STS, 6 de Marzo de 2009

La sentencia de instancia, dictada por el Juzgado de lo Social nº 9 de Madrid, contenía como hechos probados: "PRIMERO.- Los demandantes como profesionales facultativos ejercientes estuvieron afiliados y cotizaron, junto y a través de diversas entidades de asistencia médico Farmacéutica, a Previsión Sanitaria Nacional, Régimen de Previsión de los Médicos de las Entidades de Asistencia Médico Farmacéutica y de Accidentes Trabajo de Previsión Sanitaria Nacional (AMF-AT) constituido por Orden Ministerial de 7 de diciembre de 1965. Las entidades en que cada actor cotizó, son las que refieren al hecho primero de la demanda cuyo contenido se da íntegramente por reproducido. SEGUNDO.- Los demandantes solicitan entendiendo cumplidos los requisitos aplicables al fondo AMF-AT al P.S.N, su derecho al reconocimiento y posterior pago de la pensión que les corresponden en atención a los importes por los que vinieron cobrando el citado régimen. La entidad P.S.N, a todos ellos, ha enviado la misma carta, no sólo denegando el derecho que como cotizantes pretendían: sino poniendo en su conocimiento que tras la disposición adicional decimoctava de la Ley 55/99 de 29 diciembre (quedó extinguido el régimen AMF-AT y que por ello la citada entidad no tenía ninguna responsabilidad sobre el citado régimen, sin que por lo demás la Mutua tuviera potestad alguna, al haber cesado en la Administración de AMF-AT. TERCERO.- Reclaman los demandantes la cantidad que de haberse reconocido el derecho les correspondería por el periodo Octubre/2005 a Octubre/2006, y que para cada uno de ellos expresa el hecho tercero de la demanda, cuyo contenido se da íntegramente por reproducido. CUARTO. -En fecha 31.10.2006: presentaron los demandantes demanda del conciliación ante el SMAC, que se celebró sin avenencia el 21.11.2006. QUINTO.- D. Mauricio nació el 10.6.1940. D. Jesús María el 25.5.1937. D. Jose Manuel el 1.7.1937. D. Franco el 17.5.1938. A la fecha de presentación de la demanda de conciliación no tenía cumplidos los 70 años de edad. SEXTO.- En el acto del juicio desistió la parte actora del suplico tercero de su demanda.". El Fallo de la misma sentencia es el siguiente: "Que desestimando la demanda formulada por D/ña Mauricio, Juan Enrique, Inocencio, Milagros, Jesús María, Franco, Carlos Manuel, Donato, Jose Manuel frente a la empresa PREVISION SANITARIA NACIONAL, MUTUA DE SEGUROS Y REASEGUROS A PRIMA FIJA, sobre ordinario, debo absolver y absuelvo al demandado de los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda.".

La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia ha mantenido íntegramente el relato de los hechos probados de la sentencia de instancia. El tenor literal de la parte dispositiva de la sentencia de suplicación es el siguiente: "Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Suplicación interpuesto por D/ña Mauricio, Juan Enrique, Inocencio, Milagros, Jesús María, Franco, Carlos Manuel, Donato, Jose Manuel, asistidos por el Letrado D. Cristóbal Zarco Montajo, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n° 9 de los de MADRID, de fecha trece de Abril de dos mil siete, en autos n° 1081/06, en virtud de demanda formulada por los actores hoy recurrentes, contra Previsión Sanitaria Nacional Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija, en materia de Jubilación, y, en consecuencia, debemos confirmar y confirmamos la sentencia de instancia. Sin hacer declaración de condena en costas.".

La parte recurrente considera como contradictoria con la sentencia impugnada la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fecha 23 de julio de 2007 (Rec. 3674/2005 ); habiendo sido aportada la oportuna certificación de la misma.

El escrito de formalización del presente recurso lleva fecha de entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo en fecha 29 de mayo de 2008. En él se alega como motivo de casación, la infracción de la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 55/1999.

