STS, 5 de Noviembre de 2003

Con fecha 12 de septiembre del 2.001, el Juzgado de lo Social nº 2 de Zaragoza, dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: FALLO "Que estimando la falta de acción para impugnar el acto administrativo de fecha 8 de septiembre de 1.999, contra el que se interpone la presente demanda, y sin entrar en el conocimiento de la cuestión de fondo planteada, debo desestimar y desestimo la demanda interpuesta por Don Diego , contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social, absolviendo a los demandados de los pedimentos de la demanda".

En la anterior sentencia se declararon probados los siguientes hechos: 1º) El actor Don Diego nació el 8 de enero de 1.932 y presentó solicitud de jubilación el 8 de enero de 1.997, indicando que había dejado de trabajar el 31 de diciembre de 1.993. Por resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 5 de febrero de 1.997 se reconoció pensión de jubilación por importe de 217.815.-ptas mensuales, equivalentes al 70% de la base reguladora de 311.164.-ptas, al acreditar 20 años de cotización al Sistema de Seguridad Social con efectos económicos de 9 de enero de 1.997. 2º) El actor presentó escrito con fecha 15 de enero de 1.999, solicitando se reconocieran como cotizados los períodos de actividad religiosa, como religioso secularizado, solicitando se le reconozcan como cotizados 5.510 días al RETA y en consecuencia se mejore la pensión hasta el 100 por 100 y en su caso la cuantía que le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 2665/1998, aportando el oportuno certificado emitido por la Orden Hospitalaria de San Juan de Dios, en el que consta que fue religioso profeso de la Orden desde el 8 de marzo de 1.957 hasta el 3 de abril de 1.979. Por la entidad gestora se inició el oportuno expediente, dirigiendo el actor escrito con fecha 8 de septiembre de 1.999, que le fue notificado con fecha 10 de septiembre de 1.999, en el que se le comunicaba que "de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 2665/1998, le han sido reconocidos como cotizados al Régimen Autónomos de la Seguridad Social un total de 2597 días por lo que, de acuerdo con su solicitud, se ha procedido a la revisión del porcentaje aplicable su pensión ha sido aumentado en un 30%. Según el art. 4 del mencionado Real Decreto está usted obligado a abonar el capital coste de la parte de pensión correspondiente al tiempo que se le ha reconocido como cotizado, lo que en su caso asciende a 10.110.182.-ptas. informamos que en los quince días siguientes al de la recepción de este escrito debe usted ponerse en contacto con esta Dirección Provincial para estudiar los términos en los que ha de llevarse a cabo la amortización de esa deuda. Si no lo hiciera así, se fraccionará el importe de la misma en 180 cuotas que se deducirán del importe mensual de su pensión en aplicación del período de diferimiento previsto por la norma". El actor en la misma comunicación antes referida efectuó la opción por la amortización del capital coste en 180 cuotas mensuales con fecha 15 de septiembre de 1.999. Por resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 7 de octubre de 1.999, notificada al actor con fecha 8 de octubre de 1.999 resolvió revisar la pensión de jubilación del actor en aplicación del Real Decreto 12665/1998 con los efectos económicos e importes que a continuación se detallan, estableciendose una base reguladora de 311.164.-ptas, una cotización computable de 35 años, un porcentaje del 100 por 100, efectos económicos del 16 de enero de 1.999, y un descuento del capital coste de 56.165.-ptas, acordando proceder al abono de la cantidad de 123.314.-ptas en concepto diferencias desde la indicada fecha de efectos económicos hasta el 30 de septiembre de 1.999 y extras, "cantidad que percibirá en el próximo mes de octubre para lo que recibirá la oportuna comunicación". Haciendose constar expresamente en dicha resolución que contra esta resolución podrá interponer reclamación previa a la vía jurisdiccional ante esa Dirección Provincial, en el plazo de treinta días contados a partir del siguiente de la fecha de su recepción de conformidad con establecido en el art. 71 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral. 3º) Por el actor se interpuso con fecha 17 de enero de 2001, recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 8 de septiembre de 1.999, fundando la interposición del referido recurso en dicha fecha, en lo dispuesto en el art. 58-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Dicho recurso se interpuso ante la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social. Por la referida Dirección Provincial al considerar que lo que en realidad está planteando es una reclamación previa, y para su trámite de acuerdo con el artículo 71 de la Ley de Procedimiento Laboral. Por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social se dictó resolución con fecha 31 de enero de 2.001 por la que se acordó no admitir la reclamación previa interpuesta por extemporánea, habiendo devenido el acto administrativo firme por consentimiento y desestimando la reclamación previa interpuesta manteniendo en todos sus términos la resolución recurrida, para el caso de que el orden constitucional laboral no estime la anterior inadmisión".

