STS, 6 de Octubre de 2005

Por la representación de la Unión Profesional de Médicos y Cirujanos Estéticos de España (UP), se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, acompañando copia de su publicación en el BOE, el cual fue admitido por la Sala mediante providencia de 12 de Junio de 2003, reclamado y recibido el expediente administrativo, por la representación de la citada Unión Profesional de Médicos y Cirujanos Estéticos de España (UP) se dedujo el escrito de demanda, en el que suplica se dicte sentencia por la que se proceda a la anulación y deje sin efecto el acto que se impugna.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 12 de diciembre de 2003 escrito de contestación a la demanda, interesando la desestimación del recurso de casación con costas.

Por providencia de 17 de junio de 2005 se señaló para votación y fallo el 28 de septiembre de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de la Unión Profesional de Médicos y Cirujanos Estéticos de España formula recurso contencioso administrativo impugnando el apartado primero del artículo 1 del Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero por el que se actualiza la regulación de la formación médica especializada con pretensión de que no procede modificar la especialidad de Cirugía Plástica y Reparadora añadiendo la denominación "Estética".

Argumenta la recurrente que constituye una asociación profesional de cirujanos estéticos por lo que se dedican a situaciones inestéticas en las que no existe patología previa. Denuncia que no se ha concedido trámite de audiencia a las asociaciones de Médicos y Cirujanos Estéticos y si a los cirujanos plásticos.

Tras la exposición de tales argumentos bajo el apartado de hecho vuelve en los fundamentos de derecho a sostener en el punto primero la vulneración del trámite de audiencia consagrado en el art. 84 de la LRJAPAC. Insiste en que la norma confunde cirugía plástica y estética de forma contraria a la lógica y a la realidad arguyendo que la medicina estética sigue un proceso similar a la oncología clínica. Relata las vicisitudes de distintos Congresos realizados sobre la materia en los últimos años adicionando cuales son sus objetivos y los procesos de los que trata en general respecto a la piel, obstetricia estética, endocrinología estética, prevención general y promoción de la salud, con técnicas que incluyen anestesia, cosmetología, dieto terapia, electroterapia, fisioterapia, fitoterapia, homeopatía, medicina tradicional china, mesoterapia, técnicas cosméticas, técnicas de relajación, termalismo, tratamientos dentales, etc. Aduce que al no tener práctica hospitalaria no esta incluida en el sistema de formación MIR sino que las enseñanzas son impartidas en distintos Masters organizados por las diferentes asociaciones profesionales de médicos estéticos así como en centros ubicados en Brasil, Argentina, México y EEUU.

En el apartado segundo mantiene que el cambio normativo deja sin trabajo al licenciado en Medicina que venía trabajando en el ámbito de la Estética. Arguye, por tanto, la producción de perjuicios derivados de la actuación administrativa tras la aprobación del citado Real Decreto por el cambio de denominación de la especialidad.

Con invocación del art. 35.1. CE, derecho al trabajo, cita también la conocida como Ley Moyano, de Instrucción Pública de 9 septiembre de 1857, el Decreto de 7 de julio de 1944 regulando la organización de la Facultad de Medicina, y distintos artículos de la Ley 14/70, de 4 de agosto, General de Educación. También menciona la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y en el concreto ámbito de la Medicina, el RD 1417/1990, de 26 de octubre que establece el título oficial de "Licenciado en Medicina". Alude también a la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, al RD 1018/1980, de 19 de mayo aprobando los Estatutos generales de la Organización Médica Colegial, a la Ley 14/86, General de Sanidad. Y en cuanto a las especialidades médicas menciona el RD 127/1984, de 11 de enero. Ya en el plano comunitario invoca las Directivas 75/362/CEE, de 26 de junio, sobre reconocimiento de diplomas, la Directiva 75/363/CEE, de 16 de junio, sobre coordinación de las disposiciones referentes a las actividades de los médicos y la 82/76/CEE, de 26 de enero que modifica las dos anteriores. Luego cita la Directiva 86/457/CEE, de 15 de septiembre incorporada al derecho español mediante el RD 853/1993, de 4 de junio.