Por providencia de esta Sala dictada el 23 de octubre de 2008, se admitió a trámite el recurso dándose traslado de la interposición del mismo a la parte recurrida personada, por el plazo de diez días, presentándose escrito por la misma alegando lo que consideró oportuno.

Trasladadas las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, dictaminó en el sentido de considerar procedente el recurso. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose día para la votación y fallo que ha tenido lugar el 26 de febrero de 2009.

1.- La sentencia recurrida ha confirmado la sentencia pronunciada en instancia sobre reconocimiento y abono de la pensión que corresponde a los demandantes, que, como profesionales facultativos ejercientes, han estado afiliados y cotizaron a Previsión Sanitaria Nacional. Reclaman la cantidad que, de haberse reconocido el derecho, les correspondería durante el periodo comprendido entre octubre de 2005 y octubre de 2006. En suplicación los recurrentes invocan la Disposición Adicional 1ª de la Ley 55/1999, la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo (STS) de 21 de julio de 2005 y de 5 de julio de 2006, y el arto 3.2 del Código Civil. La Sala, tras remitirse a la STS de 21 de julio de 2005, mantiene la decisión desestimatoria adoptada en la instancia, basandose en que no se trata de la reclamación de un derecho adquirido con anterioridad a la extinción del régimen.

2. - Frente a la sentencia dictada en suplicación los demandantes han recurrido en casación unificadora, proponiendo como contradictoria la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2007 (Rec. 3674/05 ). Dicha resolución desestima el recurso de casación interpuesto y reconoce el derecho del demandante a percibir una pensión de jubilación derivada de su cotización al régimen de previsión social de médicos de asistencia médico-farmaceútica y aseguradoras de accidentes de trabajo, condenando a Previsión Sanitaria Nacional a abonar las prestaciones adeudas. La entidad previsora pretendía con su recurso la declaración de que no existe derecho al percibo de cantidad alguna por la prestación de pensión de jubilación con posterioridad al 1 de enero de 2000, apoyándose en el dato de que a partir de dicha fecha entró en vigor el contenido de la Disposición Adicional 18 de la Ley 55/1999, de 30 de diciembre, expresiva de que a partir de aquella fecha se declaraba extinguido el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo que dicha Entidad gestionaba. La Sala sostiene que "siendo cierto que la Ley en cuestión había declarado la extinción de aquel régimen de previsión, sin embargo había encargado a la Administración General del Estado que determinara por vía reglamentaria los derechos que correspondieran a los interesados, y el incumplimiento de este encargo, tratándose como se trataba de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social, no permite entender que el mero incumplimiento por la Administración de su deber de reglamentar los derechos de los asegurados lleve consigo la pérdida de los derechos de los asegurados, sino su mera modulación, lo que hace que, mientras aquella Administración no cumpla con su deber de regular esta materia, deben estimarse subsistentes los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de aquella Disposición legal, hasta tanto no se produzca aquella modulación que por vía reglamentaria se previó podía llevarse a cabo" y "que no sólo deben respetarse los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la entrada en vigor de la repetida Disposición Adicional 1Sa de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, sino también los derechos -como los del demandante en las presentes actuaciones- generados por el régimen de previsión social de médicos de asistencia médico- farmaceútica y aseguradoras de accidentes de trabajo, en virtud de las cotizaciones efectuadas a dicho régimen hasta su extinción".

3. - Un examen comparativo entre las sentencias recurrida y contraria permite concluir que en el presente recurso concurre el presupuesto de contradicción exigido por el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral. En efecto, ambas resoluciones abordan la misma cuestión, cual es la aplicación de la Ley 55/99 sobre extinción del Régimen de Asistencia Médico- Farmacéutica de Accidentes de Trabajo, en cuyo régimen fundan los actores las prestaciones reclamadas en uno y otro proceso, y ello no obstante los pronunciamientos recaídos han sido contradictorios.

