STS, 21 de Febrero de 2006

Con fecha 7 de marzo de 2003, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la entidad Extur G.C., S.L., presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros, de fecha 27 de diciembre de 2002, por la que se declaró la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión instada por la entidad Extur G.C., S.L. de la Orden ministerial, de 31 de octubre de 1989 , por la que se aprobó el deslinde de la zona marítimo terrestre del tramo de costa comprendido desde la playa del Corralillo (El Veril) hasta la playa de Morro Besudo, en el término municipal de San Bartolomé de Tirajana (Isla de Gran Canaria), al que se adjuntaba copia de la resolución impugnada, que fue admitido a trámite por resolución de fecha 23 de abril de 2003, en la que se ordenó requerir a la Administración para que remitiese el expediente administrativo y practicase los pertinentes emplazamientos.

Recibido el expediente administrativo y la diligencia acreditativa de la práctica de los oportunos emplazamientos, compareció el día 29 de octubre de 2003 el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, representado por el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero, al que, después de presentar nuevo escrito solicitando que se le tuviese por comparecido y parte en calidad de codemandado, se le tuvo por tal mediante providencia de 14 de enero de 2004, mandando publicar edictos en el Boletín Oficial del Estado anunciando la interposición del recurso, acreditado lo cual se ordenó, por providencia de 20 de abril de 2004, que se entregase copia del expediente administrativo al Procurador de la entidad recurrente para que, en el plazo de veinte días, dedujese la oportuna demanda, si bien, mediante escrito presentado con fecha 20 de mayo de 2004, solicitó que se completase el expediente administrativo, a lo que se accedió por providencia de 27 de mayo de 2004.

Recibida la documentación reclamada a la Administración, se alzó la suspensión acordada y se hizo entrega del expediente y demás documentación recibida al representante procesal de la entidad recurrente para que, en el plazo de cinco días que le restaba, formulase la correspondiente demanda, lo que efectuó con fecha 14 de octubre de 2004, aduciendo que el deslinde practicado por Orden ministerial de fecha 31 de octubre de 1989 , por el que se aprobó el deslinde de la zona marítimo terrestre entre la plaza del Corralillo (El Veril) hasta Morro Besugo, en el término de San Bartolomé de Tirajana, es nulo de pleno derecho porque el procedimiento seguido al efecto carece de los requisitos esenciales para la adquisición de derechos o facultades, según establece el artículo 62.1. f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al haber la Administración del Estado incorporado al dominio público, en virtud de deslinde, terrenos que no reúnen los requisitos esenciales para su adquisición según lo dispuesto en la Ley de Costas, ya que la zona afectada por el deslinde no reunía ni en la fecha que se practicó ni en la actualidad las características físicas, geológicas o morfológicas que justifiquen su inclusión en el dominio público, careciéndose en el expediente administrativo de informes o dictámenes que acrediten que los terrenos constituyen playas o zonas de materiales sueltos, mientras que existe un informe del geólogo Sr. Inocencio que indica que el barranco ha quedado antropizado y no conserva mas que ligeramente la morfología previa y que la zona de playa ha quedado restringida al paseo marítimo hacía el mar, resultando evidente que el dominio público marítimo terrestre no es coincidente con la ribera del mar, como se infiere de los informes aportados por la recurrente al expediente administrativo, deduciéndose de ellos que por distintas causas se ha alterado la configuración del dominio público y de la ribera del mar, al no corresponderse el deslinde aprobado por Orden ministerial de 31 de octubre de 1989 con la realidad y características de los bienes que integran dicho dominio, estando incursa la resolución impugnada del Consejo de Ministros en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 a) de la Ley 30/92 por carecer de la más mínima motivación, en contra de lo exigido por la jurisprudencia y la doctrina constitucional recogidas en las Sentencias que se citan, ya que no se explican las razones por las que la Orden ministerial aprobatoria del deslinde se aparta de lo declarado en las Ordenes anteriores que fijaron otra línea de deslinde, de manera que dicha Orden resulta arbitraria, siendo, además, nula de pleno derecho esta Orden ministerial por haberse prescindido absolutamente del procedimiento establecido para la aprobación del deslinde al no haberse oído al que entonces era propietario colindante, titular del edifico San Agustín Beach Club, hoy propiedad de la entidad recurrente, por lo que tiene la condición de interesada para pedir la revisión de un acto nulo de pleno derecho al haberse omitido el trámite exigido por el artículo 12.2 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 84 de la Ley 30/92 , terminando con la súplica de que se declare nula, por no ser ajustada a derecho, la resolución recurrida y se ordene a la Administración demandada que proceda a la revisión de oficio de la Orden ministerial de 31 de octubre de 1989, por la que se aprobó el deslinde de la zona marítimo terrestre entre la playa del Corralillo (El Veril) hasta Morro Besudo en término municipal de San Bartolomé de Tirajana, solicitando, mediante otrosí, el recibimiento del pleito a prueba para que se practique prueba pericial.

