Hechos diferenciales, derechos históricos e igualdad

AutorLucrecio Rebollo Delgado
Páginas175-192

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1. Hechos diferenciales y derechos históricos: delimitaciones conceptuales

Después del análisis de situación realizado en los cuatro capítulos anteriores, es conveniente reparar en la tarea de sintetizar las deficiencias que presenta nuestro Estado autonómico, lo que permitirá de forma más fidedigna presentar propuestas de solución. No es sencillo concretar claras deficiencias en media docena de apartados del monstruoso acervo jurídico y doctrinal autonómico, de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y su contexto político. Por ello es necesario hacer una labor de entresacado que nos permita visualizar de forma clara cuáles son las causas en las que se fundamentan las imperfecciones de nuestro sistema de descentralización territorial. Esta tarea tiene un fuerte componente subjetivo, que intentamos mitigar circunscribiéndonos a lo estrictamente jurídico, sin bien en ocasiones es necesario ir un poco más allá, para verificar cómo afecta lo jurídico en la realidad social, elemento que ningún jurista debe obviar, así como también es necesaria una valoración política de muchos aspectos concatenados con la materia.

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El primer elemento de análisis en este gran grupo de deficiencias del sistema viene constituido por los denominados hechos diferenciales, en el que traemos a colación intencionadamente los derechos históricos. Antes de entrar en su estudio, hemos de realizar algunas precisiones. Una primera es la distinción entre hechos diferenciales y diferencias entre comunidades autónomas. Aquí podemos establecer varios niveles en su estudio. López Aguilar lo hace refiriendo únicamente aquellos que tienen un reconocimiento constitucional y por lo tanto de los que se deduce una “voluntad constitucional de proteger ese hecho”132. Esto limita de forma considerable el acercamiento a la influencia que esta materia ha tenido en el desarrollo del Estado autonómico, al omitir los recogidos, y de qué forma lo son, en los Estatutos de Autonomía y en la legislación de desarrollo de éstos. Una segunda cuestión que conviene tener en cuenta es la diferenciación innata de la que parten las Comunidades Autónomas (extensión, población, economía, cultura, lengua, etc.) que son causas innatas de diferenciación, y respecto de las cuales no cabe más que tenerlas en cuenta. El tercer grupo de diferencias son las que, fundamentadas en diversas circunstancias, tienen una traducción jurídica, y como consecuencia de ello producen unas diferencias sustantivas de los ciudadanos de unas Comunidades Autónomas a otras, ya tengan reconocimiento constitucional, estatutario, o sean producto de un reconocimiento normativo que tiene su origen en una construcción, sea la que fuere, producto de una pretensión política.

A nuestro juicio el análisis de los hechos diferenciales no puede quedarse únicamente en los que tienen referencia constitucional, máxime cuando su plasmación ejecutiva es la pretensión de su origen, y éste no se encuentra de forma exclusiva

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en el texto constitucional. Ello supondría una parcialidad en el objeto de estudio que lo hace incompleto, y como consecuencia inmediata, poco útil. De esta forma hemos optado por un estudio de los hechos diferenciales con referencia constitucional, junto con las conformaciones estatutarias y legislación de desarrollo, a lo que habrá que añadir un análisis de resultado, porque dada la teleología del objeto de estudio, es necesario verificar en qué se traducen, y singularmente cómo afectan a la igualdad entre territorios y entre ciudadanos de los mismos. De lo contrario, podemos quedarnos en el mundo de lo abstracto, o de la elucubración jurídica simple.

Una segunda cuestión transcendental es el surgimiento de la construcción y uso del término hecho diferencial, al que conviene dedicar unas líneas. El principio dispositivo implícito en nuestra Constitución y las dos vías de acceso a la autonomía, producto de las circunstancias relatadas en el Capítulo II de esta obra, y singularmente lo que condicionaron País Vasco y Cataluña el surgimiento y primeros desarrollos constitucionales, origina un inicio del Estado autonómico desigual, que los pactos autonómicos de 1981 paliaron en cierta medida, dada su aspiración homogeneizadora y la pretensión política constante en los primeros años de vigencia constitucional de que el proceso político autonómico no se desbordara. Pero como manifiesta López Guerra “no pudieron evitar la desigualdad derivada, por un lado, de las previsiones de la Disposición Transitoria segunda de la Constitución; por otro, de la interpretación dada, en el caso de Navarra, a la Disposición Adicional primera; en tercer lugar, de la aplicación efectuada en Andalucía, del referéndum regulado en el art. 151 CE; y, finalmente, del empleo de las previsiones del art. 150.2 CE para elevar el nivel competencial de Valencia y Canarias”133. Bien es cierto,

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que la situación se prometía como transitoria, dada la posibilidad que el art. 148 CE ofrecía a las Comunidades Autónomas, y una vez transcurridos cinco años, de ampliar sus competencias a través de las preceptivas reformas estatutarias, y en aras de mitigar una posible desafección del ciudadano de los territorios perjudicados. A ello se llega a partir de la Ley Orgánica 9/1992 de transferencias a las comunidades autónomas y a los homo-géneos desarrollos de los Estatutos de Autonomía en materia competencial, el famoso “café para todos”. Es a partir de esta fecha cuando surge el concepto de hecho diferencial, término ajurídico, de profusa utilización política y que se articuló como elemento justificador de mayores competencias para aquellos territorios que se emplearon políticamente con intensidad en su defensa. Como nos relata Aja, “el término > fue acuñado y empleado con frecuencia por la literatura catalanista de la Restauración (es clara traducción del catalán (fet diferencial), por ejemplo, por Cambó en Per la concordia, pero no aparece en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía, ni apenas se utilizó durante los años ochenta. En cambio, adquirió relevancia a partir del proceso de igualación competencial entre las Comunidades Autónomas propiciado por los pactos autonómicos de 1992”134.

Volvemos de esta forma a hechos pasados y ya relatados. Los nacionalismos vasco y catalán condicionaron en la II República, en el proceso constituyente de 1978, en el texto de la Constitución, y lo volvían a hacer de forma inmediata a un moderado proceso homogeneizador de la distribución de competencias en 1992. De esta forma el Estado autonómico ofrece una genérica potestad de autogobierno a todas las Comunidades Autónomas, a lo que se añade en algunas de ellas, elementos de una personalidad histórica o política, o ambas de

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forma conjunta, que le permiten diferenciarse del resto, que le otorgan un fundamento objetivo de singularidad.

Para Aja los hechos diferenciales se circunscriben a los siguientes territorios y materias135:

- “País Vasco: territorios históricos, lengua, derecho civil foral, policía propia y sistema de concierto fiscal

- Cataluña: lengua, derecho civil especial y policía propia

- Galicia: lengua y derecho civil foral

- Navarra: Convenio fiscal, derecho civil foral, policía propia, euskera en zona vasco parlante

- Canarias: Cabildos y régimen económico fiscal especial

- Islas Baleares: lengua, consejos insulares, derecho civil especial

- Comunidad Valenciana: lengua y derecho civil

- Aragón: derecho civil”.

Para Blanco Valdés no parece apropiado incluir la policía propia como un verdadero hecho diferencial “y ello porque cuando la Constitución establece que las Comunidades, sin más excepciones que las derivadas de la limitación de tipo temporal contenida en su art. 148.2, podrán crear policías en la forma que dispongan los Estatutos, y en el marco de lo que fije una ley orgánica, lo que está haciendo es habilitando para esa creación a los legisladores estatuyentes …”136, tesis que compartimos y que se plasma en el art. 37.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad137.

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Sin entrar en la mayor o menor justificación de reconocimiento de los hechos diferenciales, quedémonos con la necesidad de su regulación para hacer posible el gran pacto constituyente de 1978, y quedémonos también con que singularmente la pujanza de País Vasco y Cataluña en el ámbito competencial ha favorecido la generalización al resto de Comunidades Autónomas. Pero ello no puede hacernos obviar que su constante utilización se postula como una permanente fuente de conflictos, tanto de las...

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