STS, 23 de Julio de 2007

Con fecha 24 de junio de 2004, el Juzgado de lo Social número 2 de Pamplona/Iruña, dictó sentencia, en la que como hechos probados se declaran los siguientes: " PRIMERO: DON Miguel, cuyas circunstancias personales se recogen en el escrito que da inicio a las presentes actuaciones, inició la prestación de sus servicios profesionales como médico en la Mutua Navarra el día uno de julio de 1.967. -Desde esa fecha, es decir, uno de julio de 1.967, el demandante cotizó al régimen de previsión de los médicos de las entidades de asistencia médico- farmacéutica y entidades aseguradoras de accidentes de trabajo, siendo su número de afiliación el 1.375.- SEGUNDO.- El tipo de cotización era del 12%, del cual, el 8% era a cargo de Mutua Navarra y el 4% restante a cargo del trabajador. Las liquidaciones a previsión sanitaria nacional se efectuaban trimestralmente. - El año 1.999 fue el último año en el que se produjeron cotizaciones al mencionado régimen, efectuándose por los siguientes importes: -Primer trimestre: 13.460,87 euros.- Segundo trimestre: 13.966,73 euros.- Tercer trimestre: 10.475,05 euros.- Cuarto trimestre: 16.458,41 euros.- A partir del uno de enero del año 2.000 se dejó de cotizar a PREVISIÓN SANITARIA y se cotizó, exclusivamente, al Régimen General de la Seguridad Social.- TERCERO.- El régimen de previsión social de los médicos de entidades médico-farmacéuticas y aseguradores de accidentes de trabajo se constituyó con carácter obligatorio por orden ministerial de siete de diciembre de 1.953, para los facultativos que prestaban servicios en dichas entidades con el fin de garantizar a estos prestaciones similares a las de la Seguridad Social.

- CUARTO.- La orden ministerial de siete de diciembre de 1.953 encomendó la administración y gobierno del indicado régimen a PREVISIONA SANTIARIA NACIONAL, entonces MUTUALIDAD DE PREVISION SOCIAL.- QUINTO.- Por orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha uno de febrero de 1.995 publicada en el B.O.E. num. 51 de uno de marzo de 1.955, la Mutualidad de Previsión Social, Previsión Sanitaria Nacional adquirió forma de mutua de seguros a prima fija.- SEXTO.- Con efectos del día uno de enero del año 2.000, la disposición adicional decimoctava de la Ley 55 /1.999 de veintinueve de diciembre, determinó la extinción del régimen de previsión de los médicos de asistencia farmacéutica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones del mismo y en particular, la orden de siete de febrero de 1.953 del Ministerio de Trabajo. En la mencionada disposición adicional decimoctava se establecía que "con efectos del día uno de enero del 1.000 se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médicofarmacéutica y accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y, en particular, la orden de siete de diciembre de 1.953 del Ministerio de Trabajo.- La administración general del Estado determinará, reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo, correspondan, en su caso, a los interesados, como consecuencia de la extinción y liquidación del citado régimen."- Al extinguirse el particular régimen de los médicos de las mutuas aseguradoras de accidente de trabajo, Mutua Navarra dio de alta al demandante en todas las contingencias del régimen general con efectos del día uno de enero del año 2.000 como hemos expuesto en numerales anteriores.- SÉPTIMO.- DON Miguel se jubiló el dieciocho de septiembre del año 2.002 al alcanzar los 65 años de edad.- El veintiséis de septiembre del año 2.002 remitió carta por correo con acuse de recibo a PREVISION SANITARIA NACIONAL poniendo en conocimiento esta circunstancia y solicitando el pago de la pensión de jubilación. El contenido de esta carta obra al folio 9 de las actuaciones, dándose por reproducido.- Ni PREVISIÓN SANIATARIA NACIONAL ni MUTUA NAVARRA han hecho pago de la pensión de jubilación derivada del régimen de previsión social referido desde la fecha de su jubilación, ascendiendo su importe a 1.793,70 euros mensuales en 14 pagas al año.- OCTAVO.- El demandante reclama la cantidad de 36.770,85 euros en concepto de prestación de jubilación devengad desde el día 18 de septiembre del año 2.002, según el cálculo que se efectúa en el hecho quinto de la demanda y que aquí se da por reproducido.- El día veintidós de mayo del año 2.003 se celebró el preceptivo acto de conciliación, concluyendo el mismo sin que se alcanzara acuerdo alguno."