Por providencia de fecha 21 de octubre de 2004 se ordenó dar traslado de la demanda y del expediente al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase y alegase lo que a su derecho convenga en cuanto al recibimiento a prueba solicitado por la demandante.

El Abogado del Estado contestó a la demanda con fecha 29 de diciembre de 2004, alegando que en ésta no se da respuesta a las razones por las que se inadmitió la petición de revisión por el Consejo de Ministros, resultando correcta tal inadmisión por falta de adecuación entre la pretensión realmente ejercitada y el procedimiento que formalmente pretendió abrir la solicitante a través de la solicitud de revisión, pues de lo que trataba era de obtener la modificación del deslinde actual, para lo que el procedimiento legalmente establecido es el previsto en la Ley de Costas, y así utiliza argumentos que únicamente hubieran debido emplearse en el procedimiento de deslinde y no en el de revisión de oficio, ya que todos ellos están relacionados con las características físicas de los terrenos, lo que determina la inadmisión de la pretensión de revisión, pues lo que realmente se intenta es la práctica de un nuevo deslinde, pero, en cualquier caso, no concurre causa de nulidad radical del deslinde prevista en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , ya que la única causa de nulidad radical alegada es la eventual falta de audiencia del propietario del fundo colindante, adquirido después por la demandante, pero, aun cuando aquel propietario no hubiese sido oído, ello no determinaría la omisión total del procedimiento cuando el deslinde no alcanzaba a dicha finca sino a las pertenencias de la demandante, quien fue oída en el expediente, alegando y probando lo que tuvo por conveniente, sin que exista conexión alguna entre el hecho de haberse determinado, mediante deslinde, el alcance del demanio y la falta de requisitos esenciales para ello, terminando con la súplica de que se desestime la demanda íntegramente y se impongan las costas a la demandante, sin que procede el recibimiento del pleito a prueba.

Contestada la demanda por el Abogado del Estado, se hizo entrega del expediente con traslado de la demanda al representante procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo con fecha 7 de febrero de 2005, aduciendo que existe un defecto legal en el modo de proponer la demanda por cuanto la parte actora no ataca los argumentos jurídicos incorporados al acuerdo impugnado sino que se limita a reiterar lo dicho en vía administrativa como si el acto administrativo recurrido no existiesen, si bien, aun cuando la petición de la demandante es inadmisible, según se declaró en el acuerdo del Consejo de Ministros, el deslinde practicado, cuya revisión se pide, no fue ajustado a derecho, concurriendo una causa de nulidad de pleno derecho de aquél deslinde conforme a lo dispuesto en el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 , pues la zona afectada por el deslinde de 1989 no reunía ni en aquellas fechas ni en la actualidad las características físicas, morfológicas o geológicas para justificar su inclusión en el deslinde practicado, como se deduce de los informes que aparecen en el expediente administrativo, de los que se desprende que se ha alterado por distintas causas la configuración del dominio público, por lo que se debería practicar un nuevo deslinde, aunque en el aprobado por Orden ministerial de fecha 31 de octubre de 1989 no se dio audiencia ni al Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana ni a la Comunidad Autónoma de Canarias, lo que determinaría la invalidez del acto administrativo impugnado, existiendo, además, una manifiesta discordancia entre el deslinde aprobado por Orden ministerial de 31 de octubre de 1989 y los anteriores, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, se declare procedente la iniciación de un expediente de modificación de la ribera del mar entre los vértices M-A y M-E a fin de adecuarla a la realidad física de los terrenos afectados, solicitando el recibimiento a prueba para dar por reproducido lo obrante en el expediente administrativo.

Esta Sala, mediante auto de fecha 28 de marzo de 2005 , denegó el recibimiento del pleito a prueba dado el objeto del pleito, consistente exclusivamente en si el Consejo de Ministros debió o no revisar el deslinde practicado por no haberse oído a un interesado, y solicitado por la representación procesal de la demandante y del Ayuntamiento demandado el trámite de conclusiones, mediante providencia de 28 de abril de 2005 se concedió a la representación procesal de la entidad demandante el plazo de veinte días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 23 de mayo de 2005, aduciendo que procedía revisar el deslinde aprobado por Orden ministerial de 31 de octubre de 1989 al no haberse en su día dado audiencia a un determinado propietario de una finca colindante, dado el carácter esencial de dicho trámite de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina constitucional, por lo que pidió que se tuviese por evacuado el trámite de conclusiones y solicitó al mismo tiempo que se suspendiese el proceso, cuya solicitud fue denegada por providencia de 17 de junio de 2005, en la que se concedió a las representaciones procesales de los demandados el plazo de diez días para que presentasen escrito de conclusiones sucintas.

