STS, 9 de Julio de 2007

La Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra el Decreto de la Comunidad de Madrid 102/2002, de 13 de junio, por el que se fijan los servicios mínimos con ocasión de la huelga convocada para el día 20 de junio de 2002.

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 17 de febrero de 2003 (recurso 902/02 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

Decreto de la Comunidad de Madrid 102/2002, de 13 de junio, por el que se fijan los servicios mínimos con ocasión de la huelga convocada para el día 20 de junio de 2002, en cuanto fijan los servicios mínimos fijados para el Ente Publico Radio Televisión Madrid y Empresas Radio Autónoma Madrid y Televisión Autónoma Madrid, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS dicho Decreto por vulnerar el derecho fundamental de huelga reconocido en el artículo 28.2 CE y no ser, por este motivo, ajustado al ordenamiento jurídico.

No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.

Contra dicha sentencia la Comunidad de Madrid preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 17 de julio de 2003 en el que aduce dos motivos de casación:

1. Al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por su inadecuada motivación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 218 de la LEC y 248.3 de la LOPJ en relación con el 120.3 de la Constitución. 2. Al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de la jurisprudencia que admite la motivación in aliunde (por remisión a otro documento o pericia) de los actos administrativos y disposiciones de carácter general.

El escrito de la Letrado de la Comunidad de Madrid termina solicitando que se dicte sentencia casando la recurrida y declarando la legalidad del Decreto 102/2000 de fijación de servicios mínimos para la huelga general del día 20 de junio de 2002 .

El Ministerio Fiscal presentó escrito con fecha 11 de marzo de 2005 en el que manifiesta su oposición a los dos motivos de casación y, en consecuencia, termina solicitando que se desestime el recurso de casación.

La Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras de Madrid se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 15 de abril de 2005 en el que hace las alegaciones que consideró oportunas frente a los dos motivos de casación aducidos por la Administración para terminar solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando en todos sus extremos la dictada por la Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 4 de julio del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la Comunidad de Madrid contra la sentencia de 31 de marzo de 2003 de la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso nº 902/2002 seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona). que, estimando el recurso interpuesto por la Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras de Madrid contra el decreto de la Comunidad de Madrid 102/2002, de 13 de junio, por el que se fijan los servicios mínimos con ocasión de la huelga convocada para el día 20 de junio de 2002, acuerda anular dicho Decreto por vulnerar el derecho fundamental de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución.

En el proceso de instancia el sindicato demandante aducía como argumento principal de impugnación la falta de motivación del decreto impugnado, tanto en la configuración de algunos servicios como esenciales como en la concreta fijación de servicios mínimos para tales servicios esenciales; y también alegaba su desproporción por entender abusivos los servicios mínimos fijados en cada apartado por ser excesivo el número de trabajadores que habían de cumplirlos. El argumento de la falta de motivación del decreto impugnado era compartido por el Ministerio Fiscal, que solicitaba por ello la estimación del recurso. En cambio la Comunidad de Madrid alegaba que el Decreto es respetuoso con el derecho fundamental de huelga por estar suficientemente motivado y ser enteramente proporcionados los servicios mínimos que en él se establecen.

La sentencia recurrida, después de ofrecer una completa descripción del Preámbulo y de los distintos apartados del decreto impugnado (fundamento primero) y del posicionamiento de cada unos de los litigantes (fundamento segundo ), reproduce lo razonado por la misma Sala y Sección 9ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia de 10 de febrero de 2003 (recurso contencioso-administrativo 860/02, procedimiento especial de protección de derechos fundamentales) donde se resolvía la impugnación dirigida por otra organización sindical contra el mismo Decreto 102/2002 de la Comunidad de Madrid . Así, se ofrece un resumen de la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en torno a la exigencia de motivación de los actos administrativos limitativos del derecho de huelga (fundamento tercero), y partiendo de todo ello proyecta sobre el decreto impugnado esa doctrina jurisprudencial previamente reseñada haciendo al respecto las siguientes consideraciones (fundamentos cuarto, quinto y sexto):

Con carácter general y previo, debemos descartar los argumentos contenidos en el escrito de contestación a la demanda formulado por la representación procesal de la Administración demandada consistentes, bien en la justificación "ex post" de la proporcionalidad de los servicios mínimos, bien en su justificación "aliunde", bien aquellos tendentes a desplazar la carga de tal justificación a los recurrentes. En efecto, con arreglo a la doctrina que ha sido expuesta, la motivación justificadora de los límites al derecho fundamental de huelga debe realizarse por la Administración en el acto que lo limita al fijar los servicios esenciales y los mínimos para el mantenimiento de éstos, sin que sean, por tanto, de recibo aquellas afirmaciones tendentes a justificar la proporcionalidad de los servicios mínimos en el posterior seguimiento de la huelga del que pueda desprenderse que para la prestación de tales servicios mínimos no fue necesario acudir a trabajadores que habían secundado la huelga.

