STS, 28 de Septiembre de 2001
| Ponente | MARTIN GONZALEZ, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:7320 |
| Número de Recurso | 4662/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 4662/97 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por su Letrado, contra la sentencia de fecha 10 de Abril de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª) en recurso 4135/96, sin que conste que se haya personado ante esta Sala la parte recurrente en la instancia, y habiéndose oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice:"F A L L O.- En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso--administrativo debiendo declarar la nulidad de pleno Derecho de la Orden del Consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña de 9 de octubre de 1996, en lo referente al artículo 1,7,d), por vulnerar el artículo 28.2 de la Constitución declaración que se efectúa con imposición de costas a la Administración demandada."
Notificada la anterior sentencia, por el Letrado de la Generalidad de Cataluña se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se estime el recurso, casando la sentencia recurrida.
Admitido el recurso, no consta que se personara ante esta Sala la parte recurrida en casación, recurrente en la instancia.
Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de que procedía la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de Septiembre de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación, de fecha 10 de Abril de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª) en recurso 4153/96, seguido por la vía de la Ley 62/78, de 26 de Diciembre, vino a estimar dicho recurso promovido por el Sindicato de Periodistas de Cataluña y Comité de Empresas de Cataluña Radio contra la Orden de 9 de Diciembre de 1.996, apartado concreto del art. 1,7, d) del Consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña, que estableció los servicios esenciales en relación con la huelga convocada el 11 de Diciembre de 1.996 que afecta al personal que preste servicios en Televisión de Cataluña (TV3) y Cataluña Radio, por vulneración del art. 28,2 de la Constitución Española, anulando la sentencia recurrida dicho apartado, con imposición de costas a la Administración demandada.
Frente a dicha sentencia el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en su escrito de interposición del recurso de casación, solicitó que se estimara dicho recurso, casando la sentencia recurrida y declarando conforme a Derecho el art. 1, 7, d) de la Orden de referencia de 9 de Diciembre de 1.996, a cuyo fin invocó, como motivos, al amparo del ordinal 4º del art. 95, 1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, uno, el primero, por infracción de los arts. 24 y 118 de la Constitución Española, en relación con las sentencias del Tribunal Constitucional 113/89 y 207/89, al estimar la sentencia de instancia desviación de poder en el actuar de la Administración por ampararse dicha Orden en otra anterior anulada por la Sala del mismo Tribunal Superior, con lo que elude el deber de cumplimiento de las sentencias judiciales, según la sentencia, otro, el segundo, por infracción del art. 28,2 en relación con el art. 20 de la Constitución por estar motivada la Orden de referencia en la precisión de cubrir las necesidades y el derecho de información y en la de compatibilizar el derecho a la huelga con los derechos fundamentales de todos los ciudadanos en cuanto a la fijación de los servicios mínimos, y un tercer motivo apoyado en la infracción de la doctrina de este Tribunal contenida en el Auto de 11 de Enero de 1.993 sobre el efecto devolutivo y suspensivo del recurso de casación, a cuyas alegaciones se opuso el Fiscal que interesó la desestimación del recurso.
Para la adecuada solución de la cuestión planteada ha de partirse necesariamente de la base de que es contenido propio y exclusivo del ámbito de conocimiento y de decisión por parte de esta Sala, cuando se sigue la vía especial de la Ley 62/78, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales, el quebrantamiento de estos derechos, al margen de cualquier extremo de legalidad ordinaria, salvo excepciones, de modo que aquí lo que se cuestiona es, en concreto, si ha concurrido o no violación del derecho de huelga, claramente definido en el art. 28,2 de la Constitución Española, si bien la sentencia de instancia alude, asímismo, a otras argumentaciones para fundamentar el fallo estimatorio del recurso, cuales son que la Orden ahora recurrida se limita a establecer unos servicios mínimos por remisión a otra anterior de 25 de Enero de 1.994 que había sido declarada nula por la misma Sala de instancia en sentencia de 16 de Junio de 1.994, por vulnerar el art. 28,2 de la Constitución, sentencia luego confirmada por la de esta Sala del Tribunal Supremo de 18 de Noviembre de 1.996, por falta de la adecuada motivación, y cuales son los fundamentos relativos a la unidad de doctrina y a la desviación de poder que apoya la sentencia de instancia en el no cumplimiento de las sentencias judiciales conforme a lo establecido en el art. 118 de la Constitución, argumentos éstos que, en definitiva, vienen a ser colaterales y accesorios, al resultar prioritarios los referidos al núcleo esencial del contenido del derecho de huelga en relación con los servicios mínimos establecidos.
