STS, 27 de Junio de 1997

Las Resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de abril de 1988, desestimaban expresamente los recursos de reposición interpuestos contra la Orden de 23 de noviembre de 1987 por los recurrentes, por lo que, con fecha 1 de julio de 1988, se solicitó de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional la ampliación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las citadas Resoluciones de 22 de abril de 1988 del Ministerio de Economía y Hacienda, y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de julio de 1989 por la que se desestimaba íntegramente el recurso contencioso-administrativo nº 3841/88.

La sentencia asumía en su integridad el contenido de las Resoluciones administrativas impugnadas y básicamente señalaba:

1. El concurso para la provisión de zonas nada tiene que ver con un concurso para la provisión de puestos de trabajo de funcionarios que se haya regulado por su legislación específica, actualmente la Ley 30/84 y normas complementarias. Por otra parte, entre la publicación del Real Decreto 1327/86 y la fecha de cese de los Recaudadores ha transcurrido un año y medio y en este período de tiempo se han ido sucediendo numerosas actuaciones administrativas favorables a los Recaudadores.

2. La relación entre los Recaudadores y la Administración es diferente a la de ésta con un funcionario, pues ni el sistema de acceso, ni el nombramiento, ni el procedimiento retributivo son los mismos.

3. La figura más cercana para explicar la relación Recaudador-Administración es la de la concesión de un servicio público retribuido mediante una participación porcentual en los ingresos y de hecho, en su propio Estatuto Orgánico se denomina concesionarias a las Diputaciones que asumen el servicio y así, los Recaudadores, al acceder a dicha condición y a efectos económicos, se constituyen en empresa concesionaria de un servicio público, bien directamente como Recaudadores de Hacienda, bien indirectamente a través de otro concesionario principal.

4. En cuanto a la supuesta responsabilidad de la Administración por los perjuicios presuntamente causados a los Recaudadores por su cese como tales, hay que señalar que por lo que respecta a los perjuicios económicos, el cese no ha producido pérdida de derechos económicos, sino en todo caso, demeras expectativas, y dicha pérdida de expectativas se ha producido por muy diversas normas anteriores a la Orden Ministerial recurrida.

5. En cuanto a los alegados perjuicios derivados de su autoorganización, en numerosos casos, tanto las oficinas como el equipamiento, pertenecen a la Diputación concesionaria y no al Recaudador y en los casos en que pertenecían a éste, debe tenerse en cuenta que los gastos citados no son distintos y sí menores que los que se producen por el cese de cualquier actividad empresarial.

6. El supuesto daño no es efectivo ni evaluable económicamente, ni individualizado.

Interpuesto recurso de apelación por la Procuradora de los Tribunales Sra. Garrido Entrena, han formulado alegaciones en el rollo del recurso de apelación:

1. La representación procesal de los Sres. Gregorio , Marcos , Santiago y Carlos Antonio , que insiste en la responsabilidad patrimonial de la Administración e implicitamente en la responsabilidad del Estado legislador y señala como la sentencia de la Audiencia Nacional alude al concesionario de un servicio público como el marco jurídico en el que deben moverse las relaciones entre los Recaudadores y la Administración, y, por lo que aceptando el marco jurídico y la naturaleza jurídica en el que deban moverse ambas relaciones, es absolutamente increíble que la sentencia no estime que existe un rescate del servicio público al que la Ley de Contratos del Estado alude en su artículo 79, en su redacción inicial de 1965.

   Para dicha parte hay que reconocer los perjuicios demostrados y aducidos en el presente procedimiento, que tienen plena cabida en el artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado que preceptúa, como una exigencia condicionante de la propia decisión de rescate del servicio público, que se trate de perjuicios perfectamente evaluables, individualizables y económicamente cuantificables.

   Esta parte solicita que, con estimación del recurso de apelación, se dicte, en su día, sentencia revocatoria de la dictada por la Audiencia Nacional y que se estime, en todos sus extremos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

2. El Abogado del Estado entiende que no se da, en absoluto, responsabilidad patrimonial de la Administración pues, la lesión, caso de existir, no procedería del Ministerio de Economía y Hacienda, sino del Estado en cuanto que son las normas con rango de ley las que atribuyen a la Administración la facultad de asumir la competencia de los servicios recaudatorios directamente. En consecuencia, nos encontraríamos ante un supuesto en que lo que se plantea es la responsabilidad del Estado como legislador, y numerosa jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido el criterio de la competencia del Consejo de Ministros para decidir con carácter previo sobre la cuestión.

