STS, 17 de Febrero de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 17 Febrero 2001 |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de dos mil uno.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por Don Ángel Daniel , representado por el Procurador Sr. De la Orden Gómez y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 17 de Mayo de 1994, dictada en el recurso contencioso-administrativo 2/738/1992, sobre adscripción a los Planes de Unidad Regional de Inspección, en el que aparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, con fecha 17 de Mayo de 1994 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador, Sr. De la Orden Gómez, en nombre y representación de D. Ángel Daniel , contra el acuerdo del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL, de 8 de Julio de 1992, reseñado en el encabezamiento y primero de los Fundamentos de esta Sentencia, y declaramos conforme a Derecho la Resolución impugnada; sin imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de Don Ángel Daniel , preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la parte recurrente formuló escrito de interposición que articuló en torno a 4 motivos, amparados todos en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable y en el que denunciaba la infracción de los arts. 165. i) de la Ley General Tributaria (LGT) y 15 a) del Real Decreto Legislativo 2795/1980, que aprobó el Texto Articulado de la Ley de Bases sobre Procedimiento Económico-Administrativo --motivo primero-- por cuanto, en su criterio, el acuerdo de inclusión en las Unidades Regionales de Inspección (URI) no era acto de trámite, sino un acto autónomo adoptado tras un procedimiento encaminado a comprobar las circunstancias concurrentes en determinados contribuyentes (procedimiento de selección) que les hicieran acreedores a someterlos a las referidas Unidades, acto que debió notificársele según la O.M. de 26 de Mayo de 1986; la infracción, también, de la citada Orden, por cuanto al interesado le fué notificada, exclusivamente, su adscripción a la URI, pero nó el acuerdo motivado que había de servirle de antecedente --motivo segundo--; la infracción, asimismo, de los arts. 9, 10, 12 y 30 del Reglamento General de la Inspección, en relación con el art. 47.a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), pues no se había iniciado respecto del recurrente ningún procedimiento de inspección, requisito esencial para poder controlar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias -- motivo tercero--; y la infracción, por último, del art. 10 j) de la LGT, que exije Ley para la implantación de inspecciones o intervenciones tributarias con carácter permanente, dado que, a su juicio, lo que se había establecido en el supuesto enjuiciado era una inspección permanente mediante un procedimiento inspector. Terminó suplicando la casación de la sentencia y su sustitución por otra ajustada a Derecho.- Conferido traslado a la parte recurrida, el Sr. Abogado del Estado se opuso al recurso, aduciendo, sustancialmente, que como ocurre con las diligencias, actas, informes y comunicaciones a los inspeccionados, las adscripciones aquí cuestionadas no son actos definitivos, sino de trámite. El acto definitivo sería, pues, la liquidación. Interesó la desestimación del recurso con confirmación de la sentencia de instancia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del seis de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en esta casación, conforme consta en los antecedentes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 17 de Mayo de 1994, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo interpuesto contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de 8 de Julio de 1992, que había confirmado la del Tribunal Regional de Madrid de 29 de Septiembre de 1989 y, por ende, la del Director General de la Inspección Financiera y Tributaria por virtud de la cual se incluyó al aquí recurrente en el ámbito de actuación de las Unidades Regionales .
