STS, 30 de Enero de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso número 4305/1999, promovido por la JUNTA DE GALICIA y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VIGO, la FINCA DO CONDE, S. A. y la sociedad DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO S. A. (DECOVISA), sobre urbanismo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la XUNTA DE GALICIA contra el acuerdo del Consello da Xerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo de 19 de febrero de 1999 que aprobó definitivamente el proyecto de Urbanización del PEPRI III 02 Finca do Conde, y por vía de recurso indirecto, el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 16 de abril de 1998 de aprobación definitiva del indicado PEPRI, actos ambos que anulamos por no ser conformes a derecho; sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la compañía mercantil FINCA DO CONDE y DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA), se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de mayo de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que la compañía mercantil FINCA DO CONDE, S. A. formuló en fecha 24 de junio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "se acojan los siguientes pronunciamientos:

1. - Sin entrar en el fondo del asunto, se acojan y estimen las causas de inadmisibilidad articuladas en el Primer Motivo de esta Casación, Letras A) y B), rechazadas por la Sentencia Territorial de La Coruña, casando y anulando la referida Sentencia de 27 de Abril de 2003 (Sentencia s/n 293/2003 ), restableciéndose la legalidad, validez y eficacia jurídica de la Disposición de carácter general --"PEPRI"-- declarada nula, por vía de recurso indirecto, así como del Acuerdo de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo de 19 de Febrero de 1999 por el que se aprobó definitivamente y con firmeza en vía administrativa el "Proyecto de Urbanización del "PEPRI III-02-FINCA DO CONDE". 2º.- O, de entrar en el fondo del asunto, dicte nueva Sentencia por la que se declare que se halla ajustado a Derecho y es conforme con el ordenamiento jurídico el anteriormente citado Acuerdo de 19 de Febrero de 1999, declarando, por tanto, su legalidad, validez y eficacia, así como la Disposición de Carácter general --"PEPRI"--, impugnado por vía indirecta a través del "Proyecto de Urbanización" del mismo.

4. - Se impongan las costas del Recurso de Casación como procedan según Ley".

La sociedad DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S.A., en fecha 26 de junio de 2003 formalizó el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual tras exponer los motivos de casación que consideró pertinentes, solicitó se dictara sentencia por la que "se declare:

A) La falta de legitimación de la Xunta de Galicia para articular el recurso como indirecto frente a un Plan Especial que, una vez que le fue notificado y que después de realizado frente al mismo un requerimiento de anulación, no lo impugnó directamente dejando pasar los plazos legalmente establecidos, contraviniendo los preceptos cuya infracción se denuncia en el motivo primero de este recurso.

B) La inexistencia de infracción del principio constitucional de jerarquía normativa por sujetarse el Plan Especial de Protección y Reforma Interior III-02 "Finca do Conde" a las determinaciones del PGOU de Vigo, de conformidad con los preceptos citados en el motivo segundo de este recurso.

C) La infracción de las facultades del propietario de la parcela 3, resultante del Proyecto de Compensación anulado, como consecuencia de la consideración, de acuerdo con las alegaciones de la recurrente, del aprovechamiento del subsuelo independiente del suelo, con objeto de cuantificar el uso terciario, considerando alterado el uso característico, de conformidad con los preceptos esgrimidos en el motivo tercero de este recurso de casación.

D) La inexistencia de infracción del artículo 15.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del artículo 68.1 del Reglamento estatal de planeamiento, por ajustarse plenamente las determinaciones del Proyecto de Urbanización a las previsiones del planeamiento superior a que recogen la ampliación de la Baixada ó Castaño con la finalidad de perfilar los accesos al sector y la comunicación entre el Cinturón de circunvalación y la Gran Vía de Vigo".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de diciembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 10 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la JUNTA DE GALICIA en escrito presentado en fecha 5 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictase sentencia por la que "se inadmita, o en su caso, desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, e imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de enero de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 27 de marzo de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 4305/1999, por medio de la cual se estimó el formulado por la JUNTA DE GALICIA contra el Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del AYUNTAMIENTO DE VIGO, adoptado en fecha de 19 de febrero de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) III 02 Finca do Conde, y, por vía de recurso indirecto, el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, de fecha 16 de abril de 1998, por el que fue aprobado definitivamente el indicado PEPRI, actos ambos que fueron anulados por no ser conformes a derecho.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, fundamentándose, para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con la causa de inadmisibilidad planteada en relación con el recurso indirecto formulado contra el Plan Especial, la Sala de instancia, tras ponderar la jurisprudencia que cita señala que, "en definitiva, la tesis es que si el Proyecto de Urbanización se ajusta a las determinaciones del planeamiento no se puede recurrir aquél sin hacerlo además contra éste por vía indirecta". b) En segundo término, la sentencia de instancia rechaza la falta de legitimación alegada de la Junta de Galicia, así como las alegaciones efectuadas sobre el requerimiento de anulación del PEPRI llevado a cabo por la misma Administración autonómica, y sobre la autonomía local, señalando al respecto que "el recurso indirecto es viable; lo que sucede es que con la nueva Ley de la Jurisdicción, a la que está sometido este recurso, la consecuencia no es la mera inaplicación al caso concreto de la disposición general que no obstante mantendrá su autoridad general, y a cuyo régimen respondían las sentencias de esta Sala citadas por la empresa Finca Do Conde, sino que ahora procede declarar su nulidad (artículo 27.2 ).