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que tras desestimar las excepciones de incompetencia de jurisdicción, de falta de acción y de falta de legitimación pasiva interpuestas por la representación legal de PREVISIÓN SANITARIA NACIONAL y entrando a conocer del fondo del asunto, DEBO ESTIMAR Y ESTIMO en parte la demanda interpuesta por DON Miguel frente a la empresa PREVISIÓN SANITARIA NACIONAL (MUTUA DE SEGUROS Y REASEGUROS A PRIMA FIJA), declarando el derecho del demandante a percibir la prestación de jubilación derivada de su cotización al régimen de previsión social de médicos de entidades de asistencia médico-farmacéutica y aseguradoras de accidentes de trabajo por importe de 1.793,70 euros en 14 mensualidades al año y condenando a PREVISIÓN SANITARIA NACIONAL a abonar las prestaciones adeudadas en concepto de atrasos por el período que transcurre entre el 18 de septiembre del año 2.002 y el mes de febrero del año 2.004 y que asciende a 36.770,85 euros, más aquellas que se sigan generando hasta el inicio del pago mensual, debiendo absolver a MUTUA NAVARRA de las pretensiones inicialmente deducidas frente a ella al carecer esta demandada de legitimación para ser sujeto pasivo de la relación jurídico- procesal entablada".

Anunciado e interpuesto recurso de suplicación contra dicha sentencia, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó sentencia de fecha 19 de mayo de 2005, en la que como parte dispositiva consta la siguiente: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Suplicación formulado por la representación procesal de PREVISION SANITARIA NACIONAL, frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. Dos de los de Navarra, en el procedimiento nº 154/2004 seguido a instancia de DON Miguel, contra PREVISIÓN SANITARIA NACIONAL y MUTUA NAVARRA, en reclamación de PENSIÓN DE JUBILACIÓN, confirmando la resolución recurrida".

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal de Previsión Sanitaria Nacional, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo, el día 12 de septiembre de 2005, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de noviembre de 2002 (Rec. nº 1318/2002).

Por providencia de esta Sala de 15 de noviembre de 2006, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a las partes recurridas para que formalizaran su impugnación en el plazo de diez días.

Evacuado el trámite de impugnación por la representación de Mutua Navarra de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 21 y por el Procurador Sr. Ortiz Cañabate en representación de D. Miguel, se dio traslado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminado en el sentido de considerar el recurso improcedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 18 de julio de 2007, fecha en que tuvo lugar.

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina lo ha interpuesto la entidad Previsión Sanitaria Nacional, Mutua de Seguros y Reaseguros a prima fija, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social de Navarra de fecha 19 de mayo de 2005 (Rec. 367/2004 ) que, desestimando el recurso de suplicación interpuesto por dicha recurrente, confirmó la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Pamplona, la cual reconoció el derecho del demandante a apercibir una pensión de jubilación derivada de su cotización al régimen de previsión social de médicos de asistencia médico-farmaceútica y aseguradoras de accidentes de trabajo, por importe de 1793,10 euros en catorce mensualidades al año, condenando a Previsión Sanitaria Nacional a abonar las prestaciones adeudas en concepto de atrasos por el período transcurrido entre el 18 de septiembre de 2002 y el mes de febrero de 2004, que asciende a 36.770,85 euros, más aquellas que se sigan generando hasta el inicio de pago mensual.

La entidad recurrente pretende con su recurso que se declare que no existe derecho al percibo de cantidad alguna por la prestación de pensión de jubilación con posterioridad al 1 de enero de 2000, apoyándose en el hecho de que a partir de dicha fecha entró en vigor el contenido de la Disposición Adicional 18 de la Ley 55/1999, de 30 de diciembre en virtud del cual a partir de aquella fecha se declaraba extinguido el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico- farmaceútica y de accidentes de trabajo que dicha Entidad gestionaba. La recurrente cita en su apoyo diversas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia, y aporta como sentencia de referencia para la contradicción, y por ende, para la admisión del presente recurso, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de noviembre de 2002 (Rec. 1318/2002 ), en la cual, ratificando doctrina anterior de la propia Sala, y en concreto su sentencia de 4 de junio de 2002 (Rec. 793/2002 ), y contemplando reclamación de médico que tenía cubierta su pensión de jubilación por la misma entidad Previsión Sanitaria Nacional y a cargo del mismo régimen de previsión, entendió que a partir del 1 de enero de 2000 se habían suprimido las prestaciones hasta entonces reconocidas y por ello había decaído el derecho del demandante a seguir percibiendo dicha pensión, interpretando así el contenido de la Disposición Adicional 18 de la Ley citada.

Aunque existen algunas diferencias entre los supuestos resueltos por la sentencia recurrida y por la de contraste, es claro, que en lo fundamental se han enfrentado a la misma problemática, cual es la aplicación de la Ley 55/99 sobre extinción del Régimen de Asistencia Médico-Farmacéutica de Accidentes de Trabajo el que traían causa las prestaciones reclamadas por los demandantes en uno y otro procedimiento, y en concreto, de lo dispuesto en la disposición adicional decimoctava de dicha Ley, y, mientras en el caso de la sentencia de contraste se llegó a la conclusión de que tal disposición exoneraba a la entidad recurrente del pago de la prestación de jubilación al demandante a partir de 1 de enero de 2000, en la recurrida se llega a la conclusión contraria, deviniendo irrelevante que en la sentencia de contraste el demandante tuviera ya reconocido el derecho a la prestación, y en la recurrida el demandante se jubilase con posterioridad al 1 de enero de 2000. Se aprecia claramente la contradicción que requiere el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral para poder entrar en la unificación de doctrina acerca de la cuestión planteada.

La problemática suscitada por la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, y su falta de desarrollo reglamentario, ha sido ya abordada y resuelta por doctrina de esta Sala, iniciada en las sentencias dictadas en Sala General en fecha 29 de abril de 2004 (Recs. 4096/2002 y 2/2003 ), y continuada en la sentencia de 21 de julio de 2005 (Rec. 1540/200 ). En esta última sentencia, se razona así :

"SEGUNDO.- La Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, establece lo siguiente: "Con efectos del día 1 de enero del año 2000, se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y, en particular, la Orden de 7 de diciembre de 1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médicofarmaceútica y de accidentes de trabajo, corresponden, en su caso, a los interesados, como consecuencia de la extinción y liquidación del citado régimen".

Una primera exégesis de la norma pone de relieve la voluntad de la ley de: 1) extinguir el régimen de previsión AMFAT, que no podrá seguir en funcionamiento a partir de 1 de enero de 2000; 2) derogar la regulación del mismo contenida en la OM 7-12-1953; 3) reconocer los derechos a prestaciones correspondientes a los asegurados y beneficiarios ("interesados" en la dicción legal), "de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo", a pesar de la extinción y liquidación de dicho régimen de previsión; y 4) encargar a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales. El problema jurídico suscitado en el presente litigio se ha producido precisamente porque la Administración del Estado no ha cumplido el encargo del legislador de determinación reglamentaria de los derechos prestacionales de los médicos encuadrados en el "régimen de previsión AMFAT". Se trata de averiguar si tal determinación reglamentaria es constitutiva de los derechos de los interesados, de suerte que si no ha tenido lugar los mismos se desvanecen; o si por el contrario la determinación reglamentaria puede afectar a la liquidación de los derechos de los asegurados y beneficiarios, modulando los factores de cálculo de los mismos, pero no su existencia o reconocimiento.

Para elegir una u otra de estas dos distintas opciones interpretativas, que son las que han escogido respectivamente la sentencia recurrida y la sentencia de contraste, hay que indagar, siguiendo la propia indicación de la ley 55/1999, la "naturaleza del régimen de asistencia médico- farmaceútica y de accidentes de trabajo" en cuestión, indagación que ya ha efectuado esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, especialmente en dos dictadas en sala general con fecha 29 de abril de 2004 (rec. 4906/2002 y 2/2003 ). A este tema de la naturaleza del régimen de previsión AMFAT nos vamos a referir a continuación.