En concreto, la referida sentencia, partiendo de la justificación constitucional de las actuaciones inspectoras, por molestas que puedan resultar, puesto que coadyuvan al logro del sistema tributario justo que preconiza el art. 31.1 del Texto Fundamental; de que la necesidad de ley formal para "la implantación de inspecciones tributarias de carácter permanente en ciertas ramas o clases de actividades o explotaciones económicas" (art. 10. j) LGT está referida a la "regulación general" de ese tipo de actuaciones y no a una actuación administrativa aislada, en que, como sucede en el caso de autos, que participaba al interesado su inclusión en un grupo de contribuyentes que podían ser inspeccionados y, en cualquier caso, no suponía la imposición de una inspección permanente sino la ordinaria que pudiera corresponder a cualquier contribuyente u obligado tributario; de que el acto impugnado no introducía al recurrente en ningún procedimiento concreto de inspección necesitado de un acto previo que legitimara la actuación inspectora ni significaba aplicarle un "seguimiento" del cumplimiento de sus obligaciones fiscales; de que la adscripción del mencionado a la Unidad Regional de Inspección siguió el procedimiento prevenido en la Orden Ministerial de Hacienda de 26 de Mayo de 1986, así como de que el "contenido" del acuerdo de adscripción le fué oportunamente comunicado y contenía, además, la concreción de los datos que se le solicitaban (declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas --IRPF-- de los ejercicios 1985 y 1986, y del Impuesto sobre el Patrimonio, ejercicio de 1986); y, por último, partiendo, también, de la corrección de la declaración de inimpugnabilidad, como acto de trámite que era, del acuerdo de inclusión cuestionado que pronunció la resolución del TEAC anteriormente mencionada, puesto que no contenía declaración de derechos u obligaciones distinta e independiente de la que pudiera derivarse de la comunicación, no decidía sobre el fondo del asunto porque en tal acto no había asunto ni circunstancia impeditiva de cualquier decisión fiscalizadora de un procedimiento y no causaba indefensión, ya que dejaba a salvo el derecho del interesado a combatir el acto definitivo que terminara el procedimiento de comprobación tributaria que en su día "pudiera" seguírsele, llegó a la conclusión desestimatoria del recurso que refleja su fallo.
Por su parte, el aquí recurrente, en el contexto indicado, articuló su recurso de casación, como también se ha dicho en los antecedentes, sobre la base de cuatro motivos, amparados todos en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -- actual art. 88.1.d) de la vigente-- en los que denuncia la infracción por la sentencia de instancia de los arts. 165. i) de la LGT y 15.a) del Texto Articulado de la Ley de Bases sobre el Procedimiento Económico-Administrativo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre --motivo primero--; la infracción, asimismo, de la Orden de 26 de Mayo de 1986, reguladora del procedimiento para la adopción de los acuerdos de inclusión de contribuyentes en los planes de las Unidades Regionales de Inspección --motivo segundo--; la infracción, igualmente, de los arts. 9, 10, 12 y 30 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos de 25 de Abril de 1986, en relación con el art. 47.a) y c) de la Ley de Procedimiento de 1958 --hoy art. 62.1.a) y c) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre-- en cuanto no se había iniciado, respecto del aquí recurrente, ningún procedimiento de inspección que permitiera a la Administración el control del cumplimiento de sus obligaciones tributarias --motivo tercero--; y la infracción, por último, del art. 10.j) de la LGT, sobre la exigencia de ley para la implantación de inspecciones o intervenciones tributarias permanentes como la que, a su juicio, se le había establecido en el supuesto de autos --motivo cuarto--.
Lógicamente puede comprenderse que, al girar el recurso, fundamentalmente, en torno a la impugnabilidad en vía económico- administrativa del acuerdo de inclusión del aquí recurrente en los planes de la Unidad de Inspección Regional de la Delegación de Hacienda Especial de Madrid y en torno, también, a su regularidad procedimental, los cuatro motivos han de recibir un tratamiento unitario.
Planteada así la controversia, la Sala no puede compartir los criterios impugnatorios del recurrente resumidos en los antecedentes y en el fundamento que precede.
