STS, 24 de Abril de 2001

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Juan Luis Pérez Mulet en nombre y representación de don Carlos Manuel contra la desestimación por resoluciones del Ministerio de Educación y Ciencia de 25 de febrero de 1991 y 13 de diciembre siguiente, ésta dictada en reposición, de su petición de homologación del título de Arquitecto expedido en la Universidad Central de Quito a que se contrae el mismo; reconociendo al recurrente la posibilidad de obtener la homologación del título indicado por el de Arquitecto español, previa superación de una prueba de conjunto sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española. Sin expresa imposición de costas".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suarez en nombre y representación de la parte recurrente.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que, acogiendo los motivos de casación formulados, estime este recurso, case y anule la sentencia aquí recurrida y, en su lugar, dicte otra más ajustada a Derecho conforme se pide en el suplico de la demanda.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 3 de abril de 2001 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La Administración denegó al recurrente la homologación del título de Arquitecto que había obtenido en la Universidad Central del Ecuador, con sede en Quito. La razón de la negativa fue el dictamen emitido por la Comisión Académica del Consejo de Universidades, en el que se decía que "tanto por la duración de los estudios, por las materias cursadas y su carga lectiva, el curriculum que presenta el interesado no puede considerarse, en líneas generales, equiparable al del título español por el que solicita la homologación, ya que al margen de que sólo consta de cinco cursos, se observa que si bien presenta una suficiente formación en los temas arquitectónicos propiamente dichos (Teoría e Historia de la Arquitectura, Proyectos y Ciencias Sociales) su formación parece bastante más reducida tanto en temas básicos como en Algebra Lineal, Cálculo Infinitesimal, Ampliación de Matemáticas, Matemáticas Técnicas Superiores, Física y su Ampliación, como en los aspectos técnicos de la construcción propiamente dicha, como Estructuras, Mecánica del Suelo y Construcciones, Técnicas de Acondicionamiento, Electrotecnia y Luminotecnia, Industrialización y Prefabricación, lo que se consideran carencias de tal entidad que no hacen viable la convalidación solicitada".

Recurrida ante la jurisdicción la decisión administrativa, la sentencia de instancia estimó en parte el recurso.

Se planteó la sentencia, en primer lugar, si la homologación de un título universitario se ha de limitar a comprobar la validez de ese título a efectos académicos (esto es, si el acto de homologación comporta una simple comprobación de la autenticidad del título ecuatoriano con reconocimiento de su validez oficial por la Administración, sin otras valoraciones), o si, por el contrario, tal homologación implica también una equiparación del peticionario con los títulos obtenidos en España (es decir, si el acto de homologación supone una comprobación de los requisitos para obtener el título académico y además una valoración de dichos requisitos en relación con la normativa española para el ejercicio de la profesión, que conlleva el examen de la idoneidad de quien solicita esa homologación).

La Sala de instancia se inclina por esta segunda opción, entendiendo que en el Real Decreto 86/87, de Homologación de Títulos Académicos Extranjeros de Educación Superior, el acto de homologación no se configura como una simple comprobación de títulos, pues queda patente la intención del Legislador de que se constate una "formación acreditada" equiparable al menos a la exigida en España, facultándose a la Administración para comprobar tal extremo con arreglo a las fuentes existentes para realizar la homologación del título (arts. 6 y 7).

Así -sigue diciendo la sentencia-, si existen Tratados Internacionales y además tablas de homologación de planes de estudio y de títulos, habrá de atenderse primordialmente a tales fuentes, y sólo cuando no existan las fuentes mencionadas, las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos se adoptarán teniendo en cuenta otros criterios (curriculum académico y científico, precedentes administrativos, prestigio del Centro en el que se cursaron los estudios, reciprocidad, etc., art. 7); siendo evidente que en estos últimos casos la Administración opera con una mayor discrecionalidad técnica que, en cualquier caso, obliga a una resolución motivada, la cual puede condicionarse a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título (art. 2).