El Abogado del Estado y el representante procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana presentaron sendos escritos de conclusiones, en los que se daban por reproducidos los hechos y fundamentos de derecho aducidos en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, por lo que, mediante diligencia de ordenación de 17 de octubre de 2005, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo fín se fijó el día 13 de diciembre de 2005 con designación de Magistrado Ponente, que, por razones de servicio, se suspendió señalándose para nuevo día, en que volvió a suspenderse para fijar el día 7 de febrero de 2006 con designación de otro Magistrado Ponente, lo que se notificó oportunamente a las partes, de manera que se han observado en la sustanciación de este proceso los trámites establecidos por la Ley para los de su clase.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

La representación procesal del Ayuntamiento demandado se opone a la demanda por entender que incurre en el defecto de no atacar los argumentos jurídicos incorporados al acuerdo impugnado, lo que, como veremos, no es exacto, pero, además, ofrece una serie de razones, coincidentes parcialmente con las alegaciones de la demandante, por las que considera que la Orden ministerial, cuya revisión interesó aquélla ante el Consejo de Ministros, es nula de pleno derecho, pidiendo que se inicie un nuevo expediente de deslinde para la modificación de la ribera del mar entre los vértices M-A y M-E.

Esta pretensión hemos considerarla como no formulada sin entrar a examinar los motivos en que se basa, dado que el Ayuntamiento demandado no está legitimado para sostener otro planteamiento que no sea el de inadmisión o desestimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la demandante.

Antes de analizar las causas de nulidad aducidas por la demandante tanto respecto del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado como de la Orden ministerial, cuya revisión se pidió, conviene recordar la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la naturaleza del deslinde y a la revisión de los actos de Administración, cuyo desconocimiento está en la base de la petición de revisión que ahora enjuiciamos.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico quinto), 22 de julio de 2003 (recurso de casación 5297/98, fundamento jurídico tercero), 29 de julio de 2003 (recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto) y 9 de junio de 2004 (recurso de casación 875/2002, fundamento jurídico primero ) que, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas , el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo- terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992 , ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo- terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley ».

En esas mismas Sentencias hemos concluído que, «en definitiva, cualquier circunstancia que genere dudas acerca de si está o no correctamente delimitado el dominio público marítimo-terrestre permite a la Administración del Estado incoar de oficio un procedimiento de deslinde o a las personas con interés legítimo ( artículo 12.1 de la Ley de Costas ) pedir que se inicie y tramite, existiendo un específico y concreto deber para aquélla de incoarlo cuando por cualquier causa se haya alterado la configuración de dicho domino (artículo 12.6 de la propia Ley de Costas )».

De aquí la razón que asiste al Consejo de Ministros al señalar en el acuerdo recurrido que la auténtica pretensión de la entidad demandante «es obtener la modificación del deslinde actual; procedimiento que, con independencia de la resolución que recaiga en el mismo, es el legalmente establecido ( artículo 12.1 y 6 de la vigente Ley de Costas ) a tal fín», lo que lleva al Abogado del Estado a defender la inadmisibilidad de la revisión por haberse errado en la elección del procedimiento.

En la demanda se alegan causas de nulidad de pleno derecho de la Orden ministerial aprobatoria del deslinde, que justificarían, en opinión de la demandante, la revisión interesada, y causas de nulidad radical del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, de manera que, para su metódico examen, debemos estudiar primero las desarrolladas en los fundamentos de derecho tercero, quinto y sexto del escrito de demanda, achacadas a la Orden ministerial aprobatoria del deslinde de fecha 31 de octubre de 1989 y contempladas en los apartados a) e) y f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y después la articulada en el fundamento cuarto, esgrimida frente al acuerdo del Consejo de Ministros y prevista en el apartado a) del mismo precepto.

Asegura la representación procesal de la entidad recurrente que la Orden ministerial, de fecha 31 de octubre de 1989 , aprobatoria del deslinde es nula de pleno derecho, según lo establecido en el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la Administración del Estado incorporó al dominio público, en virtud del deslinde, terrenos que no reúnen los requisitos para ser considerados como tales, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley y Reglamento de Costas.

Es evidente que el supuesto contemplado en el apartado f) del artículo 62.1 de la mencionada Ley 30/1992 no es aplicable al deslinde aprobado en su día por la aludida Orden ministerial, ya que si los bienes deslindados carecían, como sostiene la demandante, de las características para ser calificados como demanio marítimo terrestre, tal defecto viene condicionado a la apreciación de pruebas que la demandante ha presentado posteriormente ante el Ministerio de Medio Ambiente con fechas 19 de junio y 8 de octubre de 2002, y, por consiguiente, no pudieron ser valoradas al practicarse el deslinde cuya revisión se pretende.