   A juicio del Abogado del Estado, no hay antijuricidad del daño hipotéticamente causado, pues es numerosa la jurisprudencia que dice que no hay responsabilidad de la Administración cuando el perjudicado tenga el deber jurídico de soportar el daño sufrido y a este respecto, esta parte cita las sentencias del Tribunal Constitucional núms. 37/1987, 65/1987, 127/1987, 170/1989, 178/1989, 41/1990 y 42/1990.

   Finalmente, reconoce esta parte la improcedencia de la indemnización, pues no se han probado daños efectivos, evaluables e individualizables por lo que solicita que se dicte, en su día, sentencia confirmando en todos sus extremos la sentencia de la Audiencia Nacional apelada de contrario, por ser totalmente ajustada al ordenamiento jurídico vigente, con expresa imposición de las costas a la parte apelante.

Remitidas las actuaciones a esta Sección, por providencia de 5 de febrero de 1997 de la Sección Tercera de esta Sala y una vez cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 19 de junio de 1997.

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 27 de julio de 1989, que desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por los actores y confirma la validez de las Resoluciones administrativas recurridas.

Para determinar la aludida conformidad al ordenamiento jurídico procede tener en cuenta los siguientes hechos, extraídos del examen del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales:

1. Los recurrentes eran Recaudadores de Tributos del Estado ingresados mediante los correspondientes concursos para la provisión de las respectivas zonas recaudatorias, por el denominado turno libre del concurso y tras cumplir todos los requisitos legales del mismo. Dicho concurso era publicado en el Boletín Oficial del Estado y concluía con el nombramiento por el Pleno de la Diputación Provincial del candidato más idóneo.

2. La publicación del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, establece un nuevo sistema de organización de los servicios de recaudación del Estado y entre otras determinaciones, la Disposición Adicional Segunda establece que por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda se determinará el procedimiento para, en función de las necesidades de personal de las unidades administrativas que se establezcan en Delegaciones y Administraciones de Hacienda se podrá adscribir a las mismas a los Recaudadores y personal auxiliar que opten por dicha adscripción y cumplan los requisitos y condiciones que se establezcan al efecto.

3. El Real Decreto 1451/87, de 27 de noviembre (B.O.E. de 28 de noviembre de 1987), regula el cese en las encomiendas del servicio de recaudación de los Recaudadores de Hacienda y de los de Zona que hasta ese momento venían desempeñando dichas plazas.

4. La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1987 (B.O.E. de 1 de diciembre de 1987) que fué recurrida por los actores da cumplimiento al Real Decreto citado y señala: "Primero.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º y disposición final transitoria primera del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, la fecha de cese de todas las encomiendas del servicio de recaudación concedidas por el Ministerio de Economía y Hacienda a Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas uniprovinciales será la de 31 de diciembre de 1987. Segundo.- A partir de dicha fecha, todos los Recaudadores de Hacienda y de Zona cesarán en sus funciones y dejarán de ser órganos de recaudación de la Hacienda Pública, asumiendo directamente las Delegaciones y Administraciones de Hacienda dichas funciones".

5. Contra la citada Orden Ministerial interpusieron los actores el correspondiente Recurso de Reposición ante el Ministerio de Economía y Hacienda y agotada la vía administrativa, con fecha 30 de mayo de 1988 se procedió a la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala del mismo orden de la Audiencia Nacional, resuelto por sentencia desestimatoria de 27 de julio de 1989.

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo. c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Examinada la cuestión planteada, partimos del presupuesto que no existe lesión efectiva cuando se perjudican meras expectativas que no son derechos adquiridos, puesto que nuestro ordenamiento jurídico conforma la responsabilidad de la Administración con carácter objetivo y no puede predicarse la existencia de una lesión cuando no se trata de una conducta antijurídica realizada por la Administración, sin que la carga del elemento de la lesión resida especialmente en el daño producido en el patrimonio del particular.

En todo caso, será el régimen jurídico aplicable, al generar una situación jurídica impersonal, general y objetiva que comporta la posibilidad de su libre modificación en cualquier momento el elementodeterminante sin que a esa modificación pueda ponerse límite alguno extraído de derechos presuntamente adquiridos, siempre que dicha modificación se realice por vía normativa.