Posteriormente, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: FALLO Desestimamos el recurso de suplicación nº 1008 de 2.001, ya identificado antes y, en consecuencia, confirmamos el fallo recurrido".

Por la parte recurrente se interpuso recurso de Casación para la Unificación de Doctrina, ante esta Sala, mediante escrito amparado en lo dispuesto en el art. 215 y siguientes de la Ley de Procedimiento Laboral, aportando como sentencia contradictoria la dictada por la Sala de lo Social de Madrid de fecha 20 de noviembre de 2.001.

Evacuado el traslado de impugnación de la parte recurrida personada y emito el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, en el sentido de considerar el recurso PROCEDENTE, se declararon conclusos los autos y se señaló día para Votación y Fallo el 29 de octubre de 2.003, quedando la Sala formada por cinco Magistrados.

Al actor en el proceso de origen le había reconocido el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) una pensión de jubilación sobre una base reguladora de 217.815.-ptas mensuales, teniendo como cotizados 20 años. Solicitó en Enero de 1999 que se le efectuara una revisión, computándole los años de profesión religiosa durante los que no se había cotizado por él. El INSS, con fecha 8 de Septiembre de 1999 le comunicó que, como consecuencia de la revisión solicitada, se le había aumentado la pensión en un 30 por ciento, si bien, por aplicación del art. 4 del Real Decreto 2665/1998 de 11 de Diciembre, venía obligado a abonar el capital coste de la parte de la pensión correspondiente al tiempo no cotizado (10.111.182.-ptas) y, en virtud de la opción que al respecto se le había concedido, manifestó el interesado que deseaba que la amortización de dicho capital se efectuara en 180 cuotas mensuales. Contra esta decisión del INSS no dedujo el interesado reclamación previa (ni tampoco frente a la resolución definitiva, que recayó el 7 de Octubre de 1999), sino que formuló "recurso de alzada" con fecha 17 de enero de 2001, contra la Resolución de 8 de septiembre de 1.999, pidiendo que se dejara sin efecto la obligación de constituir el citado capital coste de pensión. Este "recurso" fue tramitado por el INSS como reclamación previa. La demanda se presentó el 1 de Junio de 2001, y fue desestimada por el Juzgado, sin entrar en el fondo, por entender que la Resolución del INSS había quedado firme, por consentida, al no accionarse contra ella en tiempo oportuno en la vía administrativa. Igual suerte adversa corrió el recurso de suplicación que el actor ejercitó contra la decisión del Juzgado, siendo ésta confirmada por Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 8 de mayo de 2002, contra la que se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Se ha elegido para la confrontación la Sentencia dictada el día 20 de Noviembre de 2001 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el Recurso de suplicación 3134/01, cuya firmeza anterior a la combatida consta. Recayó ésta en un supuesto en que ocho ex religiosos a los que se había revisado la pensión de jubilación no formularon alegación alguna frente a la comunicación en la que se les participaba tal revisión, así como que deberían amortizar el capital coste de la pensión; pero sí lo hicieron en plazo de treinta días (en unos casos como "recurso de alzada" y en otros como "reclamación previa") contra la decisión por la que se acordó la cifra exacta que cada interesado debería amortizar. El INSS tramitó como reclamaciones previas todas las impugnaciones, manteniendo lo acordado. El Juzgado desestimó las demandas, por entender que no se había agotado en plazo la vía administrativa, pero la Sala de suplicación estimó el recurso de esta clase y, anulando la sentencia de instancia, ordenó al Juzgado dictar otra en la que se examinaran el resto de las excepciones y se entrara, en su caso, a decidir el fondo de la controversia. Se apoyó para ello la Sala en que la primera comunicación era una mera información previa de carácter provisional, siendo la segunda la definitiva y, como contra ésta última se formuló reclamación previa, debía considerarse agotada correctamente la vía administrativa.

Concurre entre ambas resoluciones el requisito de la contradicción exigido por el art. 217 de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL) para la admisibilidad de este excepcional recurso, pues al margen de las diferencias que se aprecian en el "iter" seguido por cada solicitud, lo verdaderamente trascendente para la contradicción es que en ambos casos se ha accionado frente a un acto intermedio del expediente y con posterioridad a haber sido notificada la resolución final del mismo, y en ese extremo, que es el que centra el debate, sí concurre aquél requisito, pues pese a tratarse de situaciones de hecho substancialmente iguales (como asimismo lo eran las peticiones y las causas de pedir respectivas), ello no obstante, en cada supuesto han recaído decisiones de signo divergente. Por ello, procede entrar en el estudio y decisión del fondo de la controversia.

La doctrina en la materia ha sido unificada por las recientes Sentencias de esta Sala de 9, 14 y 15 de Julio de 2003 recaídas en asuntos substancialmente iguales al presente, cuya fundamentación resulta aquí plenamente aplicable (aun cuando, lógicamente, puedan variar las fechas en que se dictaron y notificaron las resoluciones intermedia y final del expediente en cada caso), por lo que, al no existir razón para adoptar ahora otro criterio diferente, habremos de acoger su argumentación, ya que en los respectivos escritos de interposición del recurso de casación unificadora en ambos supuestos se citaban como infringidos los mismos preceptos, y las resoluciones de contraste, si bien eran diferentes en cada caso, sin embargo ambas habían recaído en supuestos substancialmente iguales, las dos se habían dictado por la Sala de Madrid, y contenían idéntica doctrina.

En el fundamento jurídico 4º de nuestra reseñada Sentencia de 9 de Julio de 2003 (Recurso 1375/02) se razona en los siguientes términos: « Con apoyo en el artículo 205.e) LPL la parte recurrente reproduce las censuras jurídicas que ya formulara en suplicación. Denuncia así la infracción de los artículos 24 de la Constitución, 71.1 de la Ley de Procedimiento Laboral, 58.2 y 3, 84 y 107.1 LPAC en relación con los artículos 25.1 y 28 LJCA y 1.288 del Código Civil, para sostener, haciendo suya la doctrina de la sentencia referencial, la impugnabilidad del acto de 8-9- 99.

Considera esta Sala, sin embargo, que ha sido la sentencia recurrida y no la referencial, la que ha hecho correcta aplicación de los preceptos invocados, con doctrina que, por ajustada a derecho, debe mantenerse por las razones que pasamos exponer.

1. El acto del INSS, notificado el 8-9-99, no es una resolución como alega la recurrente. Resolución es el acto cualificado de fondo y forma que pone fin al procedimiento administrativo (arts. 87.1 y 89.1 LPAC); y es obvio que el expediente de invalidez fue concluido por la resolución de 16-12-99 y no por el acto que se combate. Esa es la razón por la que éste no tiene el contenido que prescribe el art. 89.3 de la citada Ley, que sí cumple la resolución de 16-12-99.

2. No obstante, el acto de 8-9-99 tampoco es, como pretende la Entidad Gestora, un acto de mera instrucción de los previstos en el art. 78 de la LRJYPAC, puesto que decide directa y definitivamente sobre una cuestión atinente al fondo del asunto, que además no había sido planteada por la solicitante de la pensión. Nos referimos a la fijación del capital coste de renta que en el mismo se lleva a cabo. Se trata, por ello, de un acto de trámite cualificado que, conforme a lo dispuesto en los arts. 107.1 de la LRJAPYPAC y 25 de la LJCA que la recurrente invoca como infringidos, sería directamente recurrible, tanto en alzada, como ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

3. Ocurre, empero, que tales preceptos no son de aplicación al caso. El primero esta enmarcado dentro del título VII, "revisión de los actos administrativos" de la LPAC, en el Capítulo II dedicado a los "recursos administrativos" y el segundo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que señala que actos son recurribles ante ella. Ambos preceptos atañen en definitiva a la impugnación de los actos administrativos. Y la Disposición Adicional Sexta de la primera ley citada, excluye de tales vías la impugnación de "los actos de la Seguridad Social", para residenciarla en la Ley de Procedimiento Laboral, que la disciplina en los artículos 71 a 73 y139 a 145.

4. La Ley de Procedimiento Laboral, al contrario de lo que ocurre con la LPCA no contempla la impugnación directa de los actos de Seguridad Social de instrucción y de trámite, cualquiera que sea su alcance. El art. 71.2 es claro al respecto. La reclamación previa, que es el único medio de impugnación administrativa que prevé la LPL, solo cabe frente a la "resolución o acuerdo", esto es, frente al acto que pone fin a la vía administrativa, único contra el que el interesado puede luego demandar ante los tribunales sociales; en este caso, la conjunción disyuntiva "o" que utiliza el precepto hay que entenderla en su sentido de equivalencia o equiparación de los términos "resolución" y "acuerdo" como actos de conclusión administrativa, sin que quepa diferenciar al segundo para atribuirle algunos de los otros sentidos con que aparece en la LPAC (por ejemplo, en los arts. 54.d y e, 69. 1 y 2).