   Y en fin, tampoco importa la discusión de si ahora el recurso indirecto se puede fundamentar en defectos formales, pues como se verá a continuación, los que se achacan al PEPRI tienen carácter netamente sustantivo o material".

3. En relación con el fondo del asunto ---sobre el recurso indirecto contra el PEPRI---, y en concreto, en relación con la reserva mínima de 16.180 m2 para zonas verdes, que la demanda entendía incumplida por no poder computarse a tal efecto las zonas de protección del cinturón viario, que suman 13.929 m2, ni las que bordean el Pazo de la Pastora, pretendiendo, en consecuencia, excluirlas por la imposibilidad, o al menos dificultad, para su acceso peatonal, dimensiones reducidas y fuertes pendientes que impiden la estancia de las personas, la Sala de instancia rechaza tal pretensión señalando que "la ficha del PEPRI exija que los

   16.180 m2 sean precisamente de parques y jardines o zonas de esparcimiento, sino, en general, de zonas verdes, por lo que todas las que reúnan este carácter computan a tales efectos, puesto que el planificador no quiso discriminarlas, y aunque no se pueda acceder materialmente a alguna de ellas, o que por sus reducidas dimensiones no se pueda inscribir el círculo a que hace referencia el Anexo mencionado ---que ya hemos dicho que no es aplicación--- todas las zonas, repetimos, cumplen las funciones que les asigna la ordenanza, pues en último término para su adecuado disfrute no siempre es imprescindible poder pisarlas, y desde luego cumplen sus objetivos de relajar el ambiente e impedir la masificación, por no hablar de sus funciones ecológicas de oxigenar la atmósfera y servir de alojamiento a diversas especies vegetales y animales aunque se encontrara limitado el acceso físico a las personas. Como resumen de todo lo dicho cabe concluir que no resulta acreditada la pretendida trasgresión de los stándars urbanísticos del artículo 10. c) y 11.1. c) de la Ley del Suelo de Galicia, sin que sea aplicable el artículo 22.1 . d) referido a los Planes Parciales".

4. La Sala de instancia, por el contrario, si da acogida a la alegación referente a la modificación de los usos previstos en la ficha del PEPRI, señalando que el hecho de que "el uso característico sea el residencial no implica que no existan otros complementarios que sean compatibles, pero sí que aquél haya de ser el principal cualitativa y cuantitativamente; toda una parcela de 21.880 m2 se destina a uso terciario y si la edificabilidad asignada es de 10.630 m2 que corresponde casi en su totalidad a la superficie ocupada sobre rasante, la ocupación en subsuelo puede ser total (plano P- 04). Una cosa es que las plantas bajas de los edificios destinados a residencia se dediquen, como es usual, a usos complementarios y compatibles con aquél, como los comerciales o de servicios, y otra que la mayor parcela edificable esté dedicada por entero a un uso terciario no previsto en la finca, pues por sus dimensiones resulta claro que no estará exclusivamente al servicio de los edificios residenciales del ámbito, lo que impide hablar de complementariedad con el destino de éstos; en consecuencia, la aprobación del PEPRI ha de reputarse contraria a derecho en cuanto que vulnera las previsiones del PGOU e infringe el principio de jerarquía normativa".

5. Por último, por lo que hace referencia a la pretensión deducida en la demanda de anulación del Proyecto de Urbanización, la Sala de instancia procede también a su anulación por dos motivos:

   1. Por que el mismo Proyecto de Urbanización ha "de ser arrastrado a la nulidad por la del propio Plan Especial que lo sustenta"; y, además,

   2. También lo ha de ser por vicios propios, "pues la ampliación de la anchura del vial de la Baixada ó Castaño, podrá ser muy beneficiosa, tal como informan el Ingeniero Técnico de obras Públicas, el Jefe de Circulación Viaria y el Jefe de Planeamiento y Gestión, todos del Ayuntamiento, y la Sala se abstendrá de decir otra cosa, pero sí que ello no eximía de llevar la modificación de la anchura al nivel normativo en que procedería adoptarla, que desde luego no es un Proyecto de Urbanización puesto que no se trata de una simple adaptación exigida por la ejecución material de las obras (artículo 15 de la Ley del Suelo ) o por las características del suelo o del subsuelo (artículo 68 del Reglamento de Planeamiento )".

