Desviaciones en los objetivos constitucionales

AutorLucrecio Rebollo Delgado
Páginas193-228

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1. La desviación de objetivos constitucionales

El principio dispositivo al respecto del Estado autonómico es la clave de bóveda del sistema de distribución territorial en España. En los primeros años funciona como aglutinante, puesto que aúna aspiraciones. Detrás del tirón del autogobierno de País Vasco y Cataluña, el resto de Comunidades Autónomas ven en él un nuevo maná. Más competencias suponen más presupuesto, éste a su vez facilita ensanchar las estructuras institucionales, lo que permite un volumen de contratación de funcionarios y de infraestructuras burocráticas enormes, que entra en una inercia ascendente que va adelgazando al Estado, que no engorda a los entes municipales y que hoy padece de obesidad mórbida. Este afán competencial y estructural se hace en detrimento, olvidando, cuando no eludiendo de forma manifiesta, los objetivos constitucionales comunes. El resultado es que el Estado es hoy completamente distinto desde la perspectiva que lo observemos. Si lo hacemos desde el mismo, el gigantesco aparato burocrático creado por las CC. AA. mini-miza a aquél, hasta el punto de que en algunas Comunidades es imperceptible o inapreciable. Si la óptica es desde las CC.

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AA. el resultado es el mismo, su maraña legislativa y burocrática, su afán diferenciador y singularizador, bajo la excusa de mayor proximidad al ciudadano, reduce al Estado a meros símbolos. El ciudadano desconoce si el tramo de carretera es competencia del Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia o el municipio, si la carencia que le afecta es una competencia compartida, exclusiva, ejecutiva, o concurrente. También es probable que producto de la focalización singularizadora de su Comunidad, no identifique que por encima de su Estatuto de Autonomía hay una norma que la da origen y que condensa las reglas básicas de la ordenación del Estado, porque también las CC. AA. han minimizado voluntaria o involuntariamente, el valor de la Constitución producto de ese afán diferenciador.

Esta desviación de los objetivos constitucionales, que analizamos aquí como deficiencias del sistema, se centran en tres grandes grupos: La ruptura del principio de unidad; la insolidaridad territorial; y la ausencia del Estado en los territorios.

Antes de entrar en el estudio concreto de los apartados descritos debemos hacer una salvedad, apuntada por la mayoría de la doctrina, y que es la escasa normatividad de la Constitución en la organización territorial. Los condicionamientos previos, la dificultad de acuerdo político, o si se quiere de acuerdos mínimos, hacen del Título VIII, el que debería ser troncal en una nueva conformación democrática, que devenga ambiguo en sus términos, con una clara indefinición del modelo, con carencias jurídicas graves en su regulación y con un contexto genérico regulatorio dominado por el principio dispositivo y en última instancia, sin un contenido claro que facilite el correcto funcionamiento de la compleja estructura creada. Con ello se liquidaba el régimen de Franco, pero no se establecían los medios que facilitaran un desarrollo ordenado y coherente de la distribución territorial. El sistema era válido para iniciar la andadura, para crear las estructuras básicas de

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una descentralización territorial, pero no garantizaba llegar al destino, es decir, no establecía reglas claras y perdurables de funcionamiento. El constituyente dejó multitud de cuestiones sin determinar que deberían haber sido paliadas por el acuerdo político, o en su caso, por la reforma constitucional, que hoy, cuarenta años después, estamos a la espera de que se produzca. Pero como mantiene Muñoz Machado “los españoles han sido siempre más partidarios del poder constituyente, que permite empezar de nuevo y derribar las instituciones políticas desde sus cimientos, que asegurar la continuidad, el respeto y las mejoras de las opciones ya establecidas”147.

