STS, 21 de Julio de 2005

La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha dictado la sentencia impugnada en recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia dictada el 30 de junio de 2003, por el Juzgado de lo Social nº 8 de Bilbao, entre los litigantes indicados en el encabezamiento, sobre reclamación de cantidad.

El relato de hechos probados de la sentencia de instancia, es el siguiente: "1.- Los Juzgados de lo Social nº 2 y 4 de los de Bizkaia dictaron Sentencias, respectivamente, de 3-03-1999 (autos nº 669/98) y 31-12-1999 (516/00), confirmados por el Tribunal Superior de Justicia en las dictadas el 16-11-1999 (rec.1400/99) y 12-06-01 (rec. 621/01); su contenido, remitiéndonos a la documental presentada por el actor, se da por reproducido, cierto y se asume como propio, en resumen, se reconoce el derecho del hoy actor a percibir a cargo de Previsión Sanitaria Nacional Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija pensión de jubilación en el régimen de previsión de los médicos de entidades de asistencia médico farmacéutica y entidades aseguradoras de accidentes de trabajo (AMFAT en lo sucesivo), en el período objeto de las reclamaciones, esto es, de octubre de 1997 a septiembre de 1998 y, en el segundo pleito, desde esa última fecha hasta el 21-12-1999. Se desestimaron las excepciones y defensas de prescripción, falta de litisconsorcio pasivo necesario, legitimación pasiva, cambio de personalidad y régimen jurídico y separación patrimonial aducidas por la citada Previsión Sanitaria Nacional (PSN en lo sucesivo). 2.- La disposición adicional 18ª de la Ley 55/99, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de Orden Social (BOE de 30-12-99) establece: "Con efectos del día 1 de enero del año 2000 se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y en particular, la Orden de 7 de diciembre de 1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado determinará reglamentariamente, EN EL PLAZO MAXIMO DE SEIS MESES, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, corresponden, en su caso, a los interesados como consecuencia de la extinción y liquidación del régimen del citado régimen". Aún no se ha producido la disposición reglamentaria indicada. 4.- De haberse mantenido el régimen AMFAT tras la mencionada norma le correspondería al acto, en cantidades netas:

- Año 2000: 14 pagas anuales de 101,66 euros, en total 1.423,26 euros.

- Año 2001: 14 pagas anuales de 101,66 euros, en total 1.423,26 euros.

- Año 2002: 14 pagas anuales de 101,66 euros, en total 1.423,26 euros.

Total: 4.269,78 euros.

4.- Se formuló reclamación administrativa previa y se intentó la conciliación administrativa en los términos obrantes en autos sin obtenerse acuerdo ni resolución favorable al actor. 5.- El Ministerio Fiscal informó a favor de la competencia del Orden Social".

El fallo de la sentencia de instancia es del siguiente tenor: "FALLO: Que debo desestimar y desestimó la demanda formulada por D. Arturo frente a MUTUAL CYCLOPS, ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO Y PREVISION SANITARIA NACIONAL, Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija, y en consecuencia, absuelvo a estos de las pretensiones deducidas en su contra".

El relato de hechos probados de la sentencia de instancia ha sido mantenido íntegramente en la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, hoy recurrida en unificación de doctrina, siendo la parte dispositiva de la misma del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por Arturo frente a la sentencia de 30 de junio de 2003 dictada por el Juzgado de lo Social nº 8 de Vizcaya en procedimiento sobre reclamación de cantidad instado por el recurrente contra la PREVISION SANITARIA NACIONAL - MUTUA DE SEGUROS Y REASEGUROS A PRIMA FIJA, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO Y MUTUAL CYCLOPS, debemos CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS la resolución impugnada".

