Principal efecto de la ineficacia de la vocación: el régimen jurídico de la adquisición de la herencia por parte del estado y de las administraciones públicas
| Autor | Elisabeth García Cueto |
| Páginas | 245-277 |
CAPÍTULO 4
PRINCIPAL EFECTO DE LA INEFICACIA
DE LA VOCACIÓN: EL RÉGIMEN JURÍDICO
DE LA ADQUISICIÓN DE LA HERENCIA
POR PARTE DEL ESTADO 1
Y DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
I. SUPUESTOS DE ADQUISICIÓN MORTIS CAUSA DE BIENES
POR PARTE DEL ESTADO Y DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Como acabamos de ver en el capítulo precedente, la adquisición de
bienes hereditarios por parte del Estado o entidades públicas puede tener
lugar por vía intestada, regulada en los arts. 956 a 958 CC y los arts. 20 bis
y 20 ter LPAP, siendo este heredero en última instancia. Cuando adquie-
ren las Administraciones públicas implica que el bien forme parte del pa-
trimonio del Estado, con carácter de bienes patrimoniales, sin perjuicio
de que posteriormente puedan afectarse para el uso general o el servicio
público.
1 Vid., por todos en esta materia, S. HIDALGO GARCÍA, La sucesión por el Estado. El derecho
de las Instituciones de interés general y de algunas Comunidades Autónoma, Barcelona, J. M.
Bosch Editor, 1995; A. DOMÍNGUEZ LUELMO, «18 de octubre de 2001: Fundación instituida en
testamento y constituida formalmente con posterioridad. Adquisición de inmuebles vacantes
por el Estado. Prescripción extintiva de la acción de petición de herencia. Posesión necesa-
ria para la usucapión ordinaria y extraordinaria», Cuadernos Civitas de Jurisprudencia Civil,
núm. 58, Civitas, 2002, pp. 351-362; F. M.ª VIDAL MERCADAL, «La sucesión por el Estado a falta
de herederos abintestato: Cuadernos de interés práctico», en C. CHINCILLA MARÍ N (coord.), Co-
mentarios a la Ley 33/2003 del Patrimonio de los Administraciones Públicas, Madrid, Thomson
Civitas, 2004; A. DOMÍNGUEZ LUELMO, «La adquisición de inmuebles vacantes por el Estado en
la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas», El Consul-
tor Inmobiliario, núm. 63, La Ley, diciembre de 2005, pp. 3-31; P. RO DRÍGUEZ LÓPEZ, Derecho
Administrativo Patrimonial. Comentario a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones
Públicas, t. I, Barcelona, Bosch, 2005, pp. 97-117; A. J. DE FUENTES BARD AJÍ. (dir.), Comentarios
a la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, Madrid, Thomson Aranzadi, 2008;
M.ª A. MIGUÉLEZ FERNÁNDEZ, Comentario al art. 17 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Ad-
ministraciones Públicas, Monografías Civitas, Problemas actuales de la responsabilidad patri-
monial sanitaria, Aranzadi, 2008.
246 ELISABETH GARCÍA CUETO
Pero además de este supuesto ya analizado, la adquisición de bienes
por parte del Estado puede darse por vía testamentaria, cuando el cau-
sante, al hacer un acto de última voluntad, decide dejar todo o parte de
su patrimonio a este. La regulación, en este caso, se encuentra prevista
en los primeros apartados del art. 20 y en el art. 21 LPAP, ya analizados
también.
A estos dos supuestos cabe añadir un tercero, que toma como punto
de partida el posible, que no necesario, desconocimiento del titular de su
ius delationis, supuestos de personas cuya herencia nunca llega a abrir-
se por desconocimiento del derecho que se ostenta. Cabe preguntarse si,
en ese caso, los bienes se consideran o califican de vacantes y, en conse-
cuencia, pueden ser adquiridos por ministerio de la ley por parte de las
Administraciones públicas, de conformidad con los arts. 17, para el caso
de los inmuebles vacantes, y 18 2 LPAP 3, para el caso de saldos y depósitos
abandonados: es decir, se produce la adquisición de los bienes automáti-
camente y ex lege. En definitiva, en caso de inexistencia de herederos, ya
sea por desconocimiento del ius delationis o ya sea por otra causa, todo
parece indicar que el Estado puede adquirir los bienes por estas dos vías:
la intestada o por ministerio de la ley.
Dicho lo cual, la duda que nos surge en primer lugar es si, en las cir-
cunstancias de hecho planteadas, el Estado puede elegir en estos casos el
procedimiento o vía, por ministerio de la ley o por sucesión intestada. Y
2 Art. 18: «Saldos y depósitos abandonados: 1. Corresponden a la Administración General
del Estado los valores, dinero y demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depó-
sitos y en entidades de crédito, sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades
financieras, así como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos
similares abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales no se haya practicado gestión
alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de
veinte años. 2. La gestión, administración y explotación de estos bienes corresponderá al Mi-
nisterio de Hacienda a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado, la cual podrá
enajenarlos por el procedimiento que, en función de la naturaleza del bien o derecho, estime más
adecuado, previa justificación razonada en el respectivo expediente. 3. Las entidades deposita-
rias estarán obligadas a comunicar al Ministerio de Hacienda la existencia de tales depósitos y
saldos en la forma que se determine por orden del ministro titular de este departamento. 4. En
los informes de auditoría que se emitan en relación con las cuentas de estas entidades se hará
constar, en su caso, la existencia de saldos y depósitos incursos en abandono conforme a lo dis-
puesto en el apartado 1 de este artículo».
3 Modificada recientemente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, esta norma fue aprobada en base a la importancia del derecho de propiedad y su
bertades reconocidos en el Capítulo II del Título I que vinculan a todos los poderes públicos. Todo
ello también en relación con la protección constitucional del derecho de propiedad de los arts. 33
y 38, en relación a las exigencias de la economía en general, y en su caso de la planificación.
Esta ley deroga expresamente la Ley 89/1962, de 24 de diciembre, de Bases del Patrimonio
del Estado, y el texto articulado de la Ley de Patrimonio del Estado (en adelante, LPE), aprobado
por Decreto 1022/1964, de 15 de abril. No obstante, nos referiremos a ellas, en relación con los
cambios acaecidos como consecuencia del cambio de normativa.
Históricamente, nos explica J. D. VALLS LLORET, La sucesión intestada..., op. cit., pp. 108 y ss.,
se conoce como la teoría de la adquisición reversional por parte de los bienes de origen germá-
nico, o bien la tesis francesa del llamamiento a una sucesión vacante al Estado en concepto de
desherènce, es decir, no por el hecho de ser heredero el Estado, sino por el dominio que sobre los
bienes tiene, como un derecho de naturaleza regalística.
PRINCIPAL EFECTO DE LA INEFICACIA DE LA VOCACIÓN: EL RÉGIMEN... 247
es que, si la respuesta es afirmativa, parece más conveniente acudir a la
vía de la adquisición producida por ministerio de la ley. En todo caso, y
como veremos a continuación, junto a esta normativa, cualquier análi-
sis de este supuesto precisa tener en cuenta lo dispuesto en los arts. 609
y ss. CC, en materia de modos de adquirir la propiedad, así como el ar-
ticulado relativo a la usucapión, previsto en el Libro IV 4 CC, y el de la
expropiación forzosa 5.
Antes de entrar en el estudio de este supuesto concreto, cabe incidir
en la frecuente confusión de ambos modos de adquirir la propiedad por
parte del Estado: el de la sucesión intestada, analizada en el preceden-
Históricamente, si bien las Partidas 6 las separaban y diferenciaban de
manera clara, según interpretación de Baldo 7, se puntualizaba que para
el caso de bienes que formaban la herencia vacante, estos no tenían la
consideración de res derelictae y, por tanto, no podían ocuparse, debiendo
adquirirlos el Estado por el llamamiento sucesorio legal o voluntario. Con
la normativa posterior, este punto fue objeto de discusión, entendiendo
que se podían ocupar los bienes y, por tanto, acudir a la adquisición por
la segunda vía, y de ahí el origen de la confusión de ambos títulos adqui-
sitivos. De hecho, en la Nueva Recopilación y Novísima Recopilación se
unifican legislativamente los bienes adquiridos por el Estado ab intestato
y aquellos integrantes de una herencia vacante, junto con los bienes mos-
trencos 8.
Esta distinción no es baladí, pues con la entrada del concepto de «bie-
nes vacantes», que empiezan a tener importancia tras publicación de la
5 Arts. 348 y 349 CC y Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
6 Se deduce especialmente de las Leyes 49 y 50 del Título XXVVIII de la Partida III, don-
de siguiendo la estela romana, diferencia entre la adquisición de bienes muebles e inmuebles:
«Despáganse los homes á las vegadas de algunas cosas que han et desampáranlas et échanlas de
manera que non quieren que sean suyas. Et por ende decimos que quando algunt home echare
alguna cosa suya mueble con entencion que non quiere que sea suya, que quien quier que la tome
primera mente el la lieve, que gana el señorio della et será suya dende adelante, fueras ende si la
cosa que echasen asi fuese siervo enfermo ó ferido que ecahse ó desamparase su señor; ca ese atal
por tal echamiento como este se torna libre luego que lo desampara el señor; et maguer otro alguno
lo levase, et pensase dél et lo guaresciese, con todo eso non ganarie el señorio dél. Otrosi decimos
que las cosas que los homes echan en la mar con cuita de la tormenta, que non pierden el señorio
dellas, asi como diremos en la quinta Partida de este libro en las leyes que fablan en esta razon» y
«Desamparando algunt home alguna cosa que fuese raiz porque se non pagase della, luego que de
ella saliese corporalmiente con entencion que non quisiese que fuese suya, dende adelante quien
quier que primeramente la entrase ganarie el señorio della. Mas si él non saliese de la cosa, maguer
dixiese que non querie que fuese suya dende adelante, con todo eso en quanto él la toviese asi non
la podrie otro ninguno entrar, et si la entrase non ganarie el señorio della fasta que corporalmiente
saliese della et desamparase la tenencia. Otrosi decimos que si algunt home desamparase alguna
su cosa que non osase ir á ella por miedo de enemigos ó de ladrones, que ninguno non la puede
entrar, et maguer la entrase non ganarie el señorio della; ca como quier que este atal desamparase la
tenencia corporalmiente, con todo eso retiene en su voluntad el señorio de la cosa, et por ende non
debe ninguno nin puede entrarla».
7 Citado por J. D. VALLS LLORET, La sucesión intestada..., op. cit., pp. 110 y ss.
8 Nos explica detalladamente la evolución histórica J. D. VALLS LLORET, La sucesión intesta-
da..., op. cit., pp. 188 y ss. En relación con la Ley de Mostrencos de 1935.
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