STS, 15 de Julio de 2003

La Comunidad Autónoma de Castilla-León, la Diputación Provincial de León y la entidad financiera Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad perfeccionaron el día 23 de diciembre de 1991 un convenio administrativo de colaboración.

Constituye el acto recurrido en la vía jurisdiccional el Acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de León adoptado en su sesión del día 16 de marzo de 1994, asunto número tres del Orden del Día, que aprueba la siguiente propuesta de Presidencia de la Diputación Provincial de León: 1º) Declarar que la Diputación Provincial no puede continuar percibiendo precio público por los servicios prestados directamente por la Comunidad Autónoma de Castilla-León, en el denominado Sanatorio Psiquiátrico Santa Isabel, toda vez que el mismo ha sido declarado de uso gratuito por la Comunidad Autónoma de Castilla-León; 2º) Considerar ineficaz y sin efecto alguno a partir de 1 de enero de 1993 el Convenio tripartito suscrito en 23 de diciembre de 1991 entre la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y León, la Excma. Diputación Provincial de León y Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad, en cuanto que las aportaciones de la Diputación comprometidas en dicho Convenio lo fueron en orden a unos precios públicos de imposible percepción. 3º) Abrir negociaciones con la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla-León, con el fin de llegar a acuerdos sobre posible participación de la Diputación en la financiación y la asistencia psiquiátrica de los enfermos ingresados a cargo de esta Institución Provincial en el antiguo Sanatorio Psiquiátrico Santa Isabel con anterioridad al convenio a que se ha hecho referencia.

La sentencia de esta Sala de 9 de julio de 2001, al resolver el recurso de casación nº 798/96 estima el recurso interpuesto por la Comunidad de Castilla-León y declara la nulidad del Acuerdo de 2 de diciembre de 1991 de la Diputación Provincial de León sobre declaración de incompetencia en materia de asistencia psiquiátrica y no obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica y el posterior Acuerdo de 11 de marzo de 1992, que desestima el recurso de reposición.

La sentencia recurrida dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla-León de 21 de febrero de 1997 estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla-León.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Diputación Provincial de León y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla-León.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de julio de 2003.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente, al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la LJCA, se fundamenta en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para la resolución de la cuestión litigiosa y, en concreto, inaplicación de la doctrina legal contenida en las sentencias de esta Sala de 23 de febrero y 20 de abril de 1987.

Dichas sentencias no constituyen un precedente válido para la estimación del motivo al subrayar que son de aplicación a los convenios los principios esenciales de los negocios jurídicos bilaterales, de suerte que ha de reconocerse su fuerza vinculante en tanto no se declare o bien su invalidez o bien su ineficacia sobrevenida por virtud de acontecimientos posteriores que así lo impongan.

El Convenio de 23 de diciembre de 1991, que pretendía dejar sin efcto el acto recurrido de carácter tripartito, era un convenio interadministrativo de colaboración y la reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (por todas, las sentencias de 16 de marzo de 1987, 7 de marzo de 1987, 13 de octubre de 1999 y 4 de julio de 2003) han matizado el alcance y contenido de tales Convenios de colaboración, según las siguientes notas:

1. Aunque tienen estos Convenios ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto corresponden a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinados objetivos orientados a una específica finalidad, rebasan o exceden el específico concepto del contrato.

2. La Ley 7/85, en el artículo 57 reconoce que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la entidad local y las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrolla bajo las fórmulas y términos previstos en las leyes, dando lugar todo ello a consorcios o convenios administrativos que suscriban, como es el caso que aquí hemos analizado, pues el art. 57 LRBRL se refiere precisamente a los consorcios y convenios administrativos como instrumentos de cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas.