Añade la sentencia de instancia que la interpretación expuesta es acorde con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, y guarda coherencia con los compromisos asumidos por España con los demás países de la Comunidad Europea en orden a la libertad de establecimiento o acceso a profesionales no asalariadas.

Sobre esta base, y descendiendo a las peculiaridades del caso concreto, la sentencia reproduce el dictamen desfavorable del Consejo de Universidades, señalando a continuación que aunque tal informe carece de referencia alguna a la normativa aplicada, se ha de entender emitido en uso de las facultades que a la Comisión Académica de dicho Consejo atribuye el artículo 9 del tan citado RD 86/87, disposición que resulta aplicable al caso, dada la ausencia de una normativa específica sobre condiciones de homologación. Por consiguiente -concluye la sentencia- se ha de estar a lo establecido en el artículo 2 del Real Decreto, cuando prevé que si la formación recibida no guarda equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente, podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre los conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título, lo que determina la estimación parcial del recurso, reconociendo el derecho del demandante a la homologación solicitada, previa la superación de la correspondiente prueba de conjunto.

Contra esta sentencia ha interpuesto el demandante el presente recurso de casación, que se articula en tres motivos, todos ellos formulados al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

En el primero se denuncia la infracción del artículo 96-1 de la Constitución, el artículo 6 del RD 86/87 y el artículo 16 del Convenio de Cooperación Cultural suscrito por España y El Ecuador el 14 de julio de 1975, así como la jurisprudencia que se cita sobre la eficacia de los Convenios internacionales.

A juicio del recurrente, son los propios Tratados internacionales los que determinan el verdadero alcance y significado de lo en ellos pactado. El mismo RD 86/87, reconoce esta primacía jerárquica de los Tratados, al establecer en su artículo 6 que las resoluciones sobre homologación de títulos se adoptarán de acuerdo con una serie de fuentes, entre las que figuran, en primer lugar, los Tratados internacionales en los que España sea parte. Sin embargo -sigue diciendo el recurrente- la sentencia de instancia ha impuesto una limitación a su solicitud de homologación que infringe el Convenio suscrito entre España y El Ecuador, que impone el reconocimiento directo y automático de los títulos y grados de enseñanza superior obtenidos por nacionales de ambos países en cualquiera de los dos Estados contratantes y la plena habilitación para el ejercicio en el otro Estado contratante de las profesionales amparadas por esos títulos, sin ninguna clase de condicionamiento o limitación y sin más requisitos que los de acreditar la autenticidad y validez de los títulos en cuestión en el país en que fueron otorgados.

Es jurisprudencia reiterada que la primacía de las normas de Derecho Internacional Convencional es clara en el caso de conflicto o contradicción con las fuentes de Derecho interno que pudieran diferir de lo estipulado en el Tratado o Convenio. Así se desprende claramente de lo dispuesto en el art. 96-1 de la Constitución Española de 1978, a cuyo tenor "los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional". De este principio general resulta que el Convenio de Cooperación Cultural suscrito entre España y El Ecuador el día 14 de julio de 1975, no puede ser modificado, suspendido o derogado unilateralmente por España, lo que a su vez implica que la normativa interna española sobre homologación de títulos -contenida en el Real Decreto 86/1987 de 16 de enero y anteriormente en el Decreto 1676/1969 de 24 de julio- no puede prevalecer o imponerse sobre las cláusulas de aquel Convenio en aquellos aspectos en que diverjan las previsiones de uno y otro.

Esta doctrina general en ningún momento es negada en la sentencia impugnada, que sin embargo hace una interpretación de la misma que, conceptualmente, infringe lo dispuesto en el Tratado y en el artículo sexto del Real Decreto 86/87.

En efecto, la sentencia de instancia entiende que la aplicación de los Tratados de reconocimiento de títulos académicos, sin valoración previa de los estudios realizados, queda sometido por el artículo sexto del Real Decreto a la concurrencia del doble requisito de que exista el Tratado y de que además existan las correspondientes tablas de homologación.

