investigación y estudios. Sin embargo, respecto a los trabajadores transfronterizos la impugnación que se efectúa se lleva a cabo en efecto respecto a la materia, pero no en concreto impugnando el articulado del Titulo sino lo establecido en la Disposición Adicional decimotercera del reglamento . La impugnación debe ser estudiada, por tanto, al pronunciarse sobre las Disposiciones Adicionales.

Del Titulo VIII, que regula la materia antes citada, se combate procesalmente el articulo 89.2, el cual dispone que cuando se trate de personas que tengan autorización para estudios e investigación, si bien se otorgan mayores derechos a sus familiares para obtener visados de estancia, el termino familia se restringe al cónyuge y a los hijos menores de edad sometidos a la patria potestad o tutela.

Se argumenta que el precepto es más restrictivo que los artículos 17 de la Ley Orgánica y 30 del propio Reglamento, al excluir los ascendientes y otros familiares distintos de los previstos. Pero lo cierto es que el recurrente desefonca una vez más la impugnación que realiza. El precepto no se refiere a la reagrupación familiar en general, como los artículos citados de la Ley Orgánica y el Reglamento que establecen el régimen común en la materia. Lo que se regula en este articulo es un supuesto especial en el caso de que se haya obtenido autorización para investigación y estudios, y en esta regulación se otorgan derechos distintos de los propios de la reagrupación familiar, lo que no es contrario al ordenamiento jurídico.

Ciertamente el autor de la potestad reglamentaria podía haber previsto supuestos de menores que realicen estudios, y en este caso extender el régimen especial a sus padres y eventualmente a otros familiares. Pero el Reglamento parece partir de la situación de que quienes realizan estudios son siempre mayores de edad. Ello no es contrario a derecho, y a la vista de lo establecido en la Ley no era obligado extender a otras personas este régimen especial. A más de ello, como hemos dicho en el lugar oportuno en un Fundamento de Derecho anterior, no corresponde a los Tribunales de esta jurisdicción suplir las eventuales omisiones de los reglamentos.

Son en cambio varios los preceptos impugnados del capitulo Octavo sobre los menores extranjeros, en concreto ciertos incisos de los párrafos primero y quinto del articulo 92.4, y los párrafos segundo y tercero del articulo 92.5, así como varios incisos del articulo 94.2 . Estas impugnaciones pueden estudiarse conjuntamente, pues todas o casi todas ellas responden a la misma tesis general.

Pues las alegaciones realizadas parten principalmente de la tesis procesal de que debe primarse el interés del menor y procurarse la reagrupación familiar, de modo tal que el menor se integre en su medio. Por ello se impugnan las menciones de los Servicios de Protección de Menores y las facultades que se les otorgan, tanto a los Servicios españoles como a los Servicios de Protección de Menores de países extranjeros. Pero, como sostiene el Abogado del Estado, estamos ante un desarrollo lógico de los preceptos de la Ley Orgánica, que no se contravienen. A ello debe añadirse que los preceptos reglamentarios impugnados aluden siempre a la familia del menor, aunque se refieran además a los Servicios de Protección de Menores. Evidentemente ello es lógico en función de cuál sea la situación familiar, y en modo alguno puede considerarse contrario a derecho. Sin duda dependerá de las circunstancias la posible repatriación para que el menor sea acogido en un Servicio de Protección de Menores extranjero, así como la repatriación cuando se haya obtenido autorización de residencia.

También carece de fundamento la tesis procesal según la cual no es conforme a derecho que el otorgamiento de ciertas autorizaciones, tanto en general como en el caso de la autorización de residencia al hijo de residente legal, se condicione a que el menor haya colaborado adecuadamente en las actividades formativas del Servicio de Protección de Menores al que estuviese adscrito, y en el caso de los hijos de residentes a que hayan seguido de modo regular las actividades de escolarización obligatoria. Tratándose de actos de ampliación de la esfera de derechos subjetivos e intereses, nada obsta en derecho para que pueda condicionarse el otorgamiento de la autorización a que se haya observado una conducta correcta, como se prevé en el ultimo párrafo del apartado 5 del articulo 92 y en el apartado 2 del articulo 94 .

Esta consideración es válida también respecto al ultimo precepto citado, en cuanto exige que para obtener la autorización de residencia el menor haya estado efectivamente en España durante dos años. Dejando aparte que, como destaca el Abogado del Estado, la Asociación recurrente padece error al afirmar que todos los hijos de españoles tienen nacionalidad española pues ello es lo habitual pero también es posible legalmente lo contrario, hay que referirse al resto de los argumentos manejados en cuanto a este punto. No deben acogerse las alegaciones que pretenden fundar las tesis procesales en invocación de la normativa de la Unión Europea y de los Tratados internacionales, así como de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Pues tanto los tratados citados como la doctrina jurisprudencial regulan en efecto los derechos y deberes de los cónyuges respecto a sus hijos y protegen la familia y la vida familiar. Pero lo cierto es que ello no se contraviene ni contradice por el Reglamento, por lo que no pueden acogerse las alegaciones al respecto, y deben desestimarse las impugnaciones de los preceptos citados al comienzo de este Fundamento de Derecho.

No se efectúa en cambio ninguna impugnación de los preceptos del reglamento incluidos en el Titulo IX sobre modificación de las situaciones de los extranjeros en España, y X sobre documentación de los extranjeros, ya que en este ultimo caso se renunció en la demanda a las impugnaciones mencionadas en el escrito de interposición de recurso.

Pero se impugnan por el contrario varios preceptos incluidos en los capítulos del Titulo XI sobre infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador, preceptos éstos que se refieren a temas diversos. Así se combate procesalmente la previsión del articulo 117.1, inciso final de su párrafo segundo, en el sentido de que de acuerdo con el articulo 31 de la Ley Orgánica puede otorgarse autorización de residencia temporal a quien, habiendo sido declarado exento de responsabilidad, haya colaborado o cooperado con la autoridad o sus agentes, el cual puede obtener también autorización de trabajo, o bien optar porque se le facilite el regreso a su país. Pero si esta persona, durante el proceso en que interviene como víctima, perjudicado o testigo, cesa en su cooperación o colaboración, las autorizaciones otorgadas pueden ser revocadas.

Se alega por la parte recurrente que ello no está previsto en el articulo 31 de la Ley Orgánica, y contradice la normativa del articulo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por el contrario el Abogado del Estado mantiene que estamos ante un desarrollo reglamentario de la previsión de la Ley, puesto que cuando se dan las circunstancias previstas el extranjero deja de cumplir los requisitos para ser titular de la autorización.

En realidad lo cierto es que el Reglamento se refiere a una revocación no contemplada en la Ley Orgánica, insólita en nuestro ordenamiento después de la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la Ley 4/1999, de 13 de enero, pues el articulo 106 del primer texto legal citado contempla ahora únicamente la revocación de actos desfavorables para los particulares. Pero no debemos limitarnos a apreciar que existe una contradicción lineal, sino que debe profundizarse en la argumentación del Abogado del Estado.

Estamos ante un supuesto en el que se da cierta analogía con las llamadas por la doctrina científica autorizaciones de tracto continuo, es decir, aquellas que no se agotan en sí mismas y suponen una actividad continuada sometida a vigilancia de la Administración para comprobar que se cumplen los requisitos establecidos. Si hay un incumplimiento sobrevenido la autorización puede dejarse sin efecto, y según entiende la Sala ello es lo que sucede en el caso de autos.

En consecuencia, no debe contemplarse la cuestión dentro de la teoría general de la revisión de los actos administrativos, sino como la posibilidad de que, incumpliéndose las condiciones, se dicte un nuevo acto dejando sin efecto la autorización anterior. Va de suyo que este acto debe ser motivado y atenerse a las normas de procedimiento, y respecto a él será posible la interposición de recursos, existiendo en consecuencia las correspondientes garantías. Interpretando el precepto de este modo, entiende la Sección que debe desestimarse la impugnación.

Más rápidamente debe desecharse la impugnación siguiente, que se refiere al articulo 120.2 del Reglamento sobre la ejecución de las medidas sancionadoras. La Asociación recurrente sostiene que, toda vez que el precepto establece que impuesta una sanción pueden adoptarse medidas cautelares para asegurar su ejecución, y que estas pueden ser las mismas que las adoptadas durante la tramitación del procedimiento, se confunden las medidas cautelares y las de ejecución.

Pero la impugnación solo está justificada desde un punto de vista semántico o, si se quiere de defectuosa técnica reglamentaria. Quizás hubiera sido preferible no haber empleado la expresión "medidas cautelares" pero ello no obsta para que la posible actuación sea conforme a derecho. Ello es así tanto más cuanto que resulta acorde con lo dispuesto en el articulo 21.4 (que remite al articulo 15 ) del Reglamento para la ejecución de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto .

Se impugna asimismo el articulo 132.3 sobre el procedimiento preferente de expulsión, el cual prevé que, aunque se interponga recurso contra la orden de expulsión, ésta se ejecutará de inmediato y no procederá su suspensión. Pero al llevar a cabo la impugnación la Asociación recurrente padece error, pues ello es conforme a la Ley Orgánica. Así el articulo 63.4 de esta Ley prevé la ejecución inmediata de la orden de expulsión y el articulo 21.2 exceptúa expresamente del régimen general de ejecutividad de los actos en materia de extranjería la expulsión acordada por el procedimiento preferente. Es claro por tanto que la impugnación debe ser desestimada.

Otro precepto de la regulación de las infracciones y sanciones que ha sido objeto de impugnación es el articulo 134, que prevé la concurrencia de los procedimientos de expulsión y de autorización de residencia temporal por causas excepcionales. El precepto dispone que la autoridad que tramite la expulsión solicitará informe del estado de tramitación del procedimiento de autorización. Si a tenor del informe se dan las circunstancias precisas para otorgar la autorización por causas excepcionales se archiva el expediente, y en caso contrario se continua.

Se mantiene por la parte recurrente que lo procedente es esperar hasta que se dicte resolución sobre la autorización temporal de residencia por causas excepcionales, debiendo tenerse en cuenta que la impugnación se realiza en consonancia con la del articulo 45 del Reglamento sobre autorización en circunstancias excepcionales, impugnación que ya hemos desestimado. La misma suerte debe correr ésta según el parecer de la Sala, ya que aunque el precepto no se recoge en la Ley tampoco la contradice. Se trata de un desarrollo lógico del texto legal, que concuerda con el rigor de los preceptos reglamentarios sobre el procedimiento preferente de expulsión, el cual procede según el articulo 57 de la Ley Orgánica por infracciones graves o muy graves cualificadas.

Tampoco está fundada la impugnación del articulo 141.8 del Reglamento en su párrafo segundo y el desarrollo de este párrafo en sus apartado a), b) y c). Se trata de combatir la posibilidad que consagra el precepto de sustitución de la expulsión por una orden de salida obligatoria, si el extranjero dispusiera de medios económicos y asumiera el coste de la repatriación, siempre que se cumplan las condiciones establecidas. Se impugna este precepto porque se mantiene que supone una discriminación por razones económicas contraria al articulo 14 de la Constitución y no prevista por la Ley Orgánica.

Lo cierto es que no se alcanza cual es el fundamento de la impugnación, a no ser la diferencia mínima entre orden de expulsión y orden de salida obligatoria a efectos de los antecedentes del interesado de los que se deje constancia. Pues si el extranjero no tiene medios se le repatría con medios españoles o de su representación diplomática o consular, como alega el Abogado del Estado. La impugnación debe ser desestimada.

Finalmente por lo que se refiere a este Titulo se impugna también el articulo 155, en cuanto que su apartado 2 habilita al Ministro del Interior para que por Orden reglamente los centros de internamiento de extranjeros, refiriéndose la impugnación a la especificación de que apruebe normativa sobre condiciones de ingreso, medidas de seguridad y otro tipo, y asistencia sanitaria, asistencia social y formación especifica de funcionarios. Se sostiene que el precepto excede de la Ley y que la regulación debe hacerse mediante norma con rango de ley a la vista de lo dispuesto en el articulo 17 de la Constitución sobre libertad de las personas.

Pero la impugnación ha de ser rechazada ya que la materia ha sido regulada por Ley Orgánica 11/2003, de 11 de septiembre, que añadió nuevos artículos a la Ley Orgánica anterior. En estas condiciones hay que acoger la alegación del Abogado del Estado. La regulación por Orden solo puede afectar al procedimiento y a otros extremos propios del desarrollo reglamentario. En cualquier caso la impugnación de la habilitación debe ser desestimada, sin perjuicio de que fuera posible la impugnación de las Ordenes concretas que puedan dictarse sobre la materia o de sus medidas de ejecución.

Finalmente, por lo que se refiere a los Títulos del Reglamento se impugnan también algunos preceptos del Titulo XII sobre retorno, devolución y salidas obligatorias, en concreto el articulo 157.1 en sus apartados a) párrafo segundo, y b) inciso final.

En virtud del primero de ellos la prohibición de entrada en España se entiende tanto si la adoptó una autoridad española como si fue la de otro país con la que exista convenio. Según se alega ello vulnera el Convenio Schenguen, el cual prevé que por motivos serios se tenga prohibida la entrada en un país y sin embargo se permita la entrada en otro. A ello responde el Abogado del Estado que no se trata de la ejecución del Convenio Schenguen ni de contemplar o no las excepciones que en él se establecen, pues lo único que prevé el precepto es que puede tratarse de una prohibición realizada por una autoridad española o de otro país. No puede apreciarse por tanto una equiparación ilegal de situación, por lo que la impugnación debe ser desestimada.

Pero es que además se impugna también el inciso final del apartado b) del mismo precepto, el articulo 157.1, según el cual se consideran como personas que pretenden entrar ilegalmente en España a los interceptados en la frontera o en sus inmediaciones. La alegación consiste en que la previsión de equiparación desborda la Ley Orgánica, pero hemos de acoger el argumento del Abogado del Estado. Alega el defensor de la Administración que la Sentencia de este Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003, que anuló el inciso relativo a quienes estén en tránsito o en ruta, estudió en su Fundamento de Derecho decimoctavo el resto del precepto correspondiente, que se reproduce ahora literalmente por el que se impugna. Esta otra parte del precepto no fue declarada disconforme a derecho. Procede en consecuencia no acoger la impugnación del articulo mencionado.

Sin embargo la extensa y prolija impugnación del Reglamento no se limita a los preceptos y Títulos del mismo, sino que se extiende a sus Disposiciones Adicionales. Concretamente se realizan tres impugnaciones relativas al otorgamiento de visado y una a cotización de extranjeros por contingencia de desempleo.

Las impugnaciones que se refieren al visado carecen desde luego de fundamento. Así se combate procesalmente la Disposición Adicional quinta, inciso final de su numero 2, según el cual el visado es un instrumento de las políticas de España y de la Unión Europea, entre otras las políticas de salud publica, y relaciones internacionales. Se alega que se trata de añadidos a la dicción del articulo 27.4 de la Ley Orgánica que no contempla estas políticas.