Además, como la propia demandante reconoce, el deslinde tiene naturaleza declarativa, de modo que, a través de él, la Administración no adquiere facultades o derechos sino que se limita a constatar que determinados bienes reúnen las características señaladas por los artículos 132.2 de la Constitución y 3 a 5 de la Ley de Costas .

Por tal razón, si la entidad demandante entiende que no se practicó una correcta delimitación del dominio público marítimo terrestre o que han desaparecido las circunstancias para calificar los bienes deslindados como tal dominio público marítimo terrestre, lo procedente es instar un nuevo deslinde, según hemos expresado antes, lo que, como se nos informa en el escrito de conclusiones de la demandante, parece haberse realizado.

Se tacha también a la Orden ministerial delimitadora del dominio público marítimo terrestre de inmotivada por no justificar el apartamiento o separación de los deslindes aprobados con anterioridad, con lo que, se afirma, ha incurrido en la causa de nulidad radical prevista en el apartado a) del artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

La aludida Orden ministerial por la que se aprobó el deslinde, con el que la recurrente no está de acuerdo, no lesiona derecho alguno susceptible de amparo constitucional por el hecho de no haber justificado el apartamiento de los deslindes anteriormente practicados, pues la alteración se produce al constatar que determinados bienes reúnen los requisitos para ser calificados como dominio público marítimo-terrestre, y así efectivamente se hizo en el procedimiento que culminó con la Orden ministerial cuya revisión se pretende, a pesar de que la recurrente no comparta tal decisión, pues, al haber esta devenido firme, la única vía idónea para alterarlo es la promoción de otro deslinde.

Finalmente se aduce, como causa de nulidad de pleno derecho de la mencionada Orden ministerial aprobatoria del deslinde, que en el procedimiento al efecto seguido no fue oído el propietario de una finca colindante, que después pasó a ser titularidad de la recurrente.

Tal defecto no está contemplado en el apartado e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que no constituye una falta total del procedimiento determinante de la nulidad radical del acto, sino un defecto formal causante de indefensión, previsto en el artículo 63.2 de esta misma Ley como causa de anulabilidad, y, por consiguiente, no susceptible de generar la nulidad de pleno derecho del deslinde practicado ni, por tanto, su revisión con arreglo al procedimiento regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que llevó al Consejo de Ministros, sin necesidad de pedir dictamen al Consejo de Estado, a acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud formulada, según lo dispuesto en el apartado 3 del citado artículo 102 .

Insistimos en que el defecto de audiencia de uno de los propietarios colindantes, a pesar de lo dispuesto en el artículo 12.2 de la vigente Ley de Costas , no implica una falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, porque a los interesados se les convocó mediante la publicación de edictos en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, en el Boletín Oficial de la Provincia y en un diario denominado "La Provincia", mientras que fueron oídos aquellos propietarios que el referido Ayuntamiento informó a la Administración del Estado que eran titulares de fincas colindantes, circunstancias todas que impiden considerar que la Orden ministerial, cuya revisión se pidió al Consejo de Ministros, se dictase prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de modo que reiteramos que no concurre la causa de nulidad radical prevista en el apartado e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Se alega, en el fundamento de derecho cuarto, que la resolución del Consejo de Ministros carece de motivación al limitarse a aprobar la propuesta presentada por el Ministro de Medio Ambiente, con lo que dicha resolución, se afirma, es nula de pleno derecho por incurrir en el supuesto contemplado en el apartado a) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Este motivo de impugnación se basa en una premisa incierta, dado que la resolución impugnada asume íntegramente la motivación de la propuesta para denegar la revisión solicitada, en cuya propuesta, además de expresarse las razones que la recurrente ha combatido en su demanda, se recoge otra, que no ha merecido la atención de la recurrente, cual es la improcedencia de la revisión porque, de accederse a ella, se traspasarían los límites señalados por el artículo 106 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque, al tratarse de un deslinde aprobado con fecha 31 de octubre de 1989, el tiempo transcurrido y la equidad hacen improcedente la revisión, pues de lo contrario se atentaría contra el principio de seguridad jurídica y los derechos de terceros.

Este argumento, expuesto en la resolución recurrida, no ha sido cuestionado en este proceso por la recurrente, de modo que, aun en la hipótesis de que concurrieran causas de nulidad radical en la Orden ministerial delimitadora del dominio público marítimo terrestre, resultaría imposible acceder a la revisión pedida según lo establecido en el citado artículo 106 de la Ley 30/1992 , que el Consejo de Ministros expresamente invoca para no acceder a lo solicitado por la demandante.

Aunque todos los motivos de impugnación esgrimidos contra el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido son rechazables y la acción ejercitada por la recurrente debe ser por ello desestimada, no concurren circunstancias para imponerle las costas procesales causadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción , al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 45 a 72 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .