La construcción del estado autonómico por el tribunal constitucional
| Autor | Lucrecio Rebollo Delgado |
| Páginas | 99-142 |
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No existe la menor duda de que el Tribunal Constitucional ha tenido, y sigue teniendo, un papel esencial en la conformación del sistema autonómico, con errores y aciertos, con indefiniciones, y en muchas ocasiones intentando solventar con argumentos jurídicos conflictivos endosos políticos. No hay desacuerdo doctrinal en reconocer que esta tarea de elaboración o construcción del Estado autonómico por parte del TC es obligada por dos claras circunstancias: una primera es la falta de concreción o de modelo de la Constitución, que fundamentó la necesaria descentralización territorial en el principio dispositivo y en un improvisado y errático desarrollo normativo; un segundo elemento que obliga a la intervención del TC es la ausencia del acuerdo político en la materia, circunstancia que está en el propio origen de la descentralización territorial establecida por la CE y que alcanza hasta nuestros días, y que cada año que pasa se incrementa de forma muy significativa, habiéndose llegado al abierto desafío secesionista, sustentado en una ausencia total de pretensiones de abordar de forma seria la problemática intrínseca a nuestro modelo territorial,
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donde prácticamente el único acuerdo periódico y de mínimos es el reparto de los recursos económicos, la denominada financiación autonómica. Ello ha requerido del TC alambicadas elaboraciones racionales y jurídicas, en muchas ocasiones resumidas en nuevos conceptos, por lo general poco expresivos desde la perspectiva jurídica, pero que en última instancia han sido contenido de sus distintas resoluciones, lo cual no significa solución de los problemas planteados. En otras ocasiones se ha variado de forma significativa la interpretación constitucional realizada por el TC.
El mayor número de resoluciones de este órgano, con mucho, son referidas a conflictos de competencias entre el Estado con el País Vasco y Cataluña. Bien por recursos del primero, bien de los segundos, repartiéndose, en porcentaje prácticamente igual la legitimación activa de los mismos.
Otra cuestión también relevante en este apartado es el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que hasta la reforma de la LOTC de 2015, en que se amplía su ejecutividad, eran incumplidas de forma manifiesta, o se soslayaban sus efectos mediante legislación posterior, quedando el contenido de aquéllas, en muchas ocasiones, en meros pronunciamientos teóricos.
En definitiva, el TC ha sido, y es, parte activa del actual panorama autonómico y por ello se hace necesario resumir lo más destacado de su actividad en este ámbito, teniendo en cuenta lo extenso y complejo del contenido del mismo73. Un último aspecto previo conviene recordar, el inicio del proceso autonómico coincide con la puesta en funcionamiento del TC, y no debemos olvidar que era muy reciente la entrada en vigor de
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la CE. Así pues, éramos un Estado centralizado en vía iniciaría de una descentralización territorial del poder, ello convirtió al TC en una suerte de árbitro que debía ordenar este proceso.
Sería tarea en exceso extensa, hacer resumen de la voluminosa jurisprudencia constitucional en materia autonómica74.
Nuestro propósito en esta obra es entresacar las resoluciones más significativas, y singularmente la construcción de conceptos que el TC realiza para solucionar los conflictos que se le plantean y que han sedimentado en la conformación actual del Estado autonómico desde una perspectiva jurídica. Como nos recuerda Fernández Farreres, “… en los tres primeros años de su funcionamiento el Tribunal definió y delimitó el concepto de autonomía política, explicando las nuevas reglas ordenadoras de las relaciones interordinamentales; precisó el significado del principio dispositivo y de la cláusula residual de competencias a favor del Estado; advirtió también sobre el alcance de determinadas calificaciones de las competencias como exclusivas y formuló el fundamental principio de inter-pretación conforme a la Constitución de los propios Estatutos de Autonomía; alumbró, asimismo, el concepto material de bases estatales que permitió a los legisladores autonómicos ejercer sus competencias de desarrollo legislativo a partir de la legislación preconstitucional; o explicó, en fin, que la colabo-
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ración se erigía en un elemento clave para superar la tensión entre unidad y autonomía”75.
El proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) se constituyó en el objeto de la primera sentencia significativa del TC. En su art. 2 se reconoce la capacidad del Estado para interferir en la legislación autonómica hasta el nivel reglamentario. Por su parte, el art. 4 establecía que “las normas que el Estado dicte en el ejercicio de las competencias que le reconoce el art. 149.1 CE prevalecerán sobre las normas de las Comunidades Autónomas”. Como es sabido, la LOAPA fue producto del pacto político entre UCD y PSOE, y con una fuerte oposición de Cataluña y País Vasco, que negaban a la norma, desde la perspectiva jurídica, su consideración de ley orgánica y su carácter armonizador. El TC declaró inconstitucionales 14 de los 38 artículos de que constaba el proyecto normativo, y más allá de la repercusión política que tuvo la sentencia, quedaron sentados varios conceptos en el ámbito autonómico vigentes hasta la fecha, entre los que destacamos los siguientes:
- La Disposición Final 1ª de la CE relativa a los derechos históricos tiene validez únicamente en el marco de la Constitución y conforme a ella.
- Las Cortes Generales no pueden constituirse en intérprete de la Constitución, ni tampoco de la distribución territorial de competencias, puesto que ésta es función exclusiva del TC. Como manifiesta Aragón Reyes “esta doctrina fue complementada y modulada, aclarando que
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tampoco los parlamentos autonómicos pueden dictar ese tipo de leyes interpretativas generales, y concretando, no obstante, que sí caben –tanto en el Estado, como en las Comunidades Autónomas– cuando se limitan a la interpretación concreta de sus propias competencias, salvando, claro está, el posterior criterio que el TC pueda emitir respecto de dicha operación interpretativa (SSTC 227/1988 y 179/1996)”76.
- Las leyes de armonización no son un instrumento de uso normal por parte del Estado y sí subsidiario y excepcional, y en todo caso cuando las competencias del Estado sea imposible conseguirlas por vía ordinaria, es decir, mediante legislación básica.
- La delimitación de competencias se extrae de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de una interpretación conjunta de ambos.
Quedaba claro desde el principio, que el TC no se quedaba en una configuración constitucional como mero y exclusivo legislador negativo, cuya competencia se limitaría a la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas inconstitucionales, sino que, por el contrario, tenía una prolija labor positiva de interpretación constitucional que solventase los conflictos a los que el texto de 1978 no alcanzase a dirimir.
El art. 149.1 CE establece las competencias estatales y ha sido, y lo sigue siendo, elemento troncal a la hora de dirimir conflictos de competencias. El primer elemento delimitador
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de aquél viene constituido por la indisponibilidad de las Comunidades Autónomas respecto a estas materias, salvo que el Estado las transfiera o delegue (art. 150.2 CE). Pero la relación de competencias estatales incluye una variedad de alcance y ejercicio, puesto que puede ir desde atribuir todas las funciones o potestades posibles en relación con una materia al Estado, es decir, en estos supuestos es competencia del Estado la legislación y la ejecución. En otras ocasiones le corresponde la competencia legislativa, pero no su ejecución, que correspondería a las CC. AA. Ejemplos como el apartado 13 del art. 149.1 CE77son exponente manifiesto de que la indefinición constitucional requería un laborioso trabajo aclaratorio por parte del TC en la delimitación del concepto de bases, tarea que acometió el Tribunal de forma temprana. Distingue a este respecto entre un concepto formal y otro material de bases. El primero se interpreta como que, en todo caso, las bases deben fijarse mediante normas con rango de ley (STC 32/1981 y STC 1/1982). Respecto de su concepto material, se establece por el TC que debe existir un común denominador normativo a partir del cual las CC. AA. puedan introducir las singularidades que estimen convenientes (STC 1/1982).
Otro aspecto que aclara el TC con respecto a las bases es que no necesariamente deben ser de escueta concreción, sino que pueden consistir en regulaciones detalladas cuando sea imprescindible para el ejercicio de competencias estatales (STC 49/1988), y que no vinculan al legislador futuro, dado que otra norma posterior de igual delimitación, puede variar los contenidos de legislación de bases anteriores (STC 132/1989). Como manifiesta Gerar Martín78“este es un aspecto de una importancia extraordinaria en el sistema de distribución com-
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