Tras todo el articulado precitado defiende el derecho al ejercicio de la profesión elegida reconociendo una realidad preexistente que el Decreto ignora. Insiste en que la Seguridad social atiende a la cirugía plástica y reparadora mientras la medicina estética es voluntaria y no financiada con cargo a fondos públicos. Finalmente menciona un conjunto de sentencias de la Sala penal sobre el delito de intrusismo.

Bajo el fundamento de derecho tercero sustenta la vulneración del art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, o del Gobierno por cuanto no se cumplió con los cirujanos estéticos el trámite de audiencia.

Finalmente bajo el epígrafe cuarto mantiene la vulneración de los principios de confianza legítima, legalidad y derechos adquiridos. Insiste en que los cirujanos estéticos han visto vulneradas sus expectativas partiendo del derecho adquirido que implicaba el ejercicio de la actividad profesional con vulneración del principio de legalidad al ser precisa norma legal por afectar al libre ejercicio de una profesión.

El Abogado del Estado contesta prolijamente los argumentos esgrimidos.

Objeta la vulneración del derecho de audiencia por cuanto además de los contactos mantenidos con la Comisión Nacional de la especialidad y con la Sociedad Española de Cirugía Plástica, Reparadora y Estética se ha dialogado con otras Asociaciones del Sector, contrarias al cambio de denominación de la especialidad de Cirugía Plástica y Reparadora, como son la Sociedad Española de Cirugía Estética, la Sociedad Española de Medicina y Cirugía Cosmética y la Unión Profesional de Médicos y Cirujanos Estéticos.

Discute también que la Cirugía Plástica y la Cirugía Estética deban ser dos especialidades distintas por cuanto la Cirugía Estética es una faceta más del ámbito de actuación que corresponde a los médicos que ostentan el título oficial de Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora (hoy Cirugía Plástica, Estética y Reparadora). Arguye que así figura tanto en el programa de esta especialidad actualmente vigente, aprobado por RD del Ministerio de Educación de 25 de abril de 1996, como en los programas formativos anteriores aprobados en noviembre de 1979 y julio de 1986, respectivamente.

Rebate también que lo calificado como "Cirugía Estética" deba tener la consideración de una especialidad autónoma pues no constituye un conjunto aislado de conocimientos, ya que su aprendizaje se inscribe en un proceso mucho más amplio basado en las técnicas del trasplante y movilización de los tejidos (plastias) y en las de cambio, resección, injerto o implantes de materia inerte; conocimientos que sólo pueden adquirirse en toda su extensión en grandes centros sanitarios en los que la diversidad y número de patologías atendidas (reconstrucción post-cáncer, traumatismos, quemaduras, deformidades, enfermedades congénitas) garantizan la adecuada formación de los especialistas en Cirugía Plástica, Estética y Reparadora.

Reputa erróneo considerar que la Cirugía Estética no se practica como tal en los centros sanitarios acreditados por la docencia. A estos efectos el programa formativo de la especialidad de Cirugía Plástica (Estética) y Reparadora es indicativo de lo anteriormente expuesto, al incluir en el proceso de aprendizaje del residente, entre otros muchos, los siguientes aspectos prácticos relacionados con la estética:

- Tratamiento quirúrgico de las deformidades funcionales y estéticas de la pirámide nasal. Rinoplastia. Rinoseptoplastia.

- Tratamiento quirúrgico de las alteraciones del perfil facial, perfiloplastias.

- Tratamiento quirúrgico del envejecimiento facial y corporal.

- Tratamiento quirúrgico de las deformidades y alteraciones estéticas de la región auricular.

- Tratamiento quirúrgico de las deformidades y alteraciones estéticas de la región orbitopalpebral.