3. Estos Convenios no pueden suponer alteración o renuncia de las propias competencias legalmente atribuidas-límite, por cierto, que recoge el artículo 8 de la Ley 30/92, cuyas previsiones para los convenios de colaboración (Gobierno de la Nación y órganos de las Comunidades Autónomas) contenidas, especialmente, en este precepto y en el artículo 6, sirven para integrar como derecho supletorio, el régimen de los convenios de colaboración de las Entidades locales y la potestad de coordinación de las competencias de las Entidades locales, lo que resulta contemplado en la Ley, con carácter general, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de otras Administraciones o sean concurrentes o complementarios, sin que tales funciones de coordinación puedan afectar, en ningún caso, a la autonomía de las entidades locales (art.10.2 y 3 LRBRL).

Desde esta perspectiva, la potestad de coordinación no delimita las competencias legalmente atribuidas, sino que es un modo de desenvolvimiento de éstas, sin que suponga una redistribución competencial con una limitación o condicionamiento de los poderes legalmente atribuidos a las Administraciones coordinadas y existe una concepción material que atribuye al órgano de coordinación una cierta posición de superioridad respecto de los entes coordinados, que permite orientar su comportamiento de forma decisoria a través de directrices de criterios de actuación obligatorios.

A este concepto de coordinación, en el que la coherencia del interés superior que define el órgano coodinador delimita la autonomía de los entes coordinados, se ha referido en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional cuya doctrina puede concretarse en los siguientes puntos:

1. En las SSTC 32/1983, de 28 de abril y 42/1983, de 20 de mayo, al abordar la noción de "coordinación general", señala que "persigue la integración de la diversidad de las partes o de los subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones..." y la competencia de coordinación presupone la existencia de competencias de los entes coordinados que deben ser respetadas.

2. En la STC 27/1987, de 27 de febrero, dictada en recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados artículos de la Ley 2/1983, de 4 de octubre, de las Cortes Valencianas, por la que se declaran de interés general determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales, especifica que "la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las corporaciones locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley".

3. De acuerdo con la doctrina de la STC 214/1989, de 21 de diciembre, que resuelve sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a determinados artículos de la Ley 7/1985, de 2 abril (LRBRL), al afrontar precisamente la impugnación de sus artículos 58 y 59, es posible definir los perfiles de la coordinación de acuerdo con la acepción material expuesta y en contraste con las técnicas de colaboración.

4. No puede tampoco olvidarse que las funciones atribuidas a los órganos de colaboración son ordinariamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada, mientras que, en sentido estricto, la coordinación, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Constitucional, implica un límite efectivo al ejercicio de las competencias (SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º, 80/1985, de 4 de julio , F.J. 2º y 27/1987, de 27 de febrero, F.J. 5º) y por ello mismo, debe venir, en efecto, amparada en la pertinente atribución competencial normativa.

Del análisis precedente deriva la diferencia existente entre las técnicas de cooperación y coordinación que encuentra una adecuada expresión en la LRBRL, dado que junto a los artículos 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, ya sea funcionales u orgánicas, en los artículos 10.2, 59 y 62 se concretan facultades de coordinación de las Administraciones Públicas. Y, si bien tanto unas como otras técnicas se orientan a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación, es lo cierto que en las consecuencias y efectos dimanantes de unas y otras no son equiparables, puesto que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, lo que es de por sí un elemento diferenciador de primer orden, que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas.

En suma, estamos ante un convenio de cooperación interadministrativa de carácter económico, técnico o administrativo, sin otros límites que los derivados el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración (arts. 57 LRBRL, 111 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril) preceptos que no han resultado infringidos.

En el caso examinado, la fundamentación de la sentencia se ciñe al análisis del régimen jurídico de los convenios administrativos de colaboración, señalando:

1. A diferencia de los contratos administrativos, en ellos ninguna de las partes tiene prerrogativas y tienen fuerza vinculante.

2. No cabe la denuncia ni rescisión unilateral en defecto de previsión convencional al respecto.

3. La extinción del convenio viene remitida exclusivamente a la fecha efectiva en que se produzca la transferencia definitiva de funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud a la Comunidad Autónoma de Castilla-León.

4. También reconoce la previsión expresa sobre las obligaciones asumidas por la Diputación Provincial de León para el año 1993 y sucesivos, pues la Excma. Diputación Provincial de León se compromete a mantener durante todo el año 1992 las cuotas de estancia por asistencia a enfermos y casos por día en el Sanatorio Psiquiátrico "Santa Isabel", actualizadas en el Indice de Precios al Consumo anual resultante al 31 de diciembre de 1991, referido al número de enfermos realmente existentes en cada momento, con el límite de trescientos treinta y tres, garantizándose, en todo caso, como mínimo, el abono de las estancias de trescientos quince enfermos por día, y sin que en lo sucesivo se puedan producir nuevos ingresos o reingresos procedentes de otros hospitales psiquiátricos por cuenta y a cargo de la Corporación Provincial. Para el año 1993 y sucesivos, en su caso, la aportación de la Diputación será la correspondiente al número de pacientes que tenga internados por enfermos y casos por día al importe indicado en la actualidad con las correspondientes actualizaciones del Indice de Precios al Consumo anual.

Estas consideraciones tampoco pueden ser constitutivas de la infracción, por interpretación errónea, del artículo 3 del texto articulado de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965, artículo 4º del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por el Decreto 3410/1975 de 25 de noviembre y artículos 1.091, 1.254 y 1.258 del Código Civil y 4.3 del Título Preliminar del Código Civil, que se citan como infringidos en el primero de los motivos.

Con independencia de que tal invocación genérica de la infracción de tales preceptos no resulta constatada, la sentencia de instancia no interpreta erróneamente la normativa invocada cuando afirma que la vigencia del convenio administrativo se encuentra condicionada exclusivamente al tenor de su estipulación segunda, en materia de extinción: a la transferencia definitiva de las funciones y servicios del Insalud a la Comunidad Autónoma de Castilla-León, pues correspondía, en todo caso, a la Diputación la asunción de dicha competencia, como ha reconocido la STS de esta Sala de 9 de julio de 2001, al resolver el recurso de casación nº 798/96, ya que en los términos de la disposición transitoria primera de la Ley General de Sanidad de 1986, las Corporaciones Locales que dispusiesen de servicios y establecimientos sanitarios que llevasen a cabo actuaciones que en la Ley se adscriban a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, establecerán de mutuo acuerdo con los Gobiernos de las Comunidades Autónomas un proceso de transferencia de los mismos y de esta disposición se desprende que en tanto no se ejecute el acuerdo con las Comunidades Autónomas para llevar a cabo el proceso de transferencias de los servicios y establecimientos sanitarios a cargo de las Corporaciones locales continuarán éstas gestionando dichos servicios y establecimientos. Entre estos servicios y establecimientos estaban los hospitales psiquiátricos, cuyo régimen jurídico presenta la siguiente evolución:

1. Las Diputaciones Provinciales, de acuerdo con la base XXIII de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, asumirán sus competencias, pues las Diputaciones Provinciales tenían reconocida la obligación de prestar asistencia hospitalaria a los enfermos con trastornos psíquicos de media y larga estancia en la Ley de Bases de Régimen Local de 24 de junio de 1955 con el carácter de organismos cooperadores y complementarios de la acción estatal, como reconoció la sentencia de 18 de marzo de 1986 y el artículo 1 del Reglamento de Servicios Sanitarios Locales de 27 de noviembre de 1953.

2. La nueva Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 no incluyó el sostenimiento de un Hospital Psiquiátrico como servicio mínimo de las Diputaciones Provinciales y esta Ley en su disposición transitoria segunda mantiene transitoriamente las competencias reconocidas a los entes locales en la legislación sectorial, como es en este caso la de sanidad. A ello no afecta la declaración de inconstitucionalidad del artículo 5 aunque aparezca citado en ella por parte de la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989.