Al igual que en el supuesto resuelto por la señalada sentencia de esta Sala de 22 de julio de 2007, si bien la recurrente no plantea en su recurso, como motivo independiente de casación, la excepción de competencia, el mismo sí que contiene, en su suplico, una petición de que se declare la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de esta materia y ello, aunque formalmente permitiera a la Sala no entrar a resolver sobre esta cuestión por defecto de formalización del recurso, dada su naturaleza de orden público procesal, merece una mínima consideración, que pasa necesariamente por defender que la competencia para conocer de las pretensiones, objeto de este procedimiento, corresponde a este orden jurisdiccional, por venir referido a un problema real de Seguridad Social - art. 2.b y d) de la LPL - cual ha sido apreciado no solo por la sentencia de 13-10-2005 (Rec.- 2652/04 ) antes citada, sino por las muchas dictadas sobre la materia cuales, entre otras, la STS de 29-4-2004 (Rec.- 2/2003) adoptada en Sala General, o la de 13-10-2005 (Rec.- 2652/04 ).

La problemática suscitada por la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, y su falta de desarrollo reglamentario, ha sido ya abordada y resuelta por doctrina de esta Sala, iniciada en las dos sentencias dictadas en Sala General en fecha 29 de abril de 2004 (Recs. 4096/2002 y 2/2003 ), y continuadas, entre otras, en las sentencias de 21 de julio de 2005 (Rec. 1540/2004), 24 de septiembre de 2008 (Rec. 3541/2007) y 3 de diciembre de 2008 (Rec. 1907/2007 ), y a su doctrina ha de estarse por un elemental principio de seguridad jurídica, acorde, también, con la naturaleza y significado unitario del recurso que nos ocupa. A tenor de estas sentencias:

1. - "La Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, establece lo siguiente: "Con efectos del día 1 de enero del año 2000, se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y, en particular, la Orden de 7 de diciembre de 1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, corresponden, en su caso, a los interesados, como consecuencia de la extinción y liquidación del citado régimen".

   Una primera exégesis de la norma pone de relieve la voluntad de la ley de: 1) extinguir el régimen de previsión AMFAT, que no podrá seguir en funcionamiento a partir de 1 de enero de 2000; 2) derogar la regulación del mismo contenida en la OM 7-12- 1953; 3) reconocer los derechos a prestaciones correspondientes a los asegurados y beneficiarios ("interesados" en la dicción legal), "de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo", a pesar de la extinción y liquidación de dicho régimen de previsión; y 4) encargar a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales.

2. - El problema jurídico suscitado en el presente litigio se ha producido precisamente porque la Administración del Estado no ha cumplido el encargo del legislador de determinación reglamentaria de los derechos prestacionales de los médicos encuadrados en el "régimen de previsión AMFAT". Se trata de averiguar si tal determinación reglamentaria es constitutiva de los derechos de los interesados, de suerte que si no ha tenido lugar los mismos se desvanecen; o si por el contrario la determinación reglamentaria puede afectar a la liquidación de los derechos de los asegurados y beneficiarios, modulando los factores de cálculo de los mismos, pero no su existencia o reconocimiento.

   Para elegir una u otra de estas dos distintas opciones interpretativas, que son las que han escogido respectivamente la sentencia recurrida y la sentencia de contraste, hay que indagar, siguiendo la propia indicación de la ley 55/1999, la "naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo" en cuestión, indagación que ya ha efectuado esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, especialmente en dos dictadas en sala general con fecha 29 de abril de 2004 (rec. 4906/2002 y 2/2003 ).

3. - Como han sentado las dos sentencias citadas, el "régimen de previsión AMFAT" gestionado por la entidad Previsión Sanitaria Nacional demandada, al que estaban afiliados los médicos de las entidades de asistencia médico-farmaceútica y de las mutuas de accidentes de trabajo, era un régimen de Seguridad Social de gestión mutualista "no idéntico pero sí equivalente por sus notas características al sistema público". Atendiendo a la función desempeñada por el mismo, el régimen de previsión AMFAT ha actuado en la práctica como un régimen "sustitutorio del General de la Seguridad Social".