Asimismo, no puede aceptarse la motivación que no está contenida en el acto impugnado, que es el que limita el derecho fundamental, sino en unos "informes" previos redactados por cada una de las Consejerías -que, por otra parte, obran en el expediente administrativo y se limitan, en su mayor parte, como destaca la actora, a efectuar una relación de los centros y organismos de ellas dependientes y a determinar el número de trabajadores que deben prestar los servicios mínimos, sin motivación alguna-. Y en fin, deben también rechazarse aquellos argumentos que tienen como punto de partida una falta de justificación por parte de los recurrentes de por qué no consideran servicios esenciales algunos de los considerados como tales en el Decreto impugnado, pues es exclusivamente la Administración, que limita el derecho fundamental, la que se encuentra obligada a explicar las causas de tal limitación y, por tanto, el por qué unos concretos servicios deben considerarse como esenciales.

De igual manera, debemos insistir, de conformidad con la doctrina que acaba de ser expuesta, en que el canon de motivación constitucionalmente exigible a la Administración para la justificación de los servicios esenciales y mínimos en los supuestos de huelga general, como es el que nos ocupa, en los que se opta por su determinación conjunta en un solo acto, es el mismo que el que deba exigirse para los supuestos de huelgas sectoriales, siendo una opción legitima, en los supuestos de huelga general, la de fijar los servicios mínimos en un solo acto y no en una decisión por cada Consejería, pero sin que ello pueda disminuir las exigencias causalizadoras de la limitación del derecho fundamental de huelga.

Pues bien, la motivación que se contiene en el Decreto impugnado para la determinación de los servicios esenciales que en él se reflejan y de los servicios mínimos que deben prestarse para el mantenimiento de aquéllos es o inexistente o insuficiente por su generalidad y carácter estereotipado, de forma que no causaliza debidamente aquellas determinaciones tal y como demanda el contenido esencial del derecho de huelga.

Puede, pues concluirse que el Decreto impugnado se limita a proporcionar indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, sin que sea posible saber con algún rigor cómo se ha llegado a valorar el carácter esencial del servicio y los factores o criterios técnicos cuya ponderación ha determinado que hayan de mantenerse en funcionamiento unas concretas actividades y no otras, y en los niveles y proporciones decididos (STC 8/92 ).

En cuanto a la necesaria motivación justificadora de los concretos servicios mínimos que se fijan para la cobertura de los servicios esenciales, el Decreto adolece de la misma ausencia de motivación.

Y así, tal y como expusimos al describir el contenido del Decreto impugnado, éste se limita a fijar en los apartados relativos a cada Consejería y por lo que al sector público se refiere, una relación de centros, organismos o dependencias y, en cada uno de ellos, se determina el número de trabajadores que han de prestar los servicios mínimos con expresión de su categoría profesional o función que debe desempeñar; en cuanto al sector privado, tras definirse el servicio o el centro que lo presta se establecen, en casi todos los casos, unos porcentajes de trabajadores encargados de cubrir tales servicios mínimos. Y de tales datos y por lo que ser refiere, en primer lugar, a los servicios prestados por el sector público, no puede deducirse atisbo alguno de cuáles son los criterios que han servido de guía a la Administración para establecer en ese concreto número y categorías los servicio mínimos, pues ni siquiera se ofrecen datos de la plantilla ordinaria en situaciones de normalidad.

Cuando los servicios mínimos se fijan en relación con un porcentaje sobre la plantilla ordinaria, tampoco se motiva por qué en unos casos se establece un porcentaje, en otros otro diferente y en otros casos se fija el personal de domingos y festivos (así ocurre en sanidad y servicios sociales). Tampoco se efectúa ponderación alguna, como destaca la parte recurrente, en aquellos casos en que concurren el sector público con el privado en la prestación de los servicios esenciales (como ocurre respecto del servicio de incendios). En definitiva, la sola mención numérica de los trabajadores que han de prestar el servicio, sin más añadido, no puede considerarse, conforme a la rigurosa doctrina constitucional y del Tribunal Supremo expuesta, motivación bastante que permita conocer a los titulares del derecho de huelga las razones de su limitación ni permite tampoco la fiscalización jurisdiccional, pues no sabemos si tal número es realmente proporcionado porque no se han expuesto los criterios seguidos para su determinación.

Y esto mismo ha de predicarse en relación con los servicios mínimos que se fijan para el sector privado, en el que el Decreto se limita a efectuar afirmaciones tales como "transporte regular interurbano, metropolitano y EMT: el cuarenta por ciento de la dotación existente en los días laborables", "transporte regular urbano: el treinta por ciento", sin más argumentación de la que pueda colegirse por qué en estos dos casos se establece un porcentaje diferente, razonamientos que permitirían a la Sala efectuar el correspondiente control sobre la proporcionalidad de los servicios mínimos en materia de transportes, que de esta forma queda impedido.

En el sector privado educativo, así como en el concertado se limita el Decreto a disponer que "los servicios mínimos quedan fijados en los mismos niveles que los establecidos en los centros públicos" y los servicios mínimos establecidos en los centros docentes públicos se describen con la generalidad antes expuesta. Y así sucesivamente con el resto de los servicios mínimos atinentes al sector privado.

En el caso del Ente Público RTV Madrid, se fijan como esenciales los atinentes a la programación informativa, sin más matizaciones, y la emisión de programación grabada dentro de los horarios habituales de difusión, en contra, en ambos casos, del más matizado criterio establecido por la doctrina del Tribunal Supremo (STS, 3ª, de 15 de septiembre de 1995 ), y se fijan unos porcentajes muy precisos (20,2 % ó 34,48 %) sin que se fije criterio alguno determinante de la fijación de tan concretos porcentajes de plantilla.

La falta de motivación suficiente en el Decreto impugnado que deriva de nuestra precedente argumentación, tanto para la determinación de los servicios esenciales como para la fijación de los servicios mínimos que deben mantenerse para la preservación de tales servicios esenciales, supone la vulneración por dicho Decreto del derecho fundamental de huelga constitucionalmente reconocido (artículo 28.2 CE ) y tal vulneración implica, en consecuencia, la nulidad del mismo, sin que pueda accederse a la segunda petición de la actora de declarar a su favor una indemnización simbólica de un euro por los daños y perjuicios morales y materiales irrogados por el acto impugnado al Sindicato actor, por cuanto no toda declaración de nulidad conlleva "per se" la necesidad de una indemnización (artículo 142.4 de la LRJ y PAC) y, en el presente caso, la actora se ha limitado a solicitar la misma sin concretar ni acreditar ninguno de los daños y perjuicios cuya indemnización simbólica reclama.

Por ello, la estimación del presente recurso contencioso administrativo debe ser parcial.....

Ya hemos señalado que en el proceso de instancia el debate se planteaba en términos sustancialmente iguales a los del recurso, seguido también por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, promovido por otro sindicato contra el Decreto 102/2002 de la Comunidad de Madrid ; y por ello la sentencia aquí recurrida no hace sino reproducir las consideraciones que la Sección 9ª de la Sala de Madrid había expuesto, al resolver ese otro litigio, en sentencia de 10 de febrero de 2003 (recurso contencioso-administrativo 860/02 ).

Siendo ello así, y puesto que los motivos de casación aducidos en el caso que nos ocupan fueron ya examinados con ocasión del recurso de casación que la Comunidad de Madrid dirigió contra aquella sentencia, hemos de reiterar aquí las consideraciones que expusimos al resolver ese recurso de casación mediante sentencia de esta Sala de 11 de mayo de 2007 (casación 2536/03 ).

Además de la que figura reseñada en la fundamentación de la sentencia recurrida, la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en caso de huelga viene condensada en sentencias de esta Sala de 19 de enero de 2007 (casación 7468/02), 26 de marzo de 2007 (casación 1619/03) y 30 de abril de 2007 (casación 3549(03 ) donde se reitera lo anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 en los siguientes términos:

constitucional y de esta Sala al analizar el alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9 .º).

2. El artículo 28.2 C. E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 ).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10 ) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2 .º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15 ). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4 .º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 (...)".

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución")....

Pues bien, hemos de partir de esa doctrina condensada en los párrafos anteriores a la hora de entrar a examinar los motivos de casación que aduce en este caso la Administración recurrente.

Según hemos señalado en el antecedente segundo, la Administración recurrente aduce un primer motivo de casación al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en el que se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por su inadecuada motivación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 218 de la LEC y 248.3 de la LOPJ en relación con el 120.3 de la Constitución.

Es claro que el motivo debe ser rechazado pues la sentencia recurrida ofrece una cumplida explicación de la decisión que en ella se adopta de anular el decreto impugnado. Así, hemos visto que la sentencia de la Sección Novena de la Sala de del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ofrece en su fundamento primero una completa descripción del contenido del decreto impugnado, tanto del Preámbulo como de los distintos apartados de su articulado; pasa luego a exponer la posición de cada una de las partes personadas en torno a las cuestiones objeto de controversia (fundamento segundo); incorpora una síntesis de la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional sobre la exigencia de motivación de los actos administrativos limitativos del derecho de huelga (fundamento tercero); y, finalmente, explica detenidamente, con arreglo a esa doctrina jurisprudencial, las carencias de motivación que presenta el decreto impugnado tanto en lo que se refiere a la delimitación de los servicios esenciales como en lo relativa a la fijación y cuantificación de los servicios mínimos (fundamentos cuarto, quinto y sexto).

Vemos así que donde se aprecia falta de motivación no es la sentencia aquí recurrida sino en el decreto que en ella se examina. Y en cuanto a la alegada infracción de la jurisprudencia que admite la motivación in aliunde (motivo segundo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) lo cierto es que la sentencia no incurre en infracción alguna. Por lo pronto, ya hemos dejado señaladas las directrices que establece la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional en torno a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de huelga, y es claro que la motivación implícita o por remisión a documentos o informes o ajenos a la propia resolución no es una manera adecuada de cumplir aquellas directrices. Aún así, la sentencia de instancia examina la remisión que se hace en el decreto impugnado a los informes emitidos por las distintas Consejerías, y llega a la conclusión de que tales informes no constituyen una motivación suficiente, destacando que se limitan en su mayor parte a efectuar una relación de los centros y organismos dependientes de cada una de ellas y a determinar, sin motivación alguna, el número de trabajadores que deben prestar los servicios mínimos.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 1.200 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.