Como dicen nuestras sentencias citadas de 29 de abril de 2004, el "régimen de previsión AMFAT" gestionado por la entidad Previsión Sanitaria Nacional demandada, al que estaban afiliados los médicos de las entidades de asistencia médico-farmaceútica y de las mutuas de accidentes de trabajo, era un régimen de Seguridad Social de gestión mutualista "no idéntico pero sí equivalente por sus notas características al sistema público". Atendiendo a la función desempeñada por el mismo, el régimen de previsión AMFAT ha actuado en la práctica como un régimen "sustitutorio del General de la Seguridad Social".

Las notas características del régimen previsional en cuestión que conducen a esta calificación de "régimen sustitutorio de la Seguridad Social" son las siguientes: a) la afiliación al mismo fue obligatoria desde 1 de enero de 1951; b) la cotización o contribución de los empleadores y asegurados a su financiación fue también obligatoria, calculándose en un 12 % del "sueldo y emolumentos" (8 % a cargo de la entidad y 4 % a cargo del médico); c) la acción protectora dispensada cubría determinadas contingencias o situaciones de necesidad (asistencia sanitaria, jubilación, invalidez, orfandad, larga enfermedad, subsidio y socorro por fallecimiento, premios de nupcialidad y natalidad) idénticas o semejantes a las del sistema público de Seguridad Social; d) la garantía de los derechos previsionales reconocidos y la exigencia de las correspondientes obligaciones aseguratorias y contributivas se efectuaba asímismo de forma similar a la garantía y exigencia de los derechos y deberes del sistema público; y e) la vigencia efectiva del "régimen de previsión AMFAT" se mantuvo incluso después de la transformación de la entidad Previsión Sanitaria Nacional de "Mutualidad de Previsión Social" en "Mutua de Seguros a prima fija", producida en virtud de Orden de 1 de febrero de 1995.

En suma, como concluyen nuestras sentencias repetidamente citadas de 29 de abril de 2004, Previsión Sanitaria Nacional ha actuado hasta el momento de entrada en vigor de la Ley 55/1999 como "entidad equivalente a gestora de Seguridad Social, administradora de un conjunto de derechos y obligaciones de igual alcance a los de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social, desde el momento en que la afiliación era obligatoria, las cotizaciones reguladas por norma externa a la Mutualidad e ingresadas en ésta", pudiendo la propia Previsión Sanitaria Nacional "denunciar descubiertos o dirigirse a la Inspección de Trabajo para instar la vía ejecutiva en caso de impago".

La calificación del régimen de previsión AMFAT, desde un punto de vista funcional, como régimen sustitutorio de la Seguridad Social obliga a elegir, entre las dos opciones interpretativas sobre el alcance de la determinación reglamentaria de los derechos de los asegurados y beneficiarios de dicho régimen, por aquélla que le atribuye un papel de modulación o variación de dichos derechos y no un papel constitutivo o de creación originaria de los mismos. Ello quiere decir que el incumplimiento del mandato perentorio del legislador a la Administración del Estado ("la Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses") de fijar los derechos de los asegurados al régimen de previsión AMFAT no puede tener la consecuencia de extinguir las pensiones de jubilación ya otorgadas, que se mantienen en la cuantía reconocida, sino la de autorizar la variación de las mismas. Si la naturaleza del régimen de previsión de AMFAT es como se ha dicho la de equivalente funcional del sistema público de Seguridad Social, no cabe la supresión de tales derechos por mera inactividad reglamentaria.

La interpretación anterior es acorde con el "principio rector de la política social" enunciado en el art. 41 de la Constitución de garantía de "asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad", un principio que vale desde luego, como se desprende de la literalidad del precepto, para el "régimen público de Seguridad Social", pero que ha de extenderse también a los regímenes sustitutorios o equivalentes de dicho "régimen público", en tanto tales regímenes no se hayan integrado en el sistema de la Seguridad Social.

La consideración de que el alcance de la "determinación reglamentaria" de los derechos de los asegurados permite la modulación de los mismos pero no su eliminación por simple inactividad reglamentaria es también, desde luego, la solución más ajustada a derecho y equidad si se tiene en cuenta que los asegurados en el régimen de previsión AMFAT no deben ver aniquiladas o reducidas a la nada carreras de seguro que han llegado a veces a casi cincuenta años de duración. La ponderación de la equidad en la interpretación de la norma cuestionada se realiza atendiendo a lo dispuesto en el art. 3.2. del Código Civil

, y teniendo en cuenta que nuestro razonamiento no descansa "de manera exclusiva" en este argumento, utilizado aquí como complementario de otros criterios de interpretación lógica y de interpretación conforme a la Constitución.