En efecto, aparte de haber de abundar en los correctos argumentos de la sentencia de instancia, que han sido asimismo resumidos en el fundamento anterior, la Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el tema aquí controvertido. Y lo ha hecho en la Sentencia de 20 de Octubre de 2000, a propósito de la estimación de un recurso de casación (el 505 de 1993) interpuesto por la representación del Estado contra sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia que había seguido un criterio totalmente contrario a la aquí impugnada. Decía la referida Sentencia de 20 de Octubre de 2000, y ha de repetirse ahora, que el Reglamento General de la Inspección de los Tributos a que acaba de hacerse indicación precisa, en su Exposición de Motivos, que "la planificación de las actuaciones inspectoras se concibe como criterio básico en el ejercicio de las funciones propias de la Inspección de los Tributos. En efecto, esta planificación supone no sólo el establecimiento de unos criterios generales para las actuaciones inspectoras, sino una regulación concreta acerca de qué titulares de Órganos han de decidir en cada caso y de forma sucesiva o eslabonada los contribuyentes objeto de las actuaciones inspectoras. De este modo la planificación no sirve sólo a los fines de una correcta organización interna de la Inspección, sino también al principio de seguridad de los administrados en orden a los criterios seguidos para decidir quiénes han de ser destinatarios de las actuaciones inspectoras" y que el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos, referido, dispone que el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará anualmente un Plan Nacional de Inspección, utilizando, a tal efecto, el oportuno apoyo informático, con base en criterios de oportunidad, aleatoriedad u otros que estime pertinentes, y a continuación, en el apartado 3, aclara que dicho Plan establecería los criterios sectoriales o territoriales, cuantitativos o comparativos, o bien de cualquier otra especie, que hubieran de servir para seleccionar a los sujetos pasivos u obligados tributarios cerca de los cuales hubieran de efectuarse las actuaciones inspectoras de comprobación e investigación o de obtención de información para el siguiente año, y, en el apartado 4 que una vez aprobado el Plan Nacional de Inspección y de acuerdo con los criterios recogidos en él, los Organos que hubieran de desarrollar las correspondientes actuaciones inspectoras formarían sus propios planes de inspección que habrían de desagregarse, mediante comunicación escrita, en planes de cada funcionario, equipo o unidad de inspección.
También se destacaba en la sentencia que el apartado 6 de dicho artículo 19 disponía que "los planes de los Organos que han de desarrollar las actuaciones inspectoras tienen carácter reservado y no serán objeto de publicidad", cosa totalmente lógica si se tiene presente que lo contrario dejaría inerme a la Inspección de Hacienda ante los contribuyentes, pues, enterados estos que iban a ser objeto en el año de que se tratase de actuaciones de comprobación e investigación, procederían a presentar las correspondientes declaraciones complementarias o las principales no presentadas, dando lugar a una permanente "amnistía" fiscal de las sanciones, dado que el artículo 61, apartado 2, de la Ley General Tributaria, según la redacción dada por la Disposición Adicional 31, de la Ley 46/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, había excluido, respecto de los ingresos realizados fuera de plazo y sin requerimiento previo, las sanciones y que, como corolario lógico de la reserva y confidencialidad de los Planes desagregados de la Inspección, la Administración Tributaria no estaba obligada a notificar a los contribuyentes el hecho de su inclusión en un Plan concreto de Inspección. Por ello es totalmente lógico entender que la inclusión de un contribuyente en un Plan de Inspección sea un acto de trámite, reservado y confidencial, que "per se" no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente y que no es recurrible en vía económico-administrativa, no sólo por razón de su mencionado especial carácter de reservado y confidencial, sino también porque sólo son recurribles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativa, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, que es el aquí aplicable y que reproduce el ap. b) del art. 15.1 del Texto Refundido antes citado, "los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan término a la vía de gestión", y porque, conforme ya se anticipó y argumenta la sentencia impugnada, el acuerdo de inclusión aquí cuestionado ni decidió "fondo de asunto" alguno --que no existía-- ni podía impedir la decisión que pusiera término a un hipotético procedimiento inspector ni, lógicamente, su también hipotética decisión definitiva.
Ha de añadirse, conforme se hizo constar en la Sentencia de 20 de Octubre de 2000, que las conclusiones expuestas no han quedado desvirtuadas porque el art. 26 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, haya dispuesto que la Administración Tributaria hará públicos los criterios que informan cada año al Plan Nacional de Inspección, habida cuenta que, sin perjuicio de la operatividad que puedan desplegar esos criterios como referente de los concretos procedimientos inspectores que puedan ser incoados a un contribuyente, su publicación anual ni transmuta la naturaleza de acto de trámite de un acuerdo de inclusión de un contribuyente en el plan de inspección de una Concreta Unidad Regional ni supone que ese acuerdo deba ser notificado con los requisitos de un acto administrativo, carácter del que carece, ni significa tampoco que se trate de un acto equivalente al de iniciación de actuaciones inspectoras sujeto a comunicación al interesado en los términos a que se refiere el art. 30 y concordantes del Reglamento de la Inspección a que quedó hecha mención.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la obligada imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por Don Ángel Daniel contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 17 de Mayo de 1994, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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