- Tratamiento quirúrgico de las deformidades y alteraciones estéticas de la región mamaria.

- Tratamiento quirúrgico de las deformidades estéticas de la pared abdominal, de las regiones glúteas, trocantéreas y de miembros. Lipoaspiración.

- Lipoaspiración y técnicas afines y complementarias.

- Cirugía plástica-estética de la región del cuero cabelludo y sistema pilo-sebáceo.

- Tratamiento con técnicas microquirúrgicas en cirugía plástica.

Adiciona que en la misma línea, si bien mejorada, se desenvolverá el nuevo programa formativo de la especialidad que en estos momentos ya ha elaborado la Comisión Nacional de la Especialidad y que está sometida a análisis del Comité de Estudios del Consejo Nacional de Especialidades Médicas, antes de proceder a su ratificación definitiva, en los términos previstos por la reciente Ley 44/2003, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias.

Subraya que en el ámbito europeo, la especialidad española de Cirugía Plástica, Estética y Reparadora está incorporada de pleno derecho en la Directiva 93/16/CEE, debiendo tenerse en cuenta que, con una denominación idéntica a la española, la incluye también Francia y que en el resto de los países de la Unión Europea la incorporación de esta especialidad con denominaciones como "Plastische Chirurgie" (Austria), "Plastic Surgery" (Irlanda y Reino Unido), "Plastische Chirurgie" (Alemania), etc., en ningún caso ha implicado (para ningún país europeo) el reconocimiento o creación de una especialidad distinta o específica para la Cirugía Estética.

Destaca que, a estos efectos, puede consultarse el Anexo H del Real Decreto 1171/2003, de 12 de septiembre, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001, por la que se modifican Directivas sobre el reconocimiento profesional y se incluyen las últimas actualizaciones en la materia de la Directiva 93/16/CEE.

Defiende que la inclusión de la especialidad española de Cirugía Plástica, Estética y Reparadora en dicha Directiva, garantiza que su formación se ajusta a las condiciones formativas que la misma requiere y que, por lo tanto, es reconocida al mismo nivel que la que reciben los especialistas nacionales del resto de los países miembros.

Sostiene que, en definitiva, el cambio de denominación de la especialidad Cirugía Plástica y Reparadora por el de Cirugía Plástica, Estética y Reparadora podrá ser más o menos expresivo en un sentido formal, pero no caben dudas acerca de que la finalidad de dicho cambio es la de que el ciudadano común lego en la materia, pueda conocer en todo momento y de modo claro y patente que el sistema español de formación sanitaria especializada cuenta con un profesional experto en Cirugía Estética y que, por lo tanto, éste es el más adecuado para intervenir en los actos quirúrgicos de carácter estético. Recalca que se atiende, además, a la alarma social generada por diversos hechos luctuosos, a los que la parte hace alusión y que motivaron la actuación del Defensor del Pueblo.

Finalmente, tampoco comparte la tesis axial del escrito de demanda de constituir la Cirugía Estética una especialidad de la Medicina, con autonomía propia, porque semeja olvidar, no sólo que la creación de nuevos títulos de especialista es una competencia del Gobierno, al que asimismo corresponde valorar su oportunidad (disposición adicional decimosexta de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades), sino, también, las reiteradas recomendaciones de la Unión Europea de reducir, incluso de refundir, las especialidades ya existentes cuyo panorama considera excesivamente atomizado.

Rechaza que el Decreto impugnado aborde la cuestión del trabajo sin título de especialista ya que no se refiere a funciones y actividades que corresponden a cada titulo de médico especialista.