1.1. Ruptura del principio de unidad

Nuestro constituyente ligó el principio de unidad al de autonomía, y el devenir autonómico ha desdibujado su relación, incluso puede decirse que ha invertido su esencia. De esta forma, la CE proclama una unidad política, jurídica, económica y social, de tal forma que la autonomía: no puede constituir compartimentos estancos que rompan aquella unidad. Los entes a los que la Constitución otorga autonomía, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios (art. 137 CE) son Estado, así, la autonomía se proyecta como el derecho de nacionalidades y regiones al autogobierno, y que tiene su fundamento en la Constitución, y nunca cabe interpretarlo a la inversa, es decir, que la Constitución supone un pacto en virtud del cual las nacionalidades y regiones se integran en el Estado. La organización territorial es así una proyección constitucional de la unidad a la diversidad, a la pluralidad, y no a la inversa. Con rotundidad lo ha manifestado el Tribunal Constitucional, cuando establece que “La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven

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unos derechos superiores a ella, sino una norma de poder constituyente que se impone con fuerza vinculante en su ámbito … la Constitución da lugar a una nueva estructura territorial del Estado, basada en unas entidades anteriormente inexistentes: Las Comunidades Autónomas”148. La unidad se articula como fin, y se concreta en el interés general y, mediante un parámetro de homogeneidad, se desarrolla la pluralidad traducida en autonomía. Este es el planteamiento teórico-constitucional, pero la realidad se aparta de él. La inconcreción constitucional, producto de la coyuntura concreta de creación de la Constitución, condicionada, como ya conocemos, por Cataluña y País Vasco, la falta de contención con firmeza por parte del Tribunal Constitucional, y la ausencia de acuerdo político, constituyen el mecanismo en una autonomía competitiva, en reivindicación permanente, que subsume el principio de unidad, que queda fagocitado por el de autonomía. En la medida en que se produce el falseamiento de la Constitución, se minimiza el principio de unidad del Estado, lo que en alguna medida ha sido parcialmente paliado por la homogeneidad normativa que impone la Unión Europea. De esta forma se desnaturaliza a la Constitución, que tiene como primer objeto establecer un contexto de unidad en los objetivos del ciudadano. Se puede afirmar con rotundidad que el sistema establecido en 1978 no está roto, pero sí que está en el límite máximo de su soporte de tensión. También es cierto que estas valoraciones no son nuevas, que desde el mismo nacimiento del actual Estado de las autonomías se predica la insostenibilidad del mismo, de lo que habría que deducir que la proximidad de su colapso no debe estar lejana.

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1.2. Insolidaridad y desigualdad territorial

El constituyente, junto al reconocimiento de la unidad y la autonomía, establece el principio de solidaridad (art. 2 CE) y lo refuerza en el art. 138.1 CE, al establecer que “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español …”. Incluso se articula un mecanismo específico para ello en el art. 158.2, donde se establece que “Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso”.

De esta forma los dos principios básicos en los que se asienta el Estado autonómico son el de unidad y autonomía, y como mecanismo o herramienta de ajuste se establece el principio de solidaridad. Continuando con nuestras deducciones, establecemos que las cuatro proyecciones esenciales del principio de unidad son: institucional, ordenamiento jurídico, social y económica. De ellas las dos primeras se ven afectadas parcialmente, pero no se han desnaturalizado, por el contrario, las dos últimas son las que sufren un deterioro considerable. Corroborar esta circunstancia requiere acudir a la estadística149, área de conocimiento que no siempre ofrece

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deducciones claras, pero si puede aportarnos algunos elementos objetivos de valoración, tanto de la realidad actual, como una perspectiva en la evolución, que ponga de manifiesto la influencia de la distribución territorial en aspectos concretos, tanto económicos, como sociales. En ello puede observarse de forma genérica, como todos los valores positivos suben, y descienden los negativos, pero de igual forma se manifiesta de forma acusada una tendencia a mantener las distancias entre los territorios con mayor progresión a los de menos.

Todos los Estados que poseen cierto grado de descentralización territorial necesitan de un mecanismo que compense los posibles desequilibrios que genera la conjugación de los principios de unidad y autonomía. Nuestro constituyente era consciente de esta necesidad, y de su importancia, por ello no lo introduce como un elemento referencial o colateral, sino como una obligación constitucional, “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad” (art. 138.1 CE), y se hace desde una perspectiva estatal, que se concreta en el art. 131 CE, cuando manifiesta que “El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades...

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