Así, en el caso examinado, la organización recaudatoria del Estado tiene su antecedente remoto en la Ley de 22 de mayo de 1888 y en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 y encuentra su desarrollo específico en la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, que se destina a regular, entre otros aspectos, la función recaudatoria que, en unión con la actividad liquidatoria, integra lo que se denomina la actividad administrativa de gestión del tributo, y se completa en el artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/77, de 4 de enero y en el posterior Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, que se refiere, igualmente, entre otros contenidos, a la gestión recaudatoria, en su conjunto.

Con precedentes en el Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, nuestro ordenamiento jurídico reguló la materia recaudatoria por el Decreto 3154/68, de 14 de noviembre, que aprobó el Reglamento General de Recaudación, por el Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, que reguló el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda y por el Decreto 2260/1969, de 24 de julio, que aprobó la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad.

Un examen individualizado de dichas disposiciones, permite constatar los siguientes contenidos normativos, ceñidos al ámbito del recurso examinado:

1. En el Decreto 3154/68 sobre Recaudación de Contribuciones e Impuestos se contemplaba la competencia de la gestión recaudatoria como exclusiva del Ministerio de Hacienda, realizándose con sujeción a las disposiciones de tal Reglamento, la Ley General Tributaria y la Ley de Administración y Contabilidad de Hacienda Pública, sin perjuicio de lo que se estableciera por ley respecto de la recaudación de ingresos de los Organismos y Entidades locales y, a tal efecto, en la mencionada disposición se establecían las vías procedimentales que transforman en ingreso público las prestaciones que los obligados efectúan en periodo voluntario o las sumas que coactivamente obtienen los órganos recaudatorios cuando aquellas prestaciones no son realizadas por los deudores.

2. El Decreto 3286/69 sobre Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, establece como criterios fundamentales la organización recaudatoria, con sujeción a lo que disponen las Leyes, el Reglamento de Recaudación y la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad (artículo 2º), regula la selección del personal para proveer la plazas de Recaudadores de Hacienda, estableciéndose que podrán concursar además de los funcionarios de los Cuerpos del Ministerio de Hacienda, los pertenecientes a los Cuerpos Generales de la Administración Civil del Estado, Técnico Administrativo y Auxiliar adscritos al departamento, si bien se les exige un mínimo de tiempo de servicios en aquel Ministerio y posesión del diploma de aptitud para desempeñar el cargo, exigencias impuestas por la especialidad y responsabilidad de la función, estableciéndose los exámenes o pruebas para la obtención del diploma, de carácter práctico y sobre materias relacionadas con la recaudación, dado que los conocimientos teóricos se dan por supuesto al haberse superado las pruebas establecidas en las correspondientes oposiciones para ingreso en los Cuerpos respectivos y regulándose, en consonancia con lo anterior, los concursos a convocar por el Ministerio de Hacienda y por las Diputaciones Provinciales concesionarias del servicio para proveer las plazas de Recaudadores de Zona, con indicación de los requisitos que han de cumplir los concursantes. De particular importancia es la definición que el artículo 24 establece respecto de los Recaudadores de Hacienda, con el carácter de auxiliares y agentes activos de la Hacienda Pública dentro de sus respectivas zonas en el ejercicio de sus funciones, que como tales Recaudadores gozan de las preminencias anejas a la condición de autoridad y el cese, previsto en el artículo 30, entre cuyas posibilidades se encuentra la prevista en el apartado quinto por cambio del sistema recaudatorio, que se hará coincidir con el fin del periodo semestral y determinará la incorporación de aquellos que fueran funcionarios al servicio activo en el Cuerpo de procedencia.

3. El régimen jurídico de las encomiendas del servicio, se preveía para Diputaciones Provinciales acogidas a lo dispuesto en la Ley de 11 de abril de 1942 que tuviesen encomendadas el servicio de recaudación en la respectiva provincia, ostentando el carácter de órganos ejecutivos para la realización de la cobranza por medio de los Recaudadores de Zona por ellos nombrados.