3. Según el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al que se remite en su disposición transitoria primera , modificada por la Ley 11/1999, la Ley de Bases del Régimen Local «De acuerdo con la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en tanto las leyes sectoriales no dispongan otra cosa, los Municipios, las Provincias y las Islas conservarán las competencias que les atribuyan dichas disposiciones sectoriales».

4. La disposición transitoria primera de la Ley General de la Sanidad de 1986 no hace excepción alguna en cuanto a la forma de gestión adoptada, sino que se refiere genéricamente a los servicios y establecimientos sanitarios que lleven a cabo actuaciones que en la presente Ley se adscriban a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y de ello se infiere que la disposición transitoria es aplicable a todos los servicios sanitarios que cumplan con la expresada condición, aun cuando su gestión tenga lugar por medios indirectos relacionados con la celebración de conciertos con otras entidades, que pueden incluso ser públicas, como ocurre en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 1999.

Aun siendo inexistentes los establecimientos y servicios psiquiátricos gestionados directamente en el caso de la Diputación Provincial de León, el cumplimiento de sus obligaciones en materia de la prestación del servicio psiquiátrico ha venido realizándose a través de un medio indirecto de gestión cual es el concierto y el citado servicio debía mantenerse en tanto se produzca el presupuesto al que la disposición transitoria primera citada vinculaba su extinción, esto es a la de que se culminara el proceso de transferencias.

Por ello, en el caso examinado, la sentencia de instancia ha apreciado, con total corrección jurídica, que ninguna de las partes en el Convenio en cuestión tenían las prerrogativas propias de una Administración contratante en el ámbito de la contratación administrativa y reconoce que la parte recurrente en casación resuelve unilateralmente un convenio administrativo, de carácter tripartito, lo que determina la estimación del recurso, criterio que procede confirmar.

Los anteriores razonamientos excluyen la supuesta discriminación aducida que se relaciona, sin justificación, con la supuesta universalización del derecho a la asistencia sanitaria del Real Decreto 1088/1989 de 8 de septiembre que se extiende a la asistencia psiquiátrica, de acuerdo con los artículos 1.2, 6.4, 17, 20 y demás de concordante aplicación de la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de Sanidad, cuya vulneración no resulta acreditada en la cuestión examinada, por lo que procede rechazar el primero de los motivos del recurso de casación.

Al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la LJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para la resolución de la cuestión litigiosa, se invoca en el segundo motivo la infracción por inaplicación de los artículos 1.261.3, 1.274 y 1.275 del Código Civil, en relación con el artículo 14 de la Constitución Española.

La cita de estos preceptos es genérica e indeterminada sin incidir sustancialmente en el elemento causal del contrato, máxime cuando la Diputación de León contribuyó al sostenimiento en un centro hospitalario con el pago durante el año 1992 de las cuotas de estancia - establecidas en su día por la entidad titular del establecimiento asistencial privado- correspondientes a un mínimo de 315 estancias/día y durante los años 1993 y siguientes las estancias correspondientes a los pacientes que mantengan la hospitalización iniciada con anterioridad al Convenio administrativo litigioso por cuenta y cargo de la Diputación y sin que quepa reconocer que implícitamente en la sentencia de instancia se reconoció la falta de competencias de la Diputación Provincial en el obligado ejercicio en materia de prestación de asistencia psiquiátrica hospitalaria a la población, habida cuenta de los criterios manifestados en la sentencia dictada por esta Sala de 9 de julio de 2001, al resolver el recurso de casación nº 798/96, de reiterada referencia, que se proyecta en un doble sentido, al reconocer la nulidad del Acuerdo de 2 de diciembre de 1991 de la Diputación de León sobre declaración de incompetencia en materia de asistencia psiquiátrica y sobre la no obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del segundo de los motivos de casación.