La tesis no es jurídicamente correcta, porque mientras por los Tratados se elabora un criterio de reconocimiento de títulos pactado entre los Estados, de obligado cumplimiento para las partes contratantes, sin embargo las tablas de homologación son, en principio, decisiones unilaterales de un Estado que, en función de las circunstancias que estime oportunas, considera que determinados títulos extranjeros son equiparables a los expedidos en el propio país.

Queda así puesto de manifiesto que el artículo sexto citado, en su correcta interpretación, en nada vulnera la prevalencia de lo acordado en los Tratados internacionales, pues no somete la eficacia de estos a la existencia de tablas de homologación, sino que, en contra de lo sostenido por la Sala de instancia, fija como primera y suficiente fuente autónoma de homologación de los títulos académicos de educación superior lo que se haya acordado en los Tratados, aunque no existan tablas internas de homologación.

Es por esta razón, que el motivo debe estimarse.

En el segundo motivo se alega la infracción, del artículo 30-4-b) de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados, el artículo 234-1 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el artículo 5 del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, el artículo 96-1 de la Constitución Española y la jurisprudencia que se cita, tanto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como del Tribunal Supremo español.

Alega el recurrente que la incorporación de España a la Unión Europea no constituye ningún obstáculo para la prosperabilidad de su pretensión, ya que el artículo 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea preserva los Tratados celebrados entre terceros países y España antes de su adhesión a aquella. Por otra parte -continúa su argumentación el recurrente-, la Convención de Viena reitera que los Tratados sólo pueden ser enmendados por acuerdo entre las partes, y este principio ha sido expresamente consagrado en el artículo 96 CE. No hay, pues, razones derivadas de la incorporación de España a la Unión Europea que justifiquen el cambio de criterio de la Administración española sobre la homologación de títulos superiores de arquitectura expedidos en El Ecuador.

También en este punto ha de estimarse el motivo: no es obstáculo para la plena validez del Convenio la incorporación del Reino de España a la Unión Europea, toda vez que el artículo 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea salvaguarda la validez de los Convenios internacionales suscritos por España antes de su adhesión a la CEE, al disponer en sus dos primeros párrafos que "las disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones que resulten de convenios celebrados, con anterioridad al 1 de enero de 1958 o, para los Estados que se hayan adherido, con anterioridad a la fecha de su adhesión, entre uno o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados, por otra. En la medida en que tales convenios sean incompatibles con el presente Tratado, el Estado o los Estados miembros de que se trate recurrirán a todos los medios apropiados para eliminar las incompatibilidades que se hayan observado. En caso necesario, los Estados miembros se prestarán ayuda mutua para lograr tal finalidad y adoptarán, en su caso, una postura común".

La aplicabilidad de este artículo a España fue expresamente resaltada en el Acta relativa a las condiciones de adhesión de España y Portugal al Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en cuyo artículo 5 se establece que el artículo 234 del Tratado CEE y los artículos 105 y 106 del Tratado CEEA serán aplicables, por lo que respecta a los nuevos Estados miembros, a los acuerdos o convenios celebrados antes de su adhesión.

Sobre la interpretación y aplicación de este precepto en los términos que hemos indicado, hay una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de la que es una de sus últimas manifestaciones una sentencia de 4 de julio de 2000, en la que se expresa que, en último extremo, si un Estado se ve imposibilitado de eliminar las eventuales incompatibilidades que existan entre un convenio precomunitario y el Tratado C.E., le incumbe denunciarlo.

Queda así establecido que mientras subsista la validez del Convenio de 14 de julio de 1975, no podrá denegarse la homologación del título universitario de Arquitecto que se solicite con fundamento en dicho Convenio, so pretexto de la incorporación de España a la Unión Europea, sin perjuicio de que, en caso de que tal homologación contraríe alguna norma de derecho comunitario, España haya de proceder conforme a lo establecido en el artículo 23 del Convenio, notificando a la otra parte su voluntad de poner término a su vigencia.

Finalmente, en el tercer motivo, se alega la vulneración del principio constitucional de igualdad (art. 14 CE), con el argumento de que existiendo un convenio internacional vigente, no puede invocarse -como hace la sentencia de instancia- el principio de igualdad ante la Ley para llegar a una interpretación distinta de lo realmente querido y pactado en dicho Convenio por los Estados contratantes.

Este motivo carece en realidad de autonomía, puesto que remite su calificación definitiva al sentido y alcance que se deba dar al texto normativo del Convenio que constituye la base legal del litigio que examinamos.

Procediendo que estimemos los dos primeros motivos, nos toca ahora resolver el proceso dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102-1-3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956).

Rechazada la interpretación que se hace en la sentencia de instancia del artículo 6 del Real Decreto 86/87 y por eso teniendo que atenernos a la idea de que los tratados internacionales son suficiente fuente de reconocimiento, que no necesariamente dependen de tablas de homologación, cuya ausencia en ningún caso implica que sin más deban aplicarse los criterios descritos en el artículo séptimo, debemos detenernos en el significado exacto de lo que se afirma en el artículo 16 del Convenio que el concernido en este caso.

Dice el artículo 16 que "Las Partes Contratantes reconocerán en sus respectivos países los estudios de nivel primario y medio cursados en el otro mediante la prueba documental, debidamente legalizada y autentificada por vía diplomática. En cuanto a la enseñanza superior, las Partes Contratantes reconocen: la validez y equivalencia de los estudios totales cursados y de los grados o títulos obtenidos en cada uno de los países, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en cada uno de ellos.

Este reconocimiento y equivalencia será objeto de un estudio y actualización periódica por la Comisión Mixta prevista en el artículo 20".

Existe una clara diferencia en el tratamiento que en la norma pactada se otorga a los estudios de nivel primario y medio, por un lado, y a los de nivel superior, por el otro. Mientras que la homologación de los primeros depende de la simple prueba documental de haberlos obtenido, respecto a los segundos se habla de "validez y equivalencia" y de "cumplimiento de los requisitos" establecidos en cada uno de los países e incluso se arbitra que ese reconocimiento y equivalencia sean objeto de un estudio y actualización periódica.

La razón de ser de esta diferencia de trato, no explicada en el Convenio, tiene sin duda su fundamento en que los títulos de grado superior habilitan para el ejercicio de las profesiones que requieren de una mayor pericia técnica o científica, lo que obliga a extremar las cautelas a la hora de darles reconocimiento oficial, sobre todo a la vista de que sus denominaciones en los diversos países no siempre responden a los mismos fines y contenidos, como implícitamente se reconoce por las propias Partes Contratantes al prever el estudio y actualización periódica de las equivalencias.

Esta noción de equivalencia supone, a su vez, hacer una valoración no meramente nominalista de los títulos concedidos, sin atender al currículo sustancial que se cursa para obtenerlos, de modo que si éste coincide básicamente, habrán de ser considerados en todo caso homologables conforme al Convenio, que lo que en realidad garantiza en cuanto a los títulos de enseñanza superior es que, en caso de equivalencia, ninguno de las Partes Contratantes pueda negar el reconocimiento al título obtenido en el Estado de la otra.

En este caso, la equivalencia sustancial entre lo cursado para obtener el título de Arquitecto en España y en El Ecuador aparece rota, a la vista del informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades que hemos reproducido en el fundamento de derecho primero y en el que se funda también la sentencia de instancia.