El Decreto 3286/69 regulaba su cese en el servicio en el artículo 35, pues la encomienda del servicio recaudatorio a las Diputaciones Provinciales era por tiempo indefinido, pero el Ministro de Hacienda podría rescindirlas, sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, habiéndose discutido su naturaleza jurídica, pues según un criterio sostenido en la sentencia de este Tribunal de 24 de febrero de 1965, entrañaba una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal ysegún otro criterio, se trataba de una relación entre entes públicos ligados por un círculo calificable de dependencia encuadrable en los artículos 243 y 740 del TRLRL de 24 de junio de 1955 que establece los derechos de los Recaudadores derivados de los devengos por premio de cobranza en periodo voluntario que les abona la Diputación, según lo determinado en la convocatoria del concurso, sobre todo los ingresos que en tal periodo verifican en el Tesoro y la participación establecida en los recargos de prórroga de apremio correspondientes a la Diputación, siendo de tener en cuenta que estos Recaudadores de Hacienda y de Zona nombran el personal auxiliar acomodándose a las disposiciones laborales vigentes, con sujeción a la plantilla de la respectiva zona.

Examinado, en síntesis, el régimen jurídico aplicable con anterioridad al cese de los recaudadores en el desempeño de sus funciones, las disposiciones normativas generadoras del cambio de su estatuto profesional son las siguientes:

1. El Real Decreto 1327/1986, de 13 de junio (B.O.E. de 2 de julio de 1986) que estableció, como consecuencia de una serie de modificaciones en los procedimientos de gestión de la Hacienda Pública que se introducen en nuestro sistema jurídico a partir de la aprobación del Real Decreto 338/1985, de 15 de marzo, que contiene las normas sobre la gestión tributaria, recaudatoria y contable, que las Delegaciones y Administraciones de Hacienda asumirán directamente, en los términos del artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/77, de 4 de enero, reiterado con igual número y letra en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, la gestión recaudatoria conducente a la realización en vía ejecutiva de los créditos y derechos que constituyen el haber del Estado y de los Organismos Autónomos, susceptibles de recaudación por vía de apremio. En la referida disposición se acuerda el cese de la encomienda del servicio de recaudación que el Ministerio de Economía y Hacienda tenía concedido a las Diputaciones Provinciales o a las Comunidades Autónomas uniprovinciales, por lo que tanto los Recaudadores de Hacienda como los Recaudadores de Zona, dejan de ser órganos de recaudación de los derechos y créditos que constituyen el haber del Estado y los Organismos Autónomos.

2. En la disposición adicional segunda de la referida norma se acuerda que, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, se determinará el procedimiento para acordar la adscripción de los Recaudadores y el personal auxiliar y se regula el reingreso del personal que tenga la condición de funcionario, realizándose siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/84, de 28 de noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal y ello sin perjuicio de las previsiones contenidas en el artículo 23 de la Ley 46/85, de 27 de diciembre, en relación con los catálogos de puestos de trabajo prevenidos en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que contiene las relaciones de puesto de trabajo.

3. Por Real Decreto 1451/87, de 27 de noviembre, y de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1327/86, de 13 de junio, el Ministerio de Economía y Hacienda ha de fijar la fecha en que cada Delegación y Administración de Hacienda asumirá la recaudación ejecutiva estatal, cesando en sus funciones las Diputaciones Provinciales concesionarias, los Recaudadores de Hacienda y los Recaudadores de Zona.

4. Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, directamente impugnada en este recurso, de 23 de noviembre de 1987 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º y la disposición transitoria primera del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, la fecha de cese de todas las encomiendas del servicio de recaudación concedidas por el Ministerio de Economía y Hacienda a las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas, se concreta en el 31 de diciembre de 1987, a partir de cuyo momento todos los Recaudadores de Hacienda y de Zona cesan en sus funciones y dejan de ser órganos de recaudación de la Hacienda Pública, asumiendo directamente dicho cometido las Delegaciones y Administraciones de Hacienda.

5. Finalmente, otras disposiciones normativas completan el esquema legal expuesto: Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; Leyes de Presupuestos Generales del Estado, desde la Ley 9/1983, de 13 de julio; Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Del análisis legal precedente, se infiere que estamos ante un conjunto normativo, con expresa habilitación legal, que determina un cese en la prestación de servicios por parte de los Recaudadores y cualquiera que sea el criterio que se sustente en torno a la naturaleza jurídica de su status, lo cierto es que, como reconoce la precedente sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 1992, el concurso que tenía que superarse (fuese o no, originariamente, funcionario público) para acceder a tal cargo no podría equipararse, como pretende la parte actora, a un contrato definidor de los derechos y obligaciones de las partes, insusceptible de cualquier modificación en el futuro, por lo que la situaciónjurídica del Recaudador, desde siempre, ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran (art. 2 del Decreto 3286/1969), y estos últimos establecían, explícitamente, no sólo que los Recaudadores, tanto de Hacienda como de Zona, podían cesar en el cargo «por cambio del sistema recaudatorio» (arts. 30.5 y 41 del Decreto 3286/1969, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983) sino también que a las Diputaciones Provinciales, de las que dependían los Recaudadores de Zona, se les podía «rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización» (art. 35 del Decreto 3286/1969).