   Dicha limitación se corresponde con los principios de concentración, celeridad y economía que inspiran el proceso laboral art. 74.1 LPL), conforme a los cuales sería ilógico autorizar la impugnación de los actos de trámite de un expediente, cuando este, una vez finalizado, puede debatirse en su totalidad en el correspondiente proceso laboral. Además, la concentración de la controversia en torno a la resolución que pone fin al expediente es no solo aconsejable sino necesaria para una gestión rápida y eficaz de los procedimientos de concesión de pensiones públicas, que se vería sin duda dilatada extraordinariamente en el tiempo y en evidente perjuicio de los beneficiarios del sistema, si las Entidades Gestoras tuvieran que responder frente a cada acto intermedio de los miles de expedientes que debe resolver. Y no implica, en modo alguno, indefensión para el solicitante de la pensión, puesto que puede acudir a los tribunales sociales para combatir todos los extremos fácticos y jurídicos de la resolución que pone fin al expediente, con plenitud de garantías y medios de defensa; y sin riesgo a un eventual rechazo por no haber recurrido los actos intermedios, que es el temor que manifiesta la parte recurrente en casación unificadora, invocando al efecto las previsiones del art. 28 de la LJCA que tampoco es aplicable en el proceso social. Así lo entendió también, por cierto, la sentencia referencial, que no anuló el acto impugnado, que es la solución que en este proceso pretende la actora, sino solo la sentencia de instancia para que el Juzgado se pronunciara definitivamente sobre la resolución final.

5. De cualquier modo, aunque se admitiera a efectos puramente dialécticos la impugnación directa del acto de 8-9-99 en atención a la evidente excepcionalidad que se deriva, frente al estándar de tramitación de los expedientes de jubilación, del hecho de imponer al beneficiario la carga de satisfacer un elevado capital coste de renta, dicha impugnación directa solo tendría sentido y viabilidad si la reclamación previa frente a aquel acto se hubiera formalizado antes de recaer la resolución final. Pues emitida esta última, permitir la impugnación del acto intermedio, que por cierto fue expresamente consentido en su día por la actora y además no resolvía "ex novo" sobre el capital coste de renta -- cuya legalidad es a la postre lo único que cuestiona la recurrente -- pues la obligación de su abono ya había sido acordada por el acto de 22-6-99 que, curiosamente no fue objeto de reclamación previa en cuanto a ese extremo, iría igualmente en contra de los ya aludidos principios procesales del art. 74.1 LPL. »

   Lo anteriormente expuesto se complementa en el 5º fundamento, en el que se dice lo siguiente: « Fue pues correcta la decisión de la sentencia que se impugna, que, por ello, debe ser confirmada. Sin que ello, lo repetimos de nuevo, pueda causar indefensión al actor de este proceso que sigue teniendo abierta la vía judicial para combatir la solución final del expediente. Pues como ha recordado esta Sala en su sentencia de 3-3-99 (rec. 1130/98) "Es doctrina constante de los Tribunales de Trabajo que el transcurso del plazo establecido en el art. 71 de la LPL sin interponer demanda (o sin que ésta siga su curso por desistimiento) no produce la caducidad del derecho sino sólo la caducidad de la instancia, que puede ser reiniciada en momento posterior", mientras el derecho sustantivo permanezca vivió. Y cabe recordar que lo que en definitiva se está discutiendo es el derecho a una pensión de jubilación, a la que es de aplicación el art. 164 de la Ley General de la Seguridad Social.

   De otro lado, no es posible ignorar que, como señala también dicha sentencia, "el modo en que deba producirse tal reapertura de la instancia administrativa depende de la valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso, relativas a la conducta procesal de las partes, al tiempo transcurrido desde la solicitud anterior, a la naturaleza de las prestaciones y de los requisitos concurrentes en cada una de ellas, y también a las facultades de los órganos jurisdiccionales, reconocidas en el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de rechazar fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procesal. De ahí que no pueda existir una única respuesta a la cuestión de si la reapertura de la instancia administrativa deba partir siempre de un acuerdo o resolución inicial, o pueda hacerlo en ocasiones mediante una simple reclamación administrativa previa que tenga en cuenta el acuerdo o resolución inicial de la instancia anterior que transcurrió estérilmente".

   Ello impide a la Sala, suplir la voluntad de la parte y decidir en la forma que hizo la sentencia referencial. Pues corresponde a la beneficiaria, y no a los tribunales sociales como entendió dicha sentencia, dilucidar, ponderando todos los factores aludidos, cual es el camino que desea emprender. Y en el caso, su opción ha sido clara y evidente, pues habiéndole indicado la Dirección Provincial del INSS en su resolución desestimatoria de la reclamación previa, que podía interponer la demanda también frente a la resolución final del expediente, ha preferido plantearla exclusivamente frente al acto de trámite de 8-9-99, siendo así que éste no es recurrible separadamente conforme a la Ley de Procedimiento Laboral.»

En definitiva, fue la resolución recurrida la que se atuvo a la buena doctrina, por lo que procede la desestimación del recurso (art. 226.3 de la LPL), si bien sin llevar a cabo pronunciamiento alguno en materia de consignación ni de depósito, al no haber sido procedente en este caso su constitución; y sin costas, por no concurrir los condicionamientos que para su atribución contempla el art. 233.1 del propio Texto procesal.