La parte recurrente considera contradictoria con la impugnada en el caso la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 21 de marzo de 2002. Dicha sentencia contiene los siguientes hechos probados: "1.- Don Juan Ignacio, cuyas circunstancias personales aparecen recogidas en el escrito iniciador de las presentes actuaciones, viene prestando sus servicios por cuenta y bajo la dependencia de la Mutua Navarra, desde el 1 de enero de 1955, ostentando la categoría profesional de titulado superior, médico oftalmólogo, y percibiendo como contraprestación por sus servicios un salario diario de 8.283 ptas. brutas, incluida la parte proporcional de gratificaciones extraordinarias. 2.- El señor Juan Ignacio, solamente ha prestado servicios por cuenta ajena para la Mutua Navarra, toda vez que el resto de su actividad profesional, ha sido ejercida en su consulta privada como profesional libre. Por ello, la única inclusión en la Seguridad Social, es debida a la prestación de servicios en la Mutua Navarra. 3.- Durante el tiempo en el que Don Juan Ignacio prestó sus servicios para la Mutua Navarra, el demandante tuvo la condición de mutualista permaneció afiliado en la Mutualidad de Previsión Social "Previsión Sanitaria Nacional", efectuándose mensualmente las cotizaciones correspondientes conforme a lo previsto en la Orden del Ministerio de Trabajo de 7 de diciembre de 1953. El demandante corría a cargo del 4% de las cotizaciones antes mencionadas, porcentaje que le era descontado por la entidad pagadora al abonarle su retribución. 4.- El régimen de previsión social de los médicos de entidades médico-farmacéuticas y aseguradores de accidente de trabajo, se constituyó con carácter obligatorio, por Orden Ministerial de 7 de diciembre de 1953, para los facultativos que prestaban servicios en dichas entidades, con el fin de garantizar a éstas prestaciones similares a las de la Seguridad Social. 5.- La Orden Ministerial de 7 de diciembre de 1953, encomendó la administración y el gobierno del indicado régimen a Previsión Sanitaria Nacional, entonces Mutualidad de Previsión Social. 6.- Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 1 de febrero de 1995, publicada en el Boletín Oficial del Estado número 51 de uno de marzo de 1995, la Mutualidad de Previsión Social, Previsión Sanitaria Nacional, adquirió forma de Mutua de Seguros a prima fija. 7.- Con efectos de uno de enero de 2000 la disposición adicional décimo -octava de la Ley 55/1999 de 29 de diciembre, determinó la extinción del Régimen de previsión de los médicos de asistencia farmacéutica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones derogatorias del mismo, y, en particular, la orden de 7 de febrero de 1953 del Ministerio de Trabajo. En la mencionada disposición adicional décimo octava se establece "con efectos del día uno de enero de dos mil se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y en particular la orden de 7 de diciembre de 1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, correspondan, en su caso, a los interesados como consecuencia de la extinción y liquidación del citado régimen". Al extinguirse el particular régimen de los médicos de las Mutuas aseguradoras de accidentes de trabajo, Mutua Navarra dio de alta al demandante en todas las contingencias del régimen general con efectos del uno de enero de dos mil. 8.- Con fecha 30 de septiembre de dos mil, el trabajador solicitó de Mutua Navarra su baja en Seguridad Social, emitiéndose al efecto certificado de empresa para solicitar la pensión de jubilación. Días después, el demandante revocó su decisión y la empresa accedió a su reincorporación en su puesto de trabajo, anulando todas las gestiones anteriores. 9.- En fecha 8 de mayo de dos mil uno el demandante recibió comunicación escrita de la Mutua Navarra, cuyo tenor literal es el siguiente: "Muy señor nuestro: De conformidad con lo establecido en los arts. 12 y 49.1 f) del Estatuto de los Trabajadores, en relación con el art. 57 del vigente convenio colectivo para Mutuas de accidente de Trabajo y Enfermedades profesionales de la Seguridad Social, deseamos comunicarle que a partir del próximo día 1 de junio esta entidad colaboradora ha decidido su jubilación. En cumplimiento con el citado art. 49.2 del Estatuto de los Trabajadores, acompañamos a la presente una propuesta de documento de liquidación de las cantidades adeudadas. Sin otro particular, le saluda atentamente,". 10.- El demandante disconforme con la anterior resolución dedujo acción en materia de despido que fue turnada a este mismo Juzgado, dando lugar a los autos 371/2001, que concluyeron con Sentencia de 31 de julio de 2001, en la cual, estimando parcialmente la demanda interpuesta por Don Juan Ignacio, frente a Mutua Navarra, fue declarada la improcedencia del despido acaecido el 8 de mayo de 2001, condenando a la parte demandada a cumplir con las consecuencias legales inherentes al mencionado procedimiento. 11.- El día 20 de julio de dos mil uno, Don Juan Ignacio presentó ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social, una solicitud de pensión jubilación, exponiendo en su solicitud que remitía la mencionada petición porque "aun conociendo la opinión de ese organismo de que carece de cotizaciones suficientes para obtenerla, con fecha 19 de julio de 2001, ha tenido conocimiento que Previsión Sanitaria Nacional, contra quien pensaba dirigir su reclamación para el cobro de la pensión sostiene que por la disposición adicional décimo octava de la Ley 55/1999 de 29 de diciembre, corresponde a esa Administración de la Seguridad Social el abono de la pensión por haberse hecho cargo de la cobertura del riesgo de vejez desde el uno de enero de dos mil". 12.- En fecha 8 de agosto de dos mil uno, la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social, denegó la pensión de jubilación solicitada por el demandante por no reunir el período mínimo de cotización de quince años, ni de dos dentro de los quince inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud, exigido para poder causar derecho a pensión de jubilación, según lo dispuesto en el art. 161.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por el apartado uno del art. 4 de la Ley 24/1997, de 15 de julio. 13. El demandante ha intentado la conciliación previa con Mutua Navarra y con la Previsión Sanitaria Nacional, sin que en los mencionados intentos se obtuviera acuerdo alguno. 14.- El demandante entiende que tiene derecho a una pensión del 100 por 100 de su retribución anual que asciende a 3.100.000 ptas., a partir del día uno de junio de 2001". En la parte dispostiva de la misma se estimó el recurso de suplicación interpuesto por D. Juan Ignacio contra la sentencia de instancia revocándose la misma.

