La creación del estado autonómico en la constitución de 1978

AutorLucrecio Rebollo Delgado
Páginas61-97

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1. La pretensión unánime de descentralización territorial

Tras33 la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 se sucede un periodo histórico capital para nuestra actual demo-cracia, que da fe de la altura de los protagonistas y que es rara excepción en nuestra historia. La conocida como Transición democrática se inicia con la proclamación del Rey Juan Carlos I el 22 de noviembre de 1975. En su discurso ante las Cortes anuncia el reconocimiento “…dentro de la unidad del Reino y del Estado, de las peculiaridades regionales”. En la Transición se unieron como objetivos indisolubles la democracia y la descentralización territorial, y de forma más concreta la autonomía política. El Rey confirma a Arias Navarro como Presidente del Gobierno y en medio de una gran confusión política y social, se producen los primeros atisbos de apertura, entre otras causas, quizás la más significativa, fue la firme

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voluntad del monarca de hacer virar el régimen de Franco a una democracia homologable con Europa, y hacerlo de forma rápida, pero a la vez segura. El primer gran golpe de timón del Rey será el nombramiento de Adolfo Suárez como Presidente del Gobierno, que impulsaría el cambio a través de la Ley para la Reforma Política, votada en referéndum el 1 de diciembre de 1976, y que con tan solo cinco artículos liquidaba el régimen anterior y establecía los medios necesarios para la plena vigencia de la democracia.

En el ideario común de la Transición subyace la idea de retomar el proceso de descentralización desde la interrupción de 1936, y se hace desde dos perspectivas diferenciables. una ideológica o política; y desde otra doctrinal que analizamos por separado. La pretensión política aunaba a todos los partidos y si bien podrían establecerse tres grupos diferenciados. Los más significados, y cuyas pretensiones eran de mayor alcance, son los partidos nacionalistas catalanes y vascos, partidarios de un rápido reconocimiento de la autonomía política, dando legalidad a la persistencia de los gobiernos autónomos en el exilio. Un grado menor de intensidad en la reivindicación planteaban socialistas y comunistas. El centro y la derecha tenía una perspectiva más de necesidad técnica que de convicción política. De esta forma la apreciación de la necesidad de acometer reformas de organización territorial era unánime en todas las fuerzas políticas, variando la intensidad o las formas de materializarlas. La óptica doctrinal de las reformas en la distribución territorial del Estado se centra en tres ilustres académicos: Ortega, García Pelayo y García de Enterría, que operarán como esqueleto racional de las pretensiones políticas. Para Ortega tanto el municipio como la provincia se quedan pequeñas en la eficacia de la ordenación territorial, por lo que se debe aspirar a grandes comarcas que posean plena auto-nomía política y administrativa. En su obra la Redención de

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las Provincias:34Ortega imaginaba a la Península organizada en grandes regiones … cada una gobernada por una asamblea regional …que nombraría sus magistraturas ejecutivas. También afirmaba Ortega que el problema catalán no podrá nunca resolverse, lo más que cabe hacer es conllevarlo, y ello se conseguiría mejor en una España regionalizada, dado que “… ya no será la España una quien se encuentre frente a frente de dos o tres regiones indóciles, sino que serán las regiones entre sí quienes se enfrenten, pudiendo de esta forma cernirse magestuoso entre sus diferencias el Poder nacional, integral, estatal y único soberano…”. Ortega es partidario de culminar una estructura descentralizada en regiones con plena autonomía política con un concepto de unidad, pero no de España y sí de la soberanía nacional, como voluntad única de un solo sujeto político.

García Pelayo realizará una importante labor de allegar argumentos histórico-políticos, y que tuvieron un considerable calado en las fuerzas políticas de centro y derecha al respecto de los derechos históricos como fuente de reivindicaciones de autonomía política, o en su caso de legitimación para materializarlas en el derecho positivo, habla así de los derechos históricos como una legitimación irracional e impropia de la modernidad. Sus postulados mitigaron en parte el mimetismo que podían generar las reivindicaciones de los derechos históricos del País Vasco en muchas otras regiones, pero no mitigaron las aspiraciones políticas del nacionalismo vasco, que esgrimió este argumento de forma generalizada en la Transición, y especialmente en el proceso constituyente.