Resulta así, por tanto, que las alegaciones contenidas en los motivos del recurso primero y tercero sobre falta de firmeza de la sentencia del Tribunal Superior sobre la nulidad de la Orden anterior de 25 de Enero de 1.994 y sobre inexistencia de desviación de poder, versan sobre extremos que no pueden entenderse como determinantes del fallo de la sentencia, puesto que el primero alude a circunstancia no esencial y el tercero a una cuestión --la de desviación de poder-- no examinable en el cauce del proceso especial seguido, al ser esenciales sólo aquellos extremos referidos a si la fijación de los servicios mínimos incide o no en el núcleo del derecho a la huelga, de modo que sólo el segundo de los motivos puede y debe ser examinado por esta Sala.
Concretado así el ámbito de decisión a cargo de esta Sala, ninguna novedad puede aportarse en orden al derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses y a que sea la Ley la que regule el ejercicio de este derecho y establezca las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, tal como recoge con claridad el art. 28, 2 de la Constitución, incluído entre aquellos a los que se dispensa la especial protección a que se refiere el art. 53, 2 de la misma Norma y que se traduce en el procedimiento señalado en la Ley 62/78, de 26 de Diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, puesto que, con igual precisión, se determinan las condiciones y requisitos en el ejercicio de tal derecho en una amplísima doctrina del Tribunal Constitucional y de esta Sala (sentencias como las 11/81, 26/81, 51/86, 43/90, 122/90, 123/90, y 8/92 de aquel Tribunal y otras de éste que igual criterio siguen), constituyendo ideas matrices, cardinales y prioritarias --hoy indiscutibles-- las referidas al rango constitucional de tal derecho, a su especial protección, a su finalidad de defensa de los derechos e intereses de los trabajadores en conflictos socio-económicos, y a su carácter de "fundamental", así como las que aluden a la necesidad de coordinar dicho derecho con el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad, que cede o debe ceder cuando de su ejercicio, y en su caso, puedan ocasionarse para la colectividad males más graves que el que los huelguistas experimentarían si sus reivindicaciones o pretensiones no obtuvieran éxito, lo que impone la debida atención a esos servicios esenciales cuyo aseguramiento remite la Constitución a las garantías que por Ley se establezcan, y lo que, en síntesis, viene a incidir en la necesidad de una determinación de las circunstancias concretas y casuísticas concurrentes en cada supuesto, y de la confrontación de los intereses en conflicto, a efectos de señalar si el mantenimiento de esos servicios esenciales para el común de los ciudadanos, y su "cuantía" puede entenderse como justificativo y razonable de unas limitaciones precisas, lo que debe ser objeto de revisión jurisdiccional, habida cuenta de las motivaciones que se invoquen en las decisiones que se adopten.