El escrito de formalización del presente recurso lleva fecha de 4 de mayo de 2004. En él se alega como motivo de casación al amparo del art. 221 de la Ley de Procedimiento Laboral, contradicción entre la sentencia reseñada en el antecedente de hecho anterior y la ahora impugnada en el caso. Alega también el recurrente infracción del art. 2.3 del Código civil y art. 33.3 de la Constitución Española. Finalmente alega quebranto producido en la unificación de la interpretación del derecho y la formación de la jurisprudencia.

El recurrente ha aportado la preceptiva certificación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, que considera contradictoria a los efectos de este recurso.

Por Providencia de 12 de mayo de 2004, se tuvo por personado e interpuesto en tiempo y forma el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Pasados los autos al Magistrado Ponente, se admitió a trámite el recurso. Personadas las partes recurridas, les fue efectuado el correspondiente traslado del recurso.

En Providencia de fecha 8 de febrero de 2005 y por necesidades del servicio, se designó como nuevo Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Antonio Martín Valverde.

Trasladadas las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, dictaminó en el sentido de considerar improcedente el recurso. El día 14 de julio de 2005, previamente señalado al efecto, tuvieron lugar la votación y el fallo de la presente resolución.

La cuestión principal que plantea el presente recurso de casación para unificación de doctrina consiste en determinar si el derecho a la pensión de jubilación reconocido a un médico encuadrado en el "régimen de previsión de asistencia médico-farmaceútica y accidentes de trabajo" (AMFAT) por la entidad mutualista "Previsión Sanitaria Nacional", en momento anterior a la vigencia de la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, se ha extinguido o no a partir de 1 de enero de 2000, como consecuencia de la entrada en vigor de dicha disposición legal. En la hipótesis de que la respuesta a dicha cuestión fuera el mantenimiento del derecho a la pensión de jubilación reconocida, se plantearía una cuestión accesoria, inseparable de la anterior en el presente supuesto litigioso, que sería la de la liquidación o cálculo de la pensión reconocida y mantenida.

La sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha inclinado por la extinción de la pensión, mientras que la sentencia de contraste, dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ha optado en un supuesto sustancialmente idéntico, por la solución contraria. Debemos entrar, por tanto, en el fondo del asunto.

La Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, establece lo siguiente: "Con efectos del día 1 de enero del año 2000, se extinguirá el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones reguladoras del mismo y, en particular, la Orden de 7 de diciembre de 1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo, corresponden, en su caso, a los interesados, como consecuencia de la extinción y liquidación del citado régimen".

Una primera exégesis de la norma pone de relieve la voluntad de la ley de: 1) extinguir el régimen de previsión AMFAT, que no podrá seguir en funcionamiento a partir de 1 de enero de 2000; 2) derogar la regulación del mismo contenida en la OM 7-12-1953; 3) reconocer los derechos a prestaciones correspondientes a los asegurados y beneficiarios ("interesados" en la dicción legal), "de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo", a pesar de la extinción y liquidación de dicho régimen de previsión; y 4) encargar a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales.