Otra gran influencia académica en el incipiente proceso de descentralización será la del administrativista García de Enterría, que al contrario que García Pelayo, tendrá un mayor eco

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en un espectro más amplio desde la perspectiva ideológica, influenciando por igual en la UCD y en el PSOE. Como manifiesta Herrero de Miñón “sus doctrinas y hasta su nombre eran el lugar común y punto de acuerdo en los debates parlamentarios sobre política autonómica de aquellos años”35. Gran conocedor de la estructura administrativa del Estado, de las competencias y funciones del municipio y de la provincia, García de Enterría propugna un ente territorial de mayor extensión en aras de la funcionalidad, la Comunidad Autónoma, como instrumento de gestión y participación de los administrados, con un amplio conjunto de competencias. Al contario que García Pelayo, no es contrario al regionalismo histórico, del que afirma que “no puede desoírse ya por más tiempo”, pero expone tres razonamientos para acometer las reformas: “la necesidad apremiante de una ordenación del territorio, junto con las exigencias de un desarrollo regional que palíe los gravísimos desequilibrios regionales existentes y que ponga un freno a la desertización avanzadísima de regiones enteras y a la destrucción injustificada de estructuras sociales y económicas…”36. Su aportación doctrinal culminará con el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías de 1981, que a su vez se materializará en los Acuerdos Autonómicos firmados por el Gobierno de UCD y el PSOE el 31 de julio de 1981. Aunque la evolución posterior del régimen autonómico desbordará las propuestas de García de Enterría, sus razonamientos habrán de seguir teniendo significativo peso en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia.

Otro aspecto que cabe recordar en estos iniciales años de descentralización territorial es el alejamiento del ciudadano de la materia. A excepción de Cataluña, País Vaco y en menor

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medida Galicia, el fenómeno de reivindicación de autonomía política en el resto de territorios es prácticamente inapreciable, no existiendo ni el sentimiento ni la pretensión política, que irá surgiendo y estructurándose más como pretensión de homogeneidad o de no desigualdad, que como aspiración política esencial. García Álvarez refiere una encuesta fechada en el verano de 1976, en la que se pregunta al respecto del modelo de organización territorial preferido por los ciudadanos, y que arroja el siguiente resultado: un 48% de respuestas son identificables con la continuidad del modelo centralista, frente a un 42% que se decanta por otros modelos37.

El primer impulso político camino a la descentralización se produce a primeros de noviembre de 1975, cuando dentro del Ministerio de la Gobernación se crea una comisión para el estudio de la implantación de un Régimen Administrativo Especial de las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya38. Comisión análoga se creará pocos meses después, en febrero de 1976, relativa a las cuatro provincias catalanas39. Poco se conoce de las propuestas de estas dos comisiones, que en todo caso serían desbordadas por la ola política de autonomismo, dado que pretendían aplicar los contenidos de la Ley 14/1975 de Bases del Régimen Local, que posibilitaba la creación de Mancomunidades provinciales, así como dotar a las provincias que lo solicitaran de un régimen económico y administrativo especial.

A excepción del partido de extrema derecha, todos los partidos de ámbito nacional incluyeron en lo nuclear de sus propuestas electorales la cuestión autonómica. AP propugna una descentralización moderada, fundamentalmente de funciones

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y competencias en beneficio de regiones, provincias, comarcas y municipios, pero siempre bajo el principio de la defensa de la unidad de la patria. UCD también es partidaria de un “Estado regionalizado”, pero en ningún caso federal, como sí proponían los partidos de izquierda (PSOE, PCE y PSP). Estos tres partidos políticos son los que pretenden una mayor amplitud en la concepción del nuevo Estado, siendo partidarios del reconocimiento de las nacionalidades, a la vez que entienden a España como un Estado plurinacional y pluriregional.

Tras las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977, el Gobierno de Adolfo Suárez era consciente de la necesidad de canalizar la clara reivindicación descentralizadora, para lo cual se creó un Ministerio para las Regiones, al frente del cual se designó al administrativista Manuel Clavero Arévalo. Ahora la iniciativa de articular una nueva estructura territorial parte de la agrupación de parlamentarios electos por las distintas provincias, con el fin de erigirse como interlocutores frente al Gobierno de las pretensiones de sus diversas regiones. Tan solo estaban previstas estas reuniones, canalizadas a través de acuerdos preelectorales, en Baleares, Cataluña y País Vasco. En el resto de las actuales comunidades fue una circunstancia improvisada, pero que tuvo un efecto rápido de mimetismo. Es bien sabido que entre las funciones propias de cualquier Gobierno va implícita la presión política y la...

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