Los informes de las instituciones de control externo como medidores de la eficacia en la aplicación de las políticas públicas
| Autor | Santiago A. Martín Nájera |
| Páginas | 201-261 |
CAPÍTULO V
LOS INFORMES DE LAS INSTITUCIONES
DE CONTROL EXTERNO COMO MEDIDORES
DE LA EFICACIA EN LA APLICACIÓN
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
I. INTRODUCCIÓN
Los ciudadanos exigen cada vez más de la Administración Pública presta-
ciones y servicios complejos. Y los partidos políticos ofrecen a los ciudadanos
no solo un Estado que garantice su seguridad y la paz de las fronteras, sino
un conjunto de bienes materiales e inmateriales que conforman su credo po-
lítico. La Administración, como organización al servicio del Estado-gobierno,
ha pasado a transformarse para dar respuesta a estos nuevos requerimientos.
Pero el cambio de la estructura u orientación de la Administración no tie-
ne que significar que se pierdan alguno de los principios fundamentales que
son intrínsecos a la acción de gobierno, como es el del control. De hecho, la
aplicación y el ejercicio del control por diferentes instituciones forma parte
de la nueva gobernanza pública, y en ese control las Instituciones de Control
Externo tienen un papel fundamental.
Las EFS-ICEX 1 son instituciones que, reflejadas en las constituciones
o normas superiores del Estado o Comunidad Autónoma (Constitución o
1 En España habitualmente se ha venido utilizando la terminología OCEX para referirse a
las Instituciones u Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. Sin embargo,
en la reunión de presidentes de los Órganos Autonómicos de Control Externo celebrada en Santa
Cruz de Tenerife, el día 26 de junio de 2014, en la que se acuerda la aplicación de las normas
ISSAI, pasan a denominarse ICEX (Instituciones de Control Externo). El uso del término OCEX
se refiere a partir de entonces exclusivamente a los órganos de control regionales españoles,
excluyendo por tanto al Tribunal de Cuentas (p. ej., ASOCEX, http://asocex.es/), mientras que con
el término ICEX se incluye al Tribunal de Cuentas.
En este trabajo se usa una u otra expresión en función de la fuente usada o del contenido de
los análisis efectuados.
202 Las Instituciones de control, el análisis conductual y el derecho a la buena regulación
Estatuto respectivamente), tienen como misión el controlar la actuación
económica financiera de las diferentes Administraciones. Estas EFS son
órganos técnicos vinculados al poder legislativo, y es a ese poder al que
presentan los resultados de sus trabajos. Su importancia en el análisis de
las políticas públicas y en cómo afectan a la vida de los ciudadanos está
en alza 2.
La tesis general postula que la Administración Pública se encuentra ante
una sociedad con problemas políticos, económicos y sociales, rápidamente
cambiantes, a los que tiene que dar respuesta, y a los que el funcionamiento
administrativo arraigado durante muchos años no ofrece una solución ade-
cuada. Desde ese punto de vista el éxito de una Administración Pública se
puede definir como la capacidad de una entidad pública para prestar servi-
cios o generar políticas que satisfagan las necesidades y expectativas de los
ciudadanos, al menor coste posible.
Pero el concepto de éxito en la Administración Pública no solo se apoya en
la necesaria satisfacción de las necesidades de los ciudadanos al menor coste.
También se sustenta en la modernización, que es la capacidad de una entidad
pública para emplear las nuevas tecnologías de la información y de la comu-
nicación, para hacer más accesibles e inmediatos sus servicios y prestaciones
a los ciudadanos.
Frente a estos dos conceptos que impulsan la aplicación de las nuevas tec-
nologías y de la idea de eficacia en el funcionamiento de la Administración
Pública, se ha venido oponiendo de forma sistemática la necesidad de que la
Administración se centre en su actividad exclusivamente en el cumplimiento
de la ley. Se afirma que la actividad de la Administración debe centrarse en
una serie de principios calificados como garantistas, como son la legalidad
como cauce; la igualdad como límite; la equidad como principio; la diversi-
ficación como estrategia y la objetividad como marco. Pero la ley no puede
servir de excusa para no planearse las nuevas necesidades sociales y cómo la
Administración Pública puede participar en su solución, sino que en realidad
es un instrumento potentísimo para llevar a cabo esas políticas públicas de
acuerdo con la nueva gestión pública, bien sea con forma de ejercicio de po-
der «blando» o de poder «duro» 3.
De acuerdo con algunos autores se considera que fue el vicepresidente Al
Gore el primero en señalar la necesidad de mejorar la Administración Pú-
blica, al publicar, en 1995, un informe titulado «Crear una Administración
Pública que funcione mejor y cueste menos» 4. El impacto de este informe en
A nivel internacional se viene usando la terminología de Superior Audit Institutions —SAI—,
que se viene traduciendo al español como Entidades Fiscalizadoras Superiores —EFS—. A efec-
tos de este trabajo ICEX y EFS se consideran equivalentes, usándose una u otra terminología en
función de la fuente usada o del contenido de los análisis efectuados.
2 OCDE, Entidades Fiscalizadoras Superiores y el buen gobierno: Supervisión, información
y visión, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, París, Éditions OCDE, 2017, http://
dx.doi.org/10.1787/9789264280625-es or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2484639.
3 Términos acuñados por J. NYE, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power,
New York, Basic Books, 1990.
4 A. GORE, National Performance Review (U.S.). Common sense government: works better and
costs less, Washington, D. C., The Review, 1995.
Los informes de las Instituciones de Control Externo como medidores de la eficacia... 203
el continente europeo llevó a la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económico (OCDE) a publicar, desde mediados de los años ochenta,
diferentes documentos y libros acerca de la gobernanza 5.
La actuación de la Administración Pública meramente como garantista ha
sido criticada especialmente en su faceta de prestadora de servicios. Los ciu-
dadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidad de los ser-
vicios públicos que las burocracias públicas son lentas, ineficaces y poco
transparentes. A partir de ese momento, la modernización comenzó a abrirse
camino en unas Administraciones Públicas necesitadas de renovar legitimi-
dad en términos de eficiencia, siendo especialmente sensibles al mismo las
Administraciones con un mayor carácter prestacional, por su cercanía a las
demandas ciudadanas, que requieren ser solventadas con flexibilidad e in-
mediatez.
Al mismo tiempo, las organizaciones públicas se están encontrando con
problemas importantes para servir a los intereses colectivos en una sociedad
compleja y fragmentada como la actual. Así aparece un escenario en el que
por una parte se exige a la Administración Pública el respeto a la igualdad y el
bien común y, por otra, la respuesta individualizada a las demandas concre-
tas y específicas del ciudadano. Lo que hace que la Administración esté atra-
pada en la tensión de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper
o adaptar a su peculiaridad, se enfrenta a una dinámica de deslegitimación
poderosa. A ello se añaden otros factores vinculados a la crisis fiscal del Esta-
do, y fenómenos de corrupción, así como a un déficit democrático asociado
a una crisis de los mecanismos de representación y la toma de decisiones en
el sistema político democrático.
Los elementos diferenciales de los dos modelos se pueden resumir en la
siguiente tabla:
Cuadro 3. Elementos modelo Garantista/modelo Gerencial
Elementos Modelo Garantista/Burocratico Modelo Posgarantista/Gerencial
Misión — Aplicación de la legisla-
ción/Seguridad jurídica.
— Prestación de servicios/Sa-
tisfacción de demandas.
Sujeto/Interlocutor — Administrado. — Ciudadano/Usuario/Cliente.
Forma organizativa — Estructura jerárquica cen-
tralizada.
— Desdoblamiento en unida-
des de control/regulación y uni-
dades prestadoras de servicios.
Métodos internos
de trabajo — Procedimientos adminis-
trativos/Funciones verticales.
— Gestión por procesos fina-
listas basada en actividades.
Cultura organiza-
cional — Control y Autoridad/Ra-
cionalidad instrumental/Divi-
sión de tareas.
— Autonomía + Responsabi-
lidad gestora + Control + Ne-
gociación/Evaluación + Rendi-
ción de cuentas.
5 https://www.oecd-ilibrary.org/governance/estudios-de-la-ocde-sobre-gobernanza-publi-
ca_24143316.
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