Contra esa sentencia se han interpuesto sendos recursos de casación por parte de las entidades FINCA DO CONDE, S. A. y DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA).

1. En el recurso de casación interpuesto por la entidad FINCA DO CONDE, S. A. se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; motivos que concretamos a continuación:

   1. El primer motivo se plantea desde una doble perspectiva, pues de una parte se consideran infringidos los artículos 69.1.b), en relación con el 19.1.d) de la citada LRJCA ---por falta de "legitimatio ad processum"---, y, de otra, los artículos 21 y 63 a 66 de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) ---por falta de legitimación especial material, "legitimatio ad causam"---.

   2. El segundo motivo se fundamenta en la infracción de la jurisprudencia que se cita del Tribunal Constitucional (SSTC 213/1988, de 11 de noviembre y 11/1999, de 11 de febrero ) y del Tribunal Supremo (SSTS de 30 de diciembre de 1988 y 13 de marzo de 1999 ), señalando, en síntesis que el control de la legalidad de los actos de competencia exclusiva y excluyente de las Corporaciones Locales no puede ser ejercitada a través de la legitimación especial o privilegiada por parte de las Administraciones del Estado o de las Comunidades Autónomas. Y,

   3. El tercer motivo se fundamenta desde una doble perspectiva, ya que, por una parte se cita la infracción del artículo 15 del Texto Refundido de 1976 (TRLS76)) y 68 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico

   , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU); y, de otra, la de la jurisprudencia de este Tribunal contenida en las SSTS de 24 de marzo de 1987, 27 de septiembre de 1989, 4 de junio de 1992, 3 de julio de 1990, 25 de mayo de 1998 y 6 de marzo de 1999. En síntesis, se argumenta sobre la ampliación del vial "Baixada o Castaño" ---de 16 a 25 metros--- a través del Proyecto de Urbanización, a la que se considera una adaptación del PGOU, así como sobre el carácter de instrumento de rango superior del PGOU, que es ejecutada por el Proyecto de Urbanización.

2. En el recurso de casación interpuesto por la entidad DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA) se esgrimen cuatro motivos de impugnación, todos ellos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; motivos que concretamos a continuación:

   1. En el primer motivo se alega la infracción de los artículos 63.1 y 65.1 y 3 de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como los 3.1, párrafo segundo y 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), por la utilización por parte de la Junta de Galicia de un recurso indirecto contra el PEPRI.

   2. En el segundo motivo se consideran impugnados los artículos 9.3 de la Constitución Española y 51.2 de la LRJPA, en relación con los artículos 17.1, 23.2 y 3 del Texto Refundido de 1976 (TRLS76 )) y 48.1, 83.2 y 84.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), así como la jurisprudencia aplicable, exponiendo la falta de argumentación jurídica de la sentencia en relación con la contradicción que se señala entre el PGOU de Vigo y el PEPRI impugnado.

   3. En el tercer motivo se entienden infringidos los artículos 348 del Código Civil, así como 12 y 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, y jurisprudencia aplicable, negando la modificación de usos introducida por el PEPRI impugnado.

   4. El cuarto motivo se fundamenta desde una doble perspectiva, ya que, por una parte se cita la infracción del artículo 15 del Texto Refundido de 1976 (TRLS76)) y 68 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio RPU), así como la jurisprudencia aplicable, en relación con la ampliación del vial Baixada o Castaño.

En la misma fecha de 27 de marzo de 2003, por parte de la Sala de instancia fueron resueltos tres recurso diferentes, dictándose, en la misma citada fecha, tres distintas sentencias:

A) Recurso Contencioso Administrativo 6118/1998, interpuesto por D. Luis María, cuyo objeto fue el Acuerdo de 16- 5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde".

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis María contra el Acuerdo de 16-5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde" y anulamos dicho acto por ser contrario a derecho". Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5064/2003 por parte de la entidad Finca do Conde, S. A..

B) Recurso Contencioso Administrativo 4305/1999 ---del que trae causa el presente recurso de casación---, interpuesto por la Junta de Galicia contra el Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del AYUNTAMIENTO DE VIGO, adoptado en fecha de 19 de febrero de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) III 02 Finca do Conde, y, por vía de recurso indirecto, el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, de fecha 16 de abril de 1998.