Dichas motivaciones, imprescindibles en casos como el examinado, son las que pueden permitir a esta Sala controlar si las aludidas limitaciones responden o no a un soporte razonable y justificable, indiscutiblemente necesario, por lo que su ausencia o insuficiencia nos priva de los elementos de juicio que resultan inexcusables para decidir, y para la adecuada solución de la cuestión referida a la motivación, ha de partirse de que, como puso de rellieve la sentencia de esta Sala de 6 de Junio de 1.998, una reiterada jurisprudencia procedente tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, y en lo que atañe a la falta de motivación de la resolución por la que se establecen los servicios mínimos en la huelga, viene siendo especialmente rigurosa en lo relativo a la de dichos servicios, pudiéndose citar como exponente de esta doctrina la sentencia del Tribunal Constitucional 8/92 que resume y sistematiza la jurisprudencia constitucional anterior, y, paralelamente, las sentencias de esta Sala de 22 de Junio, 21 de Octubre y 14 de Noviembre de 1.993, 14 y 21 de Marzo y 17 y 24 de Junio de 1.994, 16 de Enero de 1.995, 15 y 29 de Enero de 1.996 en las que se observa una sensible rigorización de las exigencias de causalización, de modo que el acto que determine el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad ha de estar adecuadamente motivado, siendo preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a que se sacrificó, y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales, por lo que sobre la autoridad gubernativa recae el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman, en una concreta situación de huelga, la decisión de mantener unos servicios esenciales para la comunidad, correspondiéndole probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, en cuya motivación han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sín que sean suficientes indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, debiendo además explicitarse los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de modo que por los Tribunales, en su caso y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación a Derecho de las medidas adoptadas, como se indicó con anterioridad.
Otras sentencias posteriores, como las del Tribunal Supremo de 5 de Febrero, 21 de Marzo, 30 de Abril y 5 de Junio de 1.996, y 11 de Abril, 6 de Mayo, 14 de Octubre y 7 de Noviembre y 4 de Diciembre de 1.997, y 11 de Febrero de 2.000, han señalado que el establecimiento de una limitación en abstracto al ejercicio del derecho de huelga, mediante una norma reglamentaria, incluso, no es compatible con la configuración constitucional de ese derecho en el art. 28,2 de la Constitución, en cuanto que ese precepto dispone que la Ley que regule el ejercicio de éste establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, con lo que impone una clara reserva material de Ley, exigiéndose expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se fijaron los servicios mínimos, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos, en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada del por qué se fijan éstos, a lo que no obsta que el Tribunal Constitucional haya admitido que en determinados supuestos no se justifique la necesidad de mantener algunos servicios esenciales por ser "de general conocimiento", en cuanto que en general es exigible la razón en virtud de la cual los concretos servicios deberán ser considerados esenciales en las circunstancias de una concreta huelga, con determinación de cuáles eran los criterios tenidos en cuenta para ello, cuando se trata de un gran número de las actividades que se señalan en relación con unas propuestas genéricas, al aludir aquella doctrina a una excepción posible por la naturaleza de los servicios de que se trate, que no cabe transformarla en regla general para aplicarla fuera de esos supuestos excepcionales, siendo necesario examinar en cada caso la extensión territorial de la huelga, la extensión personal y la duración con consideraciones suficientes, sín que lo sean ambiguas referencias a otras disposiciones, sín otras determinaciones en la resolución recurrida que se revisa, como aquí sucede.
A la luz de estas consideraciones, resulta patente que no sólo no se ha infringido en la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial, como pretende la parte recurrente, sino que se ha aplicado correctamente al supuesto de autos, en el que, sín motivación bastante en cuanto a los extremos antes apuntados, y con relación a una huelga, falta expresión de los criterios o valoraciones considerados para determinar el carácter esencial de los mencionados servicios, a todos los cuales engloba, bajo un punto de vista de generalidad claramente inadmisible, con la calificación de "esenciales", cuando no todos lo sean, tal vez, sín otras explicaciones ni justificaciones, y sín motivar tampoco el nivel de efectivos personales necesarios, en cada caso, todo lo cual implica claramente vulneración del derecho fundamental de referencia, que afecta a su núcleo esencial, y que, por tanto, ha de determinar la declaración de no haber lugar al recurso.
Conforme al art. 102,3 de la Ley Jurisdiccional procede imponer las costas causadas a la Administración recurrente.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de 10 de Abril de 1.997, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª), imponiendo a dicha parte recurrente las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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