Remacha, por último, que en el ámbito de las profesiones tituladas, sean o no sanitarias, no existen normas (salvo contadas excepciones, como la Ley 10/86 sobre profesionales relacionados con la salud buco-dental) que regulen de manera pormenorizada las actividades que en exclusiva pueden realizar cada una de ellas (no hay una norma, por ejemplo, que diga lo que puede hacer un ingeniero, o un químico, o un médico...), ya que implicaría introducir un alto grado de rigidez en el mercado de trabajo y desconocer la realidad de las distintas profesiones y los puntos de contacto e incluso de solapamiento que necesariamente han de existir entre las que deriven de un mismo tronco; de ahí la importancia de los programas formativos, en la medida en que éstos determinan "ámbitos de capacitación" mucho menos rígidos, pero también más realistas.

El concreto apartado de la norma reglamentaria sometida a nuestro enjuiciamiento ya ha sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal en razón de la existencia de otras impugnaciones efectuadas por otras asociaciones médicas. Así en los recursos directos 31/2003 y 57/2003 fallados por sentencias de 15 de junio de 2005 cuyos pronunciamientos esenciales seguimos en aras a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica en todos aquellos aspectos en que han coincidido ambas impugnaciones.

Al igual que en los recursos directos antedichos se plantea en este proceso el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, reconocida al Gobierno por el artículo 97 de la Constitución, a través de la cual el ejecutivo participa en la conformación del ordenamiento jurídico, desarrollando y complementando las previsiones de la Ley y atendiendo, en su caso, a las exigencias de organización de la Administración.

Tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material (arts. 97 CE, 51 Ley 30/92, de 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPAC) y 23 Ley 50/97, de 27 de noviembre, Ley de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (LOCFG), en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango, y sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, los reglamentos no pueden abordar determinadas materias, como las que indica el citado artículo 23 de la LOCFG (tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público).

Desde el punto de vista formal el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (arts. 24 y 25 LOCFG), con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad (art. 9.3 CE), según establece el art. 52 de la LRJAPAC.

Las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 26 de la LOCFG y el art. 1 de la Ley 29/98 a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ello se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita . No cabe, por tanto, sustituir la norma por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Este alcance del control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria se recoge en la sentencia de 28 de junio de 2004, según la cual: "además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la LRJ PAC); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la LOCFG. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE, la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE. Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la LOCFG), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001, entre otras)."

En el presente recurso, al igual que en los precedentes anteriormente mencionados, la impugnación del Real Decreto 139/2003 no se funda en la concurrencia de defectos formales o de publicidad en su elaboración, no se cuestiona el procedimiento seguido hasta su publicación, tampoco se invoca la infracción de concretos preceptos constitucionales o de legalidad ordinaria que resulten infringidos por la disposición general en contra del debido respecto al principio de jerarquía normativa. Cita una amplia panoplia de normas relacionadas con la titulación de Medicina y la organización colegial mas se trata de un mero enunciado si argumentar acerca de su conculcación. Finalmente, tampoco se alega que la regulación incida en materias sujetas a reserva legal o sobre las que esté vedada la regulación reglamentaria.

Tampoco el dato estadístico sobre demandas judiciales por responsabilidad incluso penal en la práctica de la cirugía estética, no tiene virtualidad alguna cuando no se hace referencia a los datos complementarios, como número de profesionales con o sin titulación especializada que practican dichas intervenciones, intervenciones denunciadas, centros en los que se han practicado, que permitan la adecuada valoración de la cifra aportada.

Como afirmábamos en la sentencia de 9 de junio de 2004 resulta innegable que tras la Constitución, art. 105 a) CE, el trámite de audiencia esta consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. Constituye por tanto un requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto que los interesados hagan valer la defensa de los derechos e intereses que corresponda sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que concierna a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 15 de julio de 2003). Justamente tal obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión. Audiencia cuyo significado es que las organizaciones representativas, a que se refiere el art. 105 CE, sean escuchadas en el correspondiente trámite de alegaciones mas, como reiteradamente declara la jurisprudencia, en modo alguno puede comportar que los citados alegatos o sugerencias deban ser asumidos en todo o en parte.