Pero una vez más se parte del punto de vista de que el Reglamento debe reproducir literal y miméticamente la Ley, ignorando el sentido y contenido de la potestad reglamentaria. Ciertamente la Ley no contempla estas políticas de salud publica y relaciones internacionales, pero la enumeración del articulo 27.4 no es exhaustiva, y no es contrario a derecho que al otorgar o no el visado se atienda a razones de salud publica, y en general a los diversos factores que pueden intervenir en las relaciones internacionales. Procede, por tanto, desestimar la impugnación.

También se refiere al visado otro precepto contra el cual se recurre. Se trata del párrafo segundo de la Disposición Adicional sexta según el cual las citaciones y los requerimientos se harán por teléfono o por telefax proporcionados por el interesado o su representante legal, dejando constancia en el expediente. Se reprocha al precepto que no exige que exista constancia de la recepción por el interesado contra lo previsto en el articulo 59.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Pero ello no está fundado porque no se trata de una regulación general del procedimiento, sino de una especificación para los casos en que se haya celebrado convenio con el interesado. En consecuencia si se usan los medios previstos ha de ser por voluntad de éste, entendiéndose que es él quien debe asegurarse de la constancia. No procede, por tanto, acoger la impugnación realizada.

Desde luego en cuanto a la normativa de las disposiciones adicionales respecto al visado está menos fundada aun la de la misma Disposición Adicional sexta relativa a su numero tres, según el cual la misión diplomática o consular que tramite la solicitud de visado puede recabar los informes que considere necesarios para resolver. La argumentación contra el precepto consiste en que según el articulo 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, los informes no son obligatorios más que si los establece una ley o los solicita el interesado.

Pero esta argumentación se desvía del tenor de los preceptos. Además de que asiste la razón al Abogado del Estado cuando pone de manifiesto que las exigencias legales y reglamentarias se refieren a los informes preceptivos y en especial a los vinculantes, lo cierto es que el precepto impugnado no configura los informes como obligatorios, pues la dicción literal es que la autoridad podrá requerirlos y el articulo 82.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que se requerirán los informes que se juzguen necesarios. Es claro que a la vista de ello y de la desviación del sentido del precepto antes mencionada, procede desestimar también esta impugnación.

Cierra la numerosa serie de los preceptos impugnados la Disposición Adicional decimotercera del Reglamento, según la cual no cotizarán a la Seguridad Social por la contingencia de desempleo los trabajadores transfronterizos autorizados, los titulares de autorizaciones para trabajos de duración determinada, y los estudiantes. La tesis procesal de la Asociación recurrente es que ello resulta contrario al Reglamento CEE 1408/71, sobre coordinación de la Seguridad Social entre los países miembros.

Pero debe entenderse, como argumenta el Abogado del Estado, que la excepción de la Disposición Adicional decimotercera se aplica a quienes no son residentes en España. Solo en estos términos interpretativos debe desecharse o desestimarse la impugnación, ya que la parte recurrente no distingue entre residentes y no residentes y debemos entender que el precepto se refiere a estos últimos.

Partiendo de este presupuesto, que no excluye la aplicación de la legislación de la Unión Europea, la Disposición adicional impugnada es conforme a derecho.

A la vista de todo ello debemos desestimar la pretensión subsidiaria relativa a los preceptos concretos y, toda vez que no hemos acogido tampoco la pretensión principal de anulación de la totalidad del Reglamento, desestimar íntegramente el recurso interpuesto.

Siendo así que hemos debido desestimar todas las impugnaciones prolijamente realizadas, buena parte de las cuales carecen manifiestamente de fundamento, y que se ignora por la parte recurrente de forma reiterada el sentido y la finalidad de la potestad reglamentaria que consiste en el desarrollo de la Ley y no en la reproducción lineal y mimética de sus preceptos, debemos apreciar temeridad a efectos de la imposición de costas en aplicación del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción . Condenamos pues en costas a la Asociación recurrente, si bien en uso de las facultades que nos otorga la Ley fijamos el importe máximo de dichas costas por lo que se refiere a la cuantía de la minuta del Abogado del Estado en la cifra de 8.000 euros.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.