En consecuencia, tal rescisión, no era susceptible de generar indemnización, y, además, el Recaudador, en su carácter de empresario y de titular de una función pública no era detentador de derechos sino de meras expectativas, por lo que es evidente que la reestructuración reglamentaria autoorganizativa (con habilitación legal) del anterior sistema recaudatorio, en beneficio y para mayor eficacia del interés público, y la consecuente desaparición de las «encomiendas» y de los cargos de Recaudador, no podía generar una indemnización reparable, máxime cuando la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1327/1986 establece un mecanismo compensatorio, consistente en que los Recaudadores cesados y su personal auxiliar pueden optar, en primer lugar, por adscribirse, cuando cumplan los requisitos y condiciones que al efecto se establezcan, a las Unidades Administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda, o bien, si tenían la condición previa de funcionario público, por reingresar a su primitivo destino, siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/1984, de 28 noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal, sin perjuicio de poder obtener otro destino a tenor de la normativa general sobre reingreso, o bien, por último, en el caso de no tener la condición de funcionario, por aceptar la adscripción en régimen de contratación laboral.

Para la parte apelante, la publicación del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, por el que se reorganiza la recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, supone prácticamente la eliminación de los Recaudadores de la Hacienda Pública en su configuración actual y la organización del servicio como función pública en sentido estricto, lo que ocasiona graves perjuicios a los Recaudadores, que pueden sintetizarse, a juicio de dicha parte, en los siguientes:

1. De tipo económico, pues supone la pérdida de la compensación por gastos que en algunas provincias se otorgaba, además del denominado premio de cobranza.

2. Derivados de su autoorganización, ya que la eliminación de la actual configuración supone la pérdida de las inversiones realizadas en las Oficinas de Recaudación a su costa y con el fin de mejorar el servicio de recaudación.

3. Profesionales, habida cuenta de la pérdida de las expectativas en su carrera de origen, referidas a temas tan evidentes como la consolidación del grado personal, perspectivas de ascenso, etc.

   A las anteriores consideraciones procede responder señalando:

1. Por lo que respecta a los daños y perjuicios económicos es de significar que el cese de los Recaudadores no ha originado pérdidas o disminuciones de derechos económicos, sino, a lo sumo, de expectativas, pues tales derechos se producían o generaban en base a la gestión realizada, ya que eran la contraprestación del servicio prestado, y es lógico que, si dicha gestión ya no se realiza, esos derechos carecen de causa originaria y, en consecuencia, las antiguas expectativas de continuar percibiendo la contraprestación no pueden confundirse e identificarse con derechos plenamente asumidos o adquiridos.

   Así, en este caso se excluyen las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, puesto que es reiterada la postura jurisprudencial del Tribunal Supremo (así en sentencia de 15 de octubre de 1986) que no computa las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener sean dudosas o meramente contingentes y, en este caso, no se han acreditado.

   La disminución de las expectativas económicas de los Recaudadores no se ha producido el 31 de diciembre de 1987, sino que se había ido generando paulatinamente cuando, como ya se ha expuesto, un conjunto de disposiciones normativas habían permitido el progresivo traspaso de los servicios recaudatorios generales, de forma específica, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con la consecuente reducción de funciones y, por supuesto, de ingresos de los antiguos Recaudadores (así, en 1988, con la Ley de Haciendas Locales 39/1988, las expectativas económicasaún habrían sido menores).

   Finalmente, en este punto, hay que considerar que los Recaudadores han conservado sus derechos funcionariales en aquellos supuestos en que ostentaren tal condición y han podido optar por adscribirse a las nuevas Unidades Administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda o reingresar, en uno u otro destino, en sus antiguos cuerpos o escalas.