Tal derecho fue reconocido tempranamente como de aplicación directa (STC 18/1981, de 8 de junio) aunque en el caso de colectivos profesionales que se integren en Colegios Oficiales constituidos legalmente para velar por sus intereses profesionales o económicos resultaba patente ya desde la Ley de Colegios profesionales 2/1974, de 13 de febrero.

Es por ello constante la jurisprudencia (STS 19 de enero de 1991, 11 de abril de 2000) que declara que no habían de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, sino las asociaciones o colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario (STS 6 de julio de 1999). No obstante también ha sostenido (STS 27 de mayo de 2002) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados.

También este Tribunal mantuvo en su sentencia de 22 de enero de 1998 que "Solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo. Por ello, para que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales se desarrolle regularmente, es preciso que a los Sindicatos y Asociaciones Empresariales y, en su caso, los Colegios Profesionales a los que se refieren respectivamente los arts. 7 y 36 de la Constitución, se les comunica la tramitación del expediente cuando la proyectada disposición afecte directamente a intereses comprendidos en el ámbito de los fines propios de la organización en cuestión. Sin embargo ello no ha de entenderse en el sentido de que quede excluida toda intervención en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, de asociaciones distintas de las que se ha dicho anteriormente. Las que personándose en el procedimiento invoquen -y pertenezca a su ámbito socialmente legítimo- que la disposición por su objeto afecta a intereses directos, a cuya defensa se ordene la asociación, podrán comparecer en el expediente y en él tener la participación y garantía que es propia de la audiencia articulada en los arts. 105. a) de la C.E. y 130. 4 de la L.P.A., de modo análogo a la previsión que se contiene en el art. 23. c) de esta última ".

Y en la sentencia de 31 de mayo de 2004, se destaca que la anterior de 8 de mayo de 1992 y en las numerosas Sentencias que "se considera que las asociaciones empresariales podrán ser oídas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a sus intereses, pero, dado su origen voluntario y su multiplicidad, no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, constituidas e inscritas en cualquier punto de la geografía nacional, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, especialmente cuando puede afectar a numerosas entidades relacionadas con el sector".

Recordada la esencia del trámite de audiencia constatamos que la cuestión objeto de debate en el escrito de demanda se centraliza en si la índole de la disposición aconseja o no aquella audiencia en los términos pretendidos por afectar directa y sustancialmente a la organización solicitante del trámite. Ciertamente, como afirma el Abogado del Estado, no hay mención alguna a la cuestión en el trámite de conclusiones mas no se constata una asunción implícita de la tesis de la Administración por lo que procede examinar la cuestión.

Bajo la vigencia del apartado cuarto del art. 130 LPA 1958 la jurisprudencia ha venido sosteniendo el carácter preceptivo y no discrecional del citado trámite a los representantes de los intereses en juego pero exigiendo que las disposiciones en cuestión afecten directa o seriamente a los intereses de los administrados organizados en las citadas corporaciones. Tal es el sentido que se desprende desde las Sentencias de la Sala de Revisión de 7 de julio y 25 de septiembre de 1989, 8 de mayo de 1992 reiterado en la Sentencias de 20 de mayo de 1993 y 17 de marzo de 1999. En la misma línea se decanta el Tribunal Constitucional al entender (STC 18/1982, de 4 de mayo) que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento de aquel requisito si se produce la afectación de intereses de los administrados. Criterio también mantenido por este Tribunal (SSTS 27 de mayo de 2002 y 21 de octubre de 2003).

Relación directa con el objeto de la disposición que se sigue exigiendo bajo la vigencia del art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (STS 15 de julio de 2003) ya que solo esos ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos fueren afectados por la disposición objeto de debate son acreedores del citado trámite de audiencia. Pues, además, conforme al art. 24.1. b) LOCFG cabe hacer las consultas que se estimen convenientes para garantizar el citado acierto del texto. Y si las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupe a los ciudadanos afectados han participado en el proceso de elaboración por medio de consultas no es preciso, a tenor del art. 24.1.d) LOCFG, el trámite de audiencia a que se refiere el art. 24.1.c) del mismo texto legal.