   Las notas características del régimen previsional en cuestión que conducen a esta calificación de "régimen sustitutorio de la Seguridad Social" son las siguientes: a) la afiliación al mismo fue obligatoria desde 1 de enero de 1951; b) la cotización o contribución de los empleadores y asegurados a su financiación fue también obligatoria, calculándose en un 12 % del "sueldo y emolumentos" (8 % a cargo de la entidad y 4 % a cargo del médico); c) la acción protectora dispensada cubría determinadas contingencias o situaciones de necesidad (asistencia sanitaria, jubilación, invalidez, orfandad, larga enfermedad, subsidio y socorro por fallecimiento, premios de nupcialidad y natalidad) idénticas o semejantes a las del sistema público de Seguridad Social; d) la garantía de los derechos previsionales reconocidos y la exigencia de las correspondientes obligaciones aseguratorias y contributivas se efectuaba asímismo de forma similar a la garantía y exigencia de los derechos y deberes del sistema público; y e) la vigencia efectiva del "régimen de previsión AMFAT" se mantuvo incluso después de la transformación de la entidad Previsión Sanitaria Nacional de "Mutualidad de Previsión Social" en "Mutua de Seguros a prima fija", producida en virtud de Orden de 1 de febrero de 1995.

   En suma, como concluyen nuestras sentencias repetidamente citadas de 29 de abril de 2004, Previsión Sanitaria Nacional ha actuado hasta el momento de entrada en vigor de la Ley 55/1999 como "entidad equivalente a gestora de Seguridad Social, administradora de un conjunto de derechos y obligaciones de igual alcance a los de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social, desde el momento en que la afiliación era obligatoria, las cotizaciones reguladas por norma externa a la Mutualidad e ingresadas en ésta", pudiendo la propia Previsión Sanitaria Nacional "denunciar descubiertos o dirigirse a la Inspección de Trabajo para instar la vía ejecutiva en caso de impago".

4. - La calificación del régimen de previsión AMFAT, desde un punto de vista funcional, como régimen sustitutorio de la Seguridad Social obliga a elegir, entre las dos opciones interpretativas sobre el alcance de la determinación reglamentaria de los derechos de los asegurados y beneficiarios de dicho régimen, por aquélla que le atribuye un papel de modulación o variación de dichos derechos y no un papel constitutivo o de creación originaria de los mismos. Ello quiere decir que el incumplimiento del mandato perentorio del legislador a la Administración del Estado (" la Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses ") de fijar los derechos de los asegurados al régimen de previsión AMFAT no puede tener la consecuencia de extinguir las pensiones de jubilación ya otorgadas, que se mantienen en la cuantía reconocida, sino la de autorizar la variación de las mismas. Si la naturaleza del régimen de previsión de AMFAT es como se ha dicho la de equivalente funcional del sistema público de Seguridad Social, no cabe la supresión de tales derechos por mera inactividad reglamentaria.

5. - La interpretación anterior es acorde con el " principio rector de la política social " enunciado en el art. 41 de la Constitución de garantía de " asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad ", un principio que vale desde luego, como se desprende de la literalidad del precepto, para el " régimen público de Seguridad Social ", pero que ha de extenderse también a los regímenes sustitutorios o equivalentes de dicho "régimen público", en tanto tales regímenes no se hayan integrado en el sistema de la Seguridad Social.

   La consideración de que el alcance de la "determinación reglamentaria" de los derechos de los asegurados permite la modulación de los mismos pero no su eliminación por simple inactividad reglamentaria es también, desde luego, la solución más ajustada a derecho y equidad si se tiene en cuenta que los asegurados en el régimen de previsión AMFAT no deben ver aniquiladas o reducidas a la nada carreras de seguro que han llegado a veces a casi cincuenta años de duración. La ponderación de la equidad en la interpretación de la norma cuestionada se realiza atendiendo a lo dispuesto en el art. 3.2. del Código Civil, y teniendo en cuenta que nuestro razonamiento no descansa " de manera exclusiva " en este argumento, utilizado aquí como complementario de otros criterios de interpretación lógica y de interpretación conforme a la Constitución.