Finalmente, el último motivo, al amparo del artículo 95.1.4 LJCA, se basa en infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para la resolución de la cuestión litigiosa por inaplicación de los artículos 1.281, párrafo 2º, 1.283 y 1.289, párrafo 1º del Código Civil también en relación con el artículo 14 de la Constitución Española.

Con este motivo de casación, la parte recurrente pretende invocar la errónea interpretación del convenio litigioso desde la perspectiva de la ordenación legal de la interpretación de los contratos: artículos 1.281.1, 1.283 y 1.289.1 del Código Civil, como fundamento de la apreciación de cuantificación de la obligación asumida por la Diputación de León en el coste correspondiente a cada estancia, que considera inexistente desde el 1 de enero de 1993 y ello determina un fundamento adicional basado en el artículo 14 de la Constitución Española derivado de lo que considera ineficacia sobrevenida del convenio litigioso, lo que constituye una interpretación subjetiva, perspectiva que está vedada en sede casacional, máxime cuando la interpretación efectuada por la Sala de instancia no es irrazonable ni atentatoria a los preceptos del Código Civil, cuya infracción se cita.

En este punto, no cabe forzar la interpretación de las normas desconociendo sus límites, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala (por todas, en SSTS, 3ª, 3ª de 2 de diciembre de 2002 y 3ª, 7ª de 23 de junio de 2003).

Este motivo, al igual que los precedentes, es igualmente rechazado, pues no nos encontramos ante un supuesto de los previstos jurisprudencialmente por este Tribunal, en los que el Tribunal de instancia haya realizado una interpretación manifiestamente contraria a la realidad, disparatada, arbitraria, ilógica o irracional, cuando la doctrina sentada por este Tribunal en sentencias, entre otras, de 6 de octubre de 1994, 30 de enero de 1995 y 30 de mayo de 1995 y reiteradas por la Sala Primera en sentencias de 1 de febrero y 10 de octubre de 2000, tienen establecida la improcedencia de fundamentar un recurso de casación en base a una revisión de la interpretación realizada por los Tribunales de instancia, salvo circunstancias especiales de las que se pueda deducir la existencia de una irracionalidad o arbitrariedad en los presupuestos y técnicas hermenéuticas utilizadas por el Tribunal de instancia a la hora de interpretar unos determinados hechos que la Sala considera como acreditados, teniendo en cuenta:

1. La Sala de Valladolid, realiza una interpretación perfectamente razonada y correcta de los motivos que amparan el fallo de su sentencia.

2. Del examen del expediente administrativo y de los autos del recurso se extrae la conclusión que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación que no es ilógica o irracional y, por ende, no puede servir como fundamento a un motivo de casación la infracción denunciada por la parte hoy recurrente.

3. En materia de valoración probatoria, ha declarado esta Sala que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hacia el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

4. Es doctrina reiterada y constante de esta Sala, que no es procedente en el recurso de casación hacer un supuesto de la cuestión, dada la naturaleza extraordinaria y específica que reviste el recurso, que no permite proceder en él a una revisión de las pruebas, convirtiéndolo en una tercera instancia, y este recurso no consiste en contraponer el resultado probatorio al que llega subjetivamente el recurrente, al obtenido por la Sala de instancia, no habiéndose alegado como infringidos preceptos o jurisprudencia en que se contengan criterios específicos para la valoración de la prueba sometida a la sana crítica, como han reconocido las sentencias de la Sala Tercera, Sección Quinta del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1994, de la Sala Tercera, Sección Segunda, de 27 de mayo de 1994, de la Sección Séptima de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 1994 y 21 de marzo de 1995 y de la Sección Cuarta de la Sala Tercera de 14 de octubre de 1994, entre otras sentencias.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, en la medida en que la Diputación de León varía unilateralmente, sin previa denuncia, el convenio pactado, sin que quepa reprochar a la sentencia recurrida ilegalidad alguna que derivara en la infracción no razonada, debidamente, de los preceptos citados como vulnerados.