A este informe hay que agregarle el todavía más contundente emitido por el propio Consejo pocos meses después, a la vista de las alegaciones del recurrente: "el interesado sólo acredita dos cursos de Matemáticas mientras que en España se requieren cuatro (Algebra Lineal, Cálculo Infinitesimal, Matemáticas Técnicas Superiores y Ampliación de Matemáticas), tampoco acredita Física mientras que en España son dos cursos, tampoco acredita Mecánica del Suelo y Cimentaciones ni Industrialización y Prefabricación, tampoco acredita Estética y Composición, ni Economía y Organización de Obras y Empresas por todo lo cual no se estima procedente la homologación solicitada".

Nos resta pronunciarnos sobre el procedimiento seguido para acreditar la falta de equivalencia entre ámbos títulos, aspecto al que además se refiere con amplitud la parte recurrente, al traer a colación la sentencia de 23 de septiembre de 1992, en la que se acogió la tesis de que el reconocimiento de la validez de los títulos de enseñanza superior obtenidos en uno u otro Estado requería el previo estudio del caso por la Comisión Mixta creada "ad hoc", pero que si el Ministerio de Educación y Ciencia -órgano competente para resolver- no cumplía aquel trámite, la homologación debía concederse, porque no podían cargarse sobre el interesado las consecuencias gravosas de un incumplimiento de la Administración.

La doctrina de la citada sentencia sobre la competencia de la Comisión Mixta, no la compartimos.

El artículo 20 del Convenio dice que "Para aplicar y desarrollar lo estipulado en este Convenio Cultural, las Partes Contratantes crean una Comisión Mixta Permanente, con una sección española con sede en Madrid y una sección ecuatoriana con sede en Quito, que podrán reunirse separadamente cuantas veces sea oportuno y conjuntamente en sesión plenaria en una u otra capital.

Dichas secciones estarán integradas por tres miembros nombrados por el Gobierno del país sede, más un miembro de la representación diplomática del otro país.

En el supuesto de que ambas Partes, de común acuerdo, decidieran celebrar sesiones plenarias, la iniciativa de estas reuniones será, comunicada con tres meses de antelación por vía diplomática".

El 21, por su parte, dice que "La Comisión Mixta Permanente, en sesión plenaria o a través de sus secciones, redactará y aprobará programas ejecutivos en los que se especificarán las actividades o intercambios que deberán realizarse en plazos determinados".

Si a estos preceptos añadimos que el mencionado 16 le encomienda estudios y actualizaciones periódicas de las equivalencias, sin referencia alguna a un eventual examen y valoración de casos concretos, podemos concluir que no esta prevista en el Tratado como un órgano informador llamado a intervenir en los concretos procedimientos de homologación de títulos obtenidos en El Ecuador seguidos ante el Ministerio de Educación español, sino como una instancia programadora y de actualización genérica de los contenidos y alcance del Convenio, pero de ningún modo de obligada intervención en los supuestos individualizados en que una de las Partes Contratantes ponga en duda la equivalencia material de un título. A falta de una previsión específica en el Tratado sobre un informe en los casos concretos como el que se ha debatido en este proceso, cobra todo su vigor el artículo 9-2 del Real Decreto 86/1987, en el que se dice que "en los supuestos en que resulten de aplicación las fuentes mencionadas en el artículo 6º, tendrá carácter facultativo la petición de informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades".

Queda así también establecido que el Ministerio actuó con arreglo a Derecho, cuando ante la duda sobre el contenido de los estudios realizados por el recurrente, acudió al órgano idóneo, previsto reglamentariamente, para informar técnicamente sobre la cuestión.

Finalmente señalar que no debiendo ser peor la condición de quienes obtuvieron un título superior en un país con el que España mantiene un Convenio de reconocimiento, que la de aquellos que lo ostentan de país con el que no media Tratado alguno sobre el particular, ha de aceptarse la tesis de la sentencia impugnada, en el sentido de que el artículo segundo del mencionado Real Decreto le otorga al demandante el derecho a que su título de Arquitecto sea homologado, si supera una prueba de conocimientos básicos de la formación española requerida para la obtención de dicho título.

Ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,