El problema jurídico suscitado en el presente litigio se ha producido precisamente porque la Administración del Estado no ha cumplido el encargo del legislador de determinación reglamentaria de los derechos prestacionales de los médicos encuadrados en el "régimen de previsión AMFAT". Se trata de averiguar si tal determinación reglamentaria es constitutiva de los derechos de los interesados, de suerte que si no ha tenido lugar los mismos se desvanecen; o si por el contrario la determinación reglamentaria puede afectar a la liquidación de los derechos de los asegurados y beneficiarios, modulando los factores de cálculo de los mismos, pero no su existencia o reconocimiento.

Para elegir una u otra de estas dos distintas opciones interpretativas, que son las que han escogido respectivamente la sentencia recurrida y la sentencia de contraste, hay que indagar, siguiendo la propia indicación de la ley 55/1999, la "naturaleza del régimen de asistencia médico- farmaceútica y de accidentes de trabajo" en cuestión, indagación que ya ha efectuado esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, especialmente en dos dictadas en sala general con fecha 29 de abril de 2004 (rec. 4906/2002 y 2/2003). A este tema de la naturaleza del régimen de previsión AMFAT nos vamos a referir a continuación.

Como dicen nuestras sentencias citadas de 29 de abril de 2004, el "régimen de previsión AMFAT" gestionado por la entidad Previsión Sanitaria Nacional demandada, al que estaban afiliados los médicos de las entidades de asistencia médico-farmaceútica y de las mutuas de accidentes de trabajo, era un régimen de Seguridad Social de gestión mutualista "no idéntico pero sí equivalente por sus notas características al sistema público". Atendiendo a la función desempeñada por el mismo, el régimen de previsión AMFAT ha actuado en la práctica como un régimen "sustitutorio del General de la Seguridad Social".

Las notas características del régimen previsional en cuestión que conducen a esta calificación de "régimen sustitutorio de la Seguridad Social" son las siguientes: a) la afiliación al mismo fue obligatoria desde 1 de enero de 1951; b) la cotización o contribución de los empleadores y asegurados a su financiación fue también obligatoria, calculándose en un 12 % del "sueldo y emolumentos" (8 % a cargo de la entidad y 4 % a cargo del médico); c) la acción protectora dispensada cubría determinadas contingencias o situaciones de necesidad (asistencia sanitaria, jubilación, invalidez, orfandad, larga enfermedad, subsidio y socorro por fallecimiento, premios de nupcialidad y natalidad) idénticas o semejantes a las del sistema público de Seguridad Social; d) la garantía de los derechos previsionales reconocidos y la exigencia de las correspondientes obligaciones aseguratorias y contributivas se efectuaba asímismo de forma similar a la garantía y exigencia de los derechos y deberes del sistema público; y e) la vigencia efectiva del "régimen de previsión AMFAT" se mantuvo incluso después de la transformación de la entidad Previsión Sanitaria Nacional de "Mutualidad de Previsión Social" en "Mutua de Seguros a prima fija", producida en virtud de Orden de 1 de febrero de 1995.

En suma, como concluyen nuestras sentencias repetidamente citadas de 29 de abril de 2004, Previsión Sanitaria Nacional ha actuado hasta el momento de entrada en vigor de la Ley 55/1999 como "entidad equivalente a gestora de Seguridad Social, administradora de un conjunto de derechos y obligaciones de igual alcance a los de un régimen sustitutorio de la Seguridad Social, desde el momento en que la afiliación era obligatoria, las cotizaciones reguladas por norma externa a la Mutualidad e ingresadas en ésta", pudiendo la propia Previsión Sanitaria Nacional "denunciar descubiertos o dirigirse a la Inspección de Trabajo para instar la vía ejecutiva en caso de impago".