Nada se argumenta específicamente sobre el citado régimen de consultas ni sobre el trámite de audiencia respecto de las organizaciones que representan en exclusiva a la profesión médica.

Y, en cuanto a los intereses que les afectan como colectivo médico dedicado a la "cirugía estética" no era preceptiva la audiencia de tal asociación de carácter voluntario al haber sido oído el Consejo General de Colegios de Médicos, en cumplimiento de lo preceptuado en el art. 24.1.c) de la LOCFG, como Corporación representativa de los intereses de la profesión.

La confianza legítima recogido como principio en el art. 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAPAC, goza de amplia proyección en el ámbito del ordenamiento comunitario y de la doctrina que lo aplica en aras a evitar la pérdida de derechos adquiridos, fundamentalmente ayudas económicas, con efecto retroactivo. Por eso no se excluye la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda ilegal invoque circunstancias excepcionales que hayan podido legítimamente fundamentar su confianza en la legalidad de dicha ayuda y de que se oponga, por consiguiente, a su devolución (sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (sentencia de 20 de septiembre de 1990 asunto 5/1989, citado en la sentencia de 5 de agosto de 2003, recurso 116/2001) aunque, en circunstancias normales, las empresas beneficiarias de una ayuda solo pueden, en principio depositar una confianza legitima en la validez de aquella cuando se concede con observancia del procedimiento establecido (sentencia de 11 de noviembre de 2004 con cita de otras muchas anteriores).

Mientras el Tribunal Constitucional al recordar su doctrina sobre la seguridad jurídica en la STC 96/2002, de 25 de abril, se desenvuelve en un ámbito menos economicista conforme a la cual "este principio implica la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 7; y 235/2000, de 5 de octubre, FJ 8, así como las que en una y otra se citan). Es decir, la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando "la claridad y no la confusión normativa" (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), y como "la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho" (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4; y 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 15)". Se reitera además en la citada sentencia que no es contraria a las exigencias del principio en cuestión una norma que "aparece redactada con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance" (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 8).

Se trata, por tanto, de un principio de raigambre en nuestra jurisprudencia pues en la sentencia de esta Sala de 17 de junio de 2003 (reiterando jurisprudencia anterior, sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, 13 de julio de 1999 y 24 de julio de 1999, de nuevo citada en fecha reciente 27 de abril de 2005) se afirmaba que "El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro Ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.

La virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.

No pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias. Ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para establecer nuevas regulaciones".

Sentencia la de 17 de junio de 2003 que, precisamente, enjuiciaba la impugnación de un Real Decreto que preveía la regulación de un procedimiento extraordinario de acceso a una especialidad médica, pero sin especificar los requisitos. Procede reiterar lo allí manifestado en cuanto a que la efectividad de las legítimas expectativas en el terreno de los principios, "no puede prevalecer sobre la potestad de innovar el Ordenamiento Jurídico, la cual permitiría acudir incluso a la modificación del criterio inicialmente seguido aplicando el instrumento de la modificación o derogación de la norma anterior por otra posterior del mismo rango y de contrario o diferente signo, como se infiere de una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional sobre el ius quaesitum [derecho adquirido] que no es menester reproducir aquí ".

Por su parte en las sentencias de 15 de noviembre de 1999 y 7 de octubre de 2002 se nos recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la seguridad jurídica acerca de que constituye "la suma de certeza, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad" (SSTC 27/1981, 99/1987 y 227/1988). Añade que el principio de seguridad jurídica implica para el Derecho positivo dos exigencias: el de la certeza de la norma estatuida ("Derecho seguro"), de manera que sus previsiones puedan contemplarse sin insoportables márgenes de error; y que no se halle expuesta a cambios tan frecuentes e imprevisibles que impidan adecuar razonablemente a las sucesivas previsiones normativas las conductas de sus destinatarios ("Derecho previsible").