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la Xunta de Galicia contra el acuerdo del Consello da Xerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo de 19 de febrero de 1999 que aprobó definitivamente el proyecto de Urbanización del PEPRI III 02 Finca do Conde, y por vía de recurso indirecto, el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 16 de abril de 1998 de aprobación definitiva del indicado PEPRI, actos ambos que anulamos por no ser conformes a derecho".

Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5081/2003 por parte de las entidades Finca do Conde, S. A., y Desarrollo Comercial Urbano de Vigo, S. A. (DECOVISA), que resolvemos con la presente sentencia.

C) Recurso Contencioso Administrativo 4506/1999 interpuesto por la Junta de Galicia contra el Decreto del Presidente de la Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la U. E. PEPRI III-02 Finca do Conde.

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos, previa desestimación de las inadmisibilidades alegadas, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA XUNTA DE GALICIA contra el decreto del Presidente de la Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la U.E. PEPRI III-02 Finca do Conde, acto que anulamos por no ser conforme a derecho".

Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5303/2003 por parte de las entidades Junta de Compensación del PEPRI Finca do Conde y Desarrollo Comercial Urbano de Vigo, S. A. (DECOVISA), que resolvemos en sentencia de esta misma fecha.

D) Pues bien, por sentencia de esta Sala de fecha 27 de diciembre de 2006 ha sido resulto el Recurso de Casación 5064/2003, que interpusiera la entidad Finca do Conde, S. A. contra la sentencia de 27 de marzo de 2003, que resolviera el Recurso Contencioso Administrativo 6118/1998, interpuesto por D. Luis María ---cuyo objeto fue el Acuerdo de 16- 5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde"---, y en la que se acordara la nulidad del mencionado Acuerdo.

Y, tal sentencia ha acordado: "NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil Finca do Conde, S. A. interpone contra la sentencia que, con fecha de 27 de marzo de 2003

, dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Galicia, en el recurso número 6118 de 1998".

En consecuencia dicha sentencia ha confirmado la nulidad del Acuerdo aprobatorio del PEPRI.

Así las cosas, hemos de limitarnos a la desestimación de los recursos de casación formulados, al haberse procedido a la definitiva anulación del PEPRI, y venir determinada la nulidad del Proyecto de Urbanización, por su ausencia de soporte básico, al haber desaparecido el PEPRI en el que se sustentaba.

Así lo hemos señalado desde la STS de 18 de marzo de 1991 :

" Tienen su origen estos autos en la impugnación del acuerdo de la Comissió Provincial d'Urbanisme de Girona de 16 de julio de 1985 por el que se aprobaba definitivamente el Proyecto de Urbanización del Sector Noreste de Santa Cristina de Aro, siendo de advertir que se trata de una impugnación indirecta basada en la invocación de la ilegalidad del Plan parcial que venía a ejecutar aquel proyecto, vía esta indirecta perfectamente viable en razón de la naturaleza normativa del planeamiento ---sentencias de 7 de febrero de 1987, 22 de enero y 14 de marzo de 1988, 14 de febrero, 27 de marzo y 6 de noviembre de 1990, etc.---.

(...) Ya en este punto será de señalar que el Plan parcial indicado fue objeto de recurso directo desestimado por la Sala de Barcelona mediante sentencia apelada ante este Tribunal Supremo, estando conformes las partes ...

(...) Y tal apelación ha sido ya resuelta por esta Sala en la sentencia de 3 de mayo de 1990 por cuya virtud se anulaba el mencionado Plan parcial, entre otras razones, por vulneración del principio de jerarquía normativa ---art. 13,1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, 44,2 del Reglamento de Planeamiento---, dado que aquél introducía modificaciones en las determinaciones del Plan General.

(...) Esta Sala, al aplicar los arts. 15 del Texto Refundido y 67 del Reglamento de Planeamiento, ha puesto de relieve reiteradamente que el proyecto de urbanización es un mero proyecto de obras cuya funcionalidad se produce en el campo de la ejecución: su contenido ha de ser únicamente el necesario para hacer posible la realización material de las obras adecuadas para la ejecución del plan ---sentencias de 12 de junio de 1987, 10 de octubre de 1988, 24 de febrero de 1989, 2 de octubre de 1990, etc.---.

Y así las cosas, la ilegalidad del Plan parcial ya anulado ha de arrastrar la invalidez del proyecto de urbanización que venía a abrir su ejecución".

Al declararse no haber lugar a los recursos de casación procede condenar a las partes recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta total de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.