2. Por lo que respecta a los perjuicios derivados de su autoorganización, la alegación de las supuestas pérdidas por inversiones realizadas en las oficinas recaudatorias (obras o compras de locales y mobiliario) no han sido tales, pues, con abstracción de que, en muchos casos, tanto las oficinas como el equipamiento pertenecían al Estado o a la Diputación concesionaria o se detentaban en alquiler, los gastos producidos, dado el especial sistema de fijación de las retribuciones del Recaudador, corrían, excepto en contados casos, a cargo del Tesoro Público, y, a mayor abundamiento, los interesados tuvieron un plazo de preaviso, entre la fecha de publicación del Real Decreto 1327/1986, que establecía el cese, y su cese efectivo, el 31de diciembre de 1987, de más de dieciocho meses, durante el que pudieron adoptar las medidas pertinentes, tales como seguir utilizando el local para cualquier negocio o profesión o enajenarlo o arrendarlo por precio.

3. Finalmente, por lo que respecta a los perjuicios profesionales, el Real Decreto 1327/1986 ha permitido a los Recaudadores cesados el ejercicio de la opción a adscribirse a los nuevos autoservicios recaudatorios de la Administración o a reingresar, como titular o como contratado laboral, a sus antiguos cuerpos o escalas funcionariales, con la seguridad que tales integraciones implican. Además, las potenciales indemnizaciones a su personal auxiliar se minimizaron por el hecho de que tal personal, en virtud de acuerdo suscrito entre sus representantes sindicales y el Ministerio de Economía y Hacienda (Resolución de la Dirección General de Trabajo 11 de abril de 1988), se incardinó, como personal laboral, en el citado Departamento Ministerial, con respeto de su antigüedad a efectos económicos y sociales.

La aplicación del principio de la reparación integral implica que la misma comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de los intereses económicos valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, las sentencias de 7 de octubre y 4 de diciembre de 1980, 14 de abril y 13 de octubre de 1981, 12 de mayo y 16 de julio de 1982, 16 de septiembre de 1983, 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985), siendo de tener en cuenta que en el asunto examinado no concurren dichas circunstancias, por los siguientes razonamientos:

1. Para el resarcimiento de los daños y perjuicios es necesario que los mismos se prueben con precisión, concretando su identidad real, sin que sean suficientes meras hipótesis o probabilidades, por lo que resulta asimismo inadecuado acudir, como el actor pretende, a la aplicación paralela del art. 56 del Estatuto de los Trabajadores de 1980, porque: 1º) La relación jurídica Recaudadores-Administración Pública (estatal o provincial) no puede calificarse de laboral, pues el art. 1.3.a de

   dicho cuerpo legal indica que queda excluida de su regulación «la relación de servicio de los funcionarios públicos así como la del

   personal al servicio del Estado, las Corporaciones Locales y las Entidades Públicas Autónomas, cuando, al amparo de una Ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias»; 2º) La calificación de un despido como improcedente necesita, ineludiblemente, de una resolución judicial que así lo declare, circunstancia que no concurre en este caso; y, 3º) No se justifica la aplicación de ese art. 56 por la vía de la analogía (art. 4.1 del Código Civil), pues no existe entre los supuestos aquí contemplados y los previstos en dicho último precepto la exigible «identidad de razón» que, junto con la necesaria semejanza de los casos planteados, constituyen las premisas de la viabilidad analógica de las normas.

2. Finalmente, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (sentencia, entre otras, de 3 de febrero de 1989) falta una prueba que determine la certeza del daño emergente y lucro cesante al exigirse una prueba rigurosa de las garantías dejadas de obtener, observándose que la indemnización, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 15 de octubre de 1986, entre otras) ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

Tampoco concurre, en el presente caso, el requisito de que, efectivamente, se haya producido una «lesión», en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrantede un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

Esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en SS. núms. 37/1987,de 26 marzo, 65/1987, de 21 mayo, 127/1987, de 16 julio, 170/1989, de 19 octubre, y 41 y 42/1990, de 5 marzo, tiene declarado, en síntesis, que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión.

Por lo tanto, en el caso presente, la Administración del Estado, por vía reglamentaria (Reales Decretos 1327/1986 y 1451/1987 y Orden Ministerial de 23-11-1987) y con sujeción al principio de legalidad (arts. 6.2, 9.1.c y 138 de la Ley General Tributaria y 9.d de la Ley General Presupuestaria), ha procedido a establecer una estructura administrativa diferente que implica el cambio del sistema recaudatorio, con las consecuencias, ya previstas, de rescindir, sin derecho alguno a indemnización, la encomienda de las Diputaciones Provinciales y producir el cese de todos los Recaudadores, con opción de adscribirse a los nuevos servicios recaudatorios o de reingresar a su anterior puesto de funcionario público, por lo que debe concluirse que tal actuación está plenamente ajustada al ordenamiento jurídico y que los potenciales daños y perjuicios causados no son antijurídicos o ilícitos y han de ser jurídicamente soportados por los interesados, pues, dentro del sustrato estatutario de la relación que mantenían con la Administración, sólo eran titulares de meras expectativas.