1.- Los argumentos antes expuestos sobre la naturaleza del régimen del previsión AMFAT permiten completar la interpretación de la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999 que antes hemos adelantado: 1) la extinción del régimen de previsión AMFAT supone que no podrá seguir en funcionamiento, desde la fecha prevista de 1 de enero de 2000 la relación de seguro obligatorio (afiliación y cotización obligatoria) establecida en virtud de dicho régimen; 2) la derogación expresa de la OM 7-12-1953 remacha la desactivación del citado régimen de previsión social a partir de la entrada en vigor de la mencionada disposición legal; 3) la referencia a los derechos a prestaciones de los "interesados" significa, una vez desvelada la "naturaleza del régimen de asistencia médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo", el mantenimiento de los derechos generados por dicho régimen de previsión, a pesar de la extinción del mismo; 4) el encargo a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, de la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales, obliga a aquélla a dictar una normativa que module o precise el alcance de los mismos, teniendo en cuenta los principios o criterios legales que inspiran el reconocimiento o concesión de prestaciones en el sistema público de la Seguridad Social; y 5) tal deber de determinación reglamentaria no ha precluido por el transcurso del plazo máximo de seis meses, sino que se mantiene vivo, en situación de retraso en el cumplimiento."

Esta doctrina ha sido recordada y aplicada en las sentencias más recientes de esta Sala de fecha 5 de julio de 2006 (Rec. 5173/2004), 12 de julio de 2007 (Rec.1714/2006), 23 de julio de 2007 (Rec. 3674/2005), 28 de julio de 2008 (Rec. 2591/2007) y 24 de septiembre de 2008 (3541/2007 ).

2. - Finalmente, como recuerdan las últimas sentencias de 23 de julio de 2007, 28 de julio de 2008 y 24 de septiembre de 2008, con cita de la sentencia de fecha 5 de julio de 2006, ".....siendo cierto que la Ley en cuestión había declarado la extinción de aquel régimen de previsión, sin embargo había encargado a la Administración General del Estado que determinara por vía reglamentaria los derechos que correspondieran a los interesados, y el incumplimiento de este encargo, tratándose como se trataba de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social no permite entender que el mero incumplimiento por la Administración de su deber de reglamentar los derechos de los asegurados lleve consigo la pérdida de los derechos de los asegurados sino su mera modulación, lo que hace que, mientras aquella Administración no cumpla con su deber de regular esta materia deben estimarse subsistentes los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de aquella Disposición legal, hasta tanto no se produzca aquella modulación que por vía reglamentaria se previó podía llevarse a cabo", y la sentencia más reciente de 23 de julio de 2007 (rec. 3674/2005 ) añadió que : "no sólo deben respetarse los derechos de los pensionistas que lo eran con anterioridad a la entrada en vigor de la repetida Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999 , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, sino también los derechos -como los del demandante en las presentes actuaciones- generados por el régimen de previsión social de médicos de asistencia médico-farmacéutica y aseguradoras de accidentes de trabajo, en virtud de las cotizaciones efectuadas a dicho régimen hasta su extinción".

La aplicación de la trascrita doctrina al presente caso conlleva que deban ser estimadas las pretensiones de los recurrentes formuladas en la demanda, y como la sentencia recurrida ha seguido el criterio opuesto, procede, visto el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, acoger el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por los recurrentes, debiendo ser casada y anulada la sentencia recurrida. Y resolviendo el debate planteado en suplicación, procede estimar la demanda, declarando que los demandantes tienen derecho a percibir la pensión de jubilación solicitada en los términos del suplico de su escrito de demanda, y condenando a la demandada a estar y pasar por tal declaración, abonándoles la prestación reclamada, sin que proceda pronunciamiento sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.