La calificación del régimen de previsión AMFAT, desde un punto de vista funcional, como régimen sustitutorio de la Seguridad Social obliga a elegir, entre las dos opciones interpretativas sobre el alcance de la determinación reglamentaria de los derechos de los asegurados y beneficiarios de dicho régimen, por aquélla que le atribuye un papel de modulación o variación de dichos derechos y no un papel constitutivo o de creación originaria de los mismos. Ello quiere decir que el incumplimiento del mandato perentorio del legislador a la Administración del Estado ("la Administración General del Estado determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses") de fijar los derechos de los asegurados al régimen de previsión AMFAT no puede tener la consecuencia de extinguir las pensiones de jubilación ya otorgadas, que se mantienen en la cuantía reconocida, sino la de autorizar la variación de las mismas. Si la naturaleza del régimen de previsión de AMFAT es como se ha dicho la de equivalente funcional del sistema público de Seguridad Social, no cabe la supresión de tales derechos por mera inactividad reglamentaria.

La interpretación anterior es acorde con el "principio rector de la política social" enunciado en el art. 41 de la Constitución de garantía de "asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad", un principio que vale desde luego, como se desprende de la literalidad del precepto, para el "régimen público de Seguridad Social", pero que ha de extenderse también a los regímenes sustitutorios o equivalentes de dicho "régimen público", en tanto tales regímenes no se hayan integrado en el sistema de la Seguridad Social.

La consideración de que el alcance de la "determinación reglamentaria" de los derechos de los asegurados permite la modulación de los mismos pero no su eliminación por simple inactividad reglamentaria es también, desde luego, la solución más ajustada a derecho y equidad si se tiene en cuenta que los asegurados en el régimen de previsión AMFAT no deben ver aniquiladas o reducidas a la nada carreras de seguro que han llegado a veces a casi cincuenta años de duración. La ponderación de la equidad en la interpretación de la norma cuestionada se realiza atendiendo a lo dispuesto en el art. 3.2. del Código Civil, y teniendo en cuenta que nuestro razonamiento no descansa "de manera exclusiva" en este argumento, utilizado aquí como complementario de otros criterios de interpretación lógica y de interpretación conforme a la Constitución.

Las consideraciones anteriores sobre la naturaleza del régimen del previsión AMFAT permiten completar la interpretación de la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999 que hemos adelantado en el fundamento o considerando segundo con las siguientes puntualizaciones: 1) la extinción del régimen de previsión AMFAT supone que no podrá seguir en funcionamiento, desde la fecha prevista de 1 de enero de 2000 la relación de seguro obligatorio (afiliación y cotización obligatoria) establecida en virtud de dicho régimen; 2) la derogación expresa de la OM 7-12-1953 remacha la desactivación del citado régimen de previsión social a partir de la entrada en vigor de la mencionada disposición legal; 3) la referencia a los derechos a prestaciones de los "interesados" significa, una vez desvelada la "naturaleza del régimen de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo", el mantenimiento de los derechos generados por dicho régimen de previsión, a pesar de la extinción del mismo; 4) el encargo a la Administración del Estado, en plazo de seis meses, de la determinación reglamentaria de tales derechos prestacionales, obliga a aquélla a dictar una normativa que module o precise el alcance de los mismos, teniendo en cuenta los principios o criterios legales que inspiran el reconocimiento o concesión de prestaciones en el sistema público de la Seguridad Social; y 5) tal deber de determinación reglamentaria no ha precluido por el transcurso del plazo máximo de seis meses, sino que se mantiene vivo, en situación de retraso en el cumplimiento.

En conclusión, el recurso debe ser estimado. Como se pide en el recurso, con invocación del art. 2.3. del Código Civil, la Disposición Adicional 18ª de la Ley 55/1999 ni ha previsto ni tiene efecto retroactivo respecto del derecho adquirido a pensión de jubilación del actor.

La sentencia estimatoria de unificación de doctrina obliga a resolver el debate de suplicación con arreglo a la doctrina unificada. Ello comporta en el presente caso, teniendo en cuenta el signo desestimatorio de la demanda de la sentencia de instancia, la estimación del recurso de suplicación en lo que concierne a la petición de condena a la entidad Previsión Sanitaria Nacional al abono de las mensualidades de las pensiones de jubilación solicitadas, en la cuantía en que venían siendo abonadas antes de la extinción del régimen de previsión AMFAT, y sin perjuicio de la modulación o variación de las mismas por vía reglamentaria.

No ha lugar a la condena de la mutua empleadora del actor, respecto de la cual no consta en el presente procedimiento incumplimiento de deberes de cotización relativos al demandante; y tampoco a la condena de la Administración General del Estado. La eventual responsabilidad por inactividad reglamentaria en que pueda haber incurrido no corresponde ser enjuiciada en este orden jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.