Para la parte apelante concurren, además, las siguientes circunstancias:

1. La reorganización de la recaudación ejecutiva se realiza por norma con rango de Real Decreto (potestad reglamentaria de la Administración); y frente a tal potestad puede alegarse el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3 de la Constitución).

2. Son derechos adquiridos de los funcionarios los de orden económico y el contenido de la función a realizar (sentencias de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1981 y 30 de septiembre de 1986).

3. Aunque el Real Decreto 1327/86 encuentre su cobertura jurídica en el artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria, 11/77, de 4 de enero, y frente a la Ley ceden los derechos funcionariales, hay que subrayar el discutible carácter de norma habilitante que tiene el antes citado precepto.

Tampoco cabe reconocer, en el caso examinado y a la vista de tales razonamientos de la parte apelante, una implícita responsabilidad del Estado legislador, pues como ha reconocido la sentencia del Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 1992 y numerosas sentencias posteriores de esta Sección en materia de responsabilidad del Estado Legislador, sobre jubilaciones anticipadas e incompatibilidades, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en decisiones del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad de los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derecho o en derechos no consolidados, por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición y de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las sentencias (números 108/1986, de 29de julio, 99/1987, de 11 de junio y 70/1988 de 19 de abril), la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

En efecto, tales sentencias después de negar que se vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", pero la conclusión a que se llega es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las sentencias de 30 de noviembre de 1992 y sucesivas del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve.

El artículo 106.2 de la Constitución se refiere a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. A tal efecto, la invocación que se hace del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, precepto en relación con el 1º de dicha Ley, no parece que permita amparar en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, pues además, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican: supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía derechos, etc.

En este punto, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/92, de 26 de noviembre, publicada en el B.O.E. de fecha 27 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia y limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente cuando se producen los hechos, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

En suma, no estamos en presencia de una norma legal expropiatoria ni ante una norma legal inconstitucional, únicos supuestos en los que podría plantearse, en abstracto, la responsabilidad del Estado Legislador, como reconoció la sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991.

Para la parte apelante lo que existe es una especie de sucesión de empresa dado que con una misma actividad laboral, lo que ocurre es que la fórmula para su gestión es diferente, pues antes, el Recaudador era prácticamente su empresa y ahora, la titularidad de la misma es asumida directamente por el Estado.

Pues bien, en el presente supuesto los Recaudadores, especialmente en aquellos supuestos en que se trataba de funcionarios públicos pueden retornar a sus carreras de origen, y es evidente, frente al criterio de la parte apelante, que las nuevas disposiciones, asumen los contenidos de integración y adscripción, en su caso: así, en los artículos 1 y 4 y disposiciones adicionales segunda y tercera del Real Decreto 1327/86, como hemos subrayado.

Finalmente, para la parte apelante, en un plano teórico nos encontramos ante el rescate de la titularidad de un servicio público, por lo que, los perjuicios demostrados y aducidos en el procedimiento tendrían plena cabida en lo que el artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 preceptuaba como una exigencia condicionante de la propia decisión de rescate del servicio público, por lo que se trataría de perjuicios perfectamente valuables individualizables y económicamente cuantificables.

Esta perspectiva constituye una cuestión nueva, no planteada en el expediente administrativo ni en la vía jurisdiccional, que procesalmente no puede examinarse en esta sentencia, de acuerdo con reiteradajurisprudencia de esta Sala, por la preclusividad de la primera instancia, en razón de lo dispuesto en los artículos 43, 79.1 y 80 de la LJCA y las sentencias de 23 de marzo de 1987, 7 de junio de 1988, 16 y 24 de enero, 27 de marzo, 25 de abril y 24 de mayo de 1989 y las de 19 de marzo, 10 de abril y 17 de septiembre de 1990.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin que proceda hacer expresa imposición de costas, en aplicación del artículo 131 de la LJCA.