Recordado el marco jurisprudencial sobre los citados principios hemos de concluir que ningún razonamiento con apoyo normativo o argumentativo en línea con la antedicha doctrina realiza la asociación recurrente acerca de que el cambio de denominación en la titulación discutida lesione derechos adquiridos de los sujetos que venían ejerciendo la actividad de cirugía estética que no deben ser confundidos con las simples expectativas de que se mantuviere un "statu quo" en su denominación. La elección de una determinada opción, en línea con lo establecido en la Unión Europea, no vulnera expectativas no sustentadas en norma o principio indiscutible.

Estamos ante una norma reglamentaria que dispone el cambio de denominación de títulos profesionales no ante una disposición que regule el ejercicio profesional de titulados médicos por lo que huelgan argumentaciones sobre tal ámbito. Es evidente el incremento de la actividad profesional de la llamada "cirugía estética" en los últimos tiempos en territorio español, incluso con gran despliegue publicitario en los distintos medios de comunicación social propiciando su consumo como un producto más del mercado. El contexto es proclive a la cirugía estética pero la prevalencia social de esa cirugía voluntaria no tiene porque comportar que las normas se adapten al mercado cuando está en juego la salud como valor esencial (art. 43 C.E.)

Tal hecho no tiene porque generar una titulación especifica, inexistente como tal en nuestro entorno, cuando lo que se pretende en el ámbito de la Unión Europea de la que formamos parte es la no creación de nuevas titulaciones médicas si la actividad puede incardinarse en otra ya existente que facilite, en su momento, la debida homologación de títulos académicos (Real Decreto 1171/2003, de 12 de septiembre y los reales decretos de transposición de directivas allí modificados). La racionalización de las disciplinas médicas ya existentes se inscribe en tal ámbito con proyección no sólo en la movilidad de los profesionales de la salud sino también de los pacientes o incluso en los usuarios de la medicina voluntaria. Máxime si atendemos, por un lado, al informe de la Academia Nacional de Medicina acerca de que la formación que reciben los residentes en razón de la rotación en los servicios determina el aprendizaje de habilidades suficientes como para poder desarrollar sin problemas, la cirugía estética cuya complejidad no es superior a la cirugía plástica y reparadora. Y, por otro, al hecho innegable recogido en el informe de la Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Consumo acerca de que el programa oficial de la especialidad de "Cirugía Plástica y Reparadora" recoge técnicas de aprendizaje basadas en movilización de tejidos, injertos o implantes que habitualmente se utilizan en procedimientos con fines estéticos. Todo ello sin perjuicio de resaltar que no incumbe a este orden jurisdiccional fiscalizar la conveniencia o no de racionalizar las titulaciones n el segmento sanitario. No cabe, por tanto, planteamiento de cuestiones de oportunidad sino exclusivamente si el Reglamento respeta el ordenamiento jurídico superior, la Constitución y la Ley.

Resulta notorio desde hace lustros que la perdurabilidad en la denominación de titulaciones universitarias no constituye precisamente un principio incontrovertido en nuestro ordenamiento sino que tales apelativos se van modificando al hilo de cambios sustanciales en la sociedad, sin que por ello se conculquen los principios invocados. Alteraciones que tienen lugar en razón de la competencia del Gobierno para la creación, cambio de denominación o supresión de especialidades atribuida por la disposición adicional decimosexta de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Plano absolutamente distinto al regulador de las profesiones sanitarias tituladas cuyo instrumento idóneo lo constituye la Ley (Ley 44/2003, de 21 de noviembre de ordenación de las profesiones sanitarias) que, sin embargo, no determina de forma cerrada las competencias de unas y otras profesiones aunque si se aplique tanto a los servicios sanitarios públicos como al ámbito de la sanidad privada.

Por todo lo cual se rechaza el recurso.

A tenor del art. 139 LJCA no procede hacer una expresa mención sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.