Las consideraciones anteriores sobre la naturaleza del régimen del previsión AMFAT permiten completar la interpretación de la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999 que hemos adelantado en el fundamento o considerando segundo con las siguientes puntualizaciones: 1) la extinción del régimen de previsión AMFAT supone que no podrá seguir en funcionamiento, desde la fecha prevista de 1 de enero de 2000 la relación de seguro obligatorio (afiliación y cotización obligatoria) establecida en virtud de dicho régimen;

2) la derogación expresa de la OM 7-12-1953 remacha la desactivación del citado régimen de previsión social a partir de la entrada en vigor de la mencionada disposición legal; 3) la referencia a los derechos a prestaciones de los "interesados" significa, una vez desvelada la "naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo", el mantenimiento de los derechos generados por dicho régimen de previsión, a pesar de la extinción del mismo; 4) el encargo a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, de la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales, obliga a aquélla a dictar una normativa que module o precise el alcance de los mismos, teniendo en cuenta los principios o criterios legales que inspiran el reconocimiento o concesión de prestaciones en el sistema público de la Seguridad Social; y 5) tal deber de determinación reglamentaria no ha precluido por el transcurso del plazo máximo de seis meses, sino que se mantiene vivo, en situación de retraso en el cumplimiento."

Esta doctrina ha sido recordada y aplicada en las sentencias más reciente de esta Sala de fecha 5 de julio de 2006 (Rec. 5173/2004) y 12 de julio de 2007 (Rec.1714/2006 ).

Como expresamente señala la sentencia de 5 de julio de 2006, ".....siendo cierto que la Ley

en cuestión había declarado la extinción de aquel régimen de previsión, sin embargo había encargado a la Administración General del Estado que determinara por vía reglamentaria los derechos que correspondieran a los interesados, y el incumplimiento de este encargo, tratándose como se trataba de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social no permite entender que el mero incumplimiento por la Administración de su deber de reglamentar los derechos de los asegurados lleve consigo la pérdida de los derechos de los asegurados sino su mera modulación, lo que hace que, mientras aquella Administración no cumpla con su deber de regular esta materia deben estimarse subsistentes los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de aquella Disposición legal, hasta tanto no se produzca aquella modulación que por vía reglamentaria se previó podía llevarse a cabo", y añadimos -ahora- que no sólo deben respetarse los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la entrada en vigor de la repetida Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, sino también los derechos -como los del demandante en las presentes actuaciones- generados por el régimen de previsión social de médicos de asistencia médico-farmaceútica y aseguradoras de accidentes de trabajo, en virtud de las cotizaciones efectuadas a dicho régimen hasta su extinción.

Al igual que en el supuesto resuelto por la señalada sentencia de esta Sala de 5 de julio de 2006, si bien la recurrente no lo articula formalmente como motivo independiente de casación si que contiene en su suplico una petición de que se declare la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de esta materia y ello, aunque formalmente permitiera a la Sala no entrar a resolver sobre esta cuestión por defecto de formalización del recurso, dada su naturaleza de orden público procesal, merece una mínima consideración que pasa necesariamente por defender que la competencia para conocer de las pretensiones objeto de este procedimiento corresponde a este orden jurisdiccional, por venir referido a un problema real de Seguridad Social - art. 2.b y d) de la LPL - cual ha sido apreciado no solo por la sentencia de 13-10-2005 (Rec.- 2652/04 ) antes citada, sino por las muchas dictadas sobre la materia cuales, entre otras la STS de 29-4-2004 (Rec.- 2/2003) dictada en Sala General, o la de 13-10-2005 (Rec.- 2652/04 ).

A tenor de todo lo expuesto, y de acuerdo con el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, se impone entender que es la sentencia recurrida que reconoció la prestación de jubilación la que se acomoda a la buena doctrina, y merece ser confirmada, con la consiguiente desestimación del recurso interpuesto por la entidad recurrente, que deberá igualmente ser condenada al pago de las costas del recurso de conformidad con lo previsto al efecto en el artículo 233 de la Ley de Procedimiento Laboral .

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.