STS, 3 de Noviembre de 2005

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
ECLIES:TS:2005:7228
Número de Recurso5616/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 3 de Noviembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Noviembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la comunidad de bienes "DIRECCION000.", representada por la Procuradora Sra. Prieto Palomeque, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 1 de julio de 2002, sobre denegación de concesión de aguas subterráneas solicitada para transformación de secano a regadío en Montalvos (Albacete).

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 90/99 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 1 de julio de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DIRECCION000., contra la resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, de fecha 26 de Noviembre de 1998, que desestimó el recurso ordinario entablado contra resolución anterior, de 12.1.98, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que denegó la concesión solicitada, para transformación de secano a regadío , en extensión de 81 Has. y término municipal de Montalvos (Albacete), por ser conformes a Derecho. Sin efectuar imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la comunidad de bienes "DIRECCION000.", interponiéndolo en base un único motivo, por infracción de ley, en el que denuncia violación del artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza el principio de la publicidad de las normas, y de la Disposición transitoria sexta de la Ley de Aguas de 1985.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia acogiendo los motivos de casación en el modo y forma en que han sido interpuestos, casando y anulando la sentencia recurrida, accediendo a las pretensiones de esta parte, expuestas en el suplico del escrito de demanda del Recurso Contencioso Administrativo, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho".

TERCERO

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia objeto de este recurso de casación desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas de fecha 26 de noviembre de 1998, que confirma en vía de recurso ordinario otra de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 12 de enero del mismo año, denegatoria de una solicitud de concesión de aguas subterráneas para la transformación de secano a regadío de 81 Has., en el término municipal de Montalvos, Albacete, por (1) inexistencia de recursos suficientes, ya que de los documentos que integran la propuesta del Plan Hidrológico se deduce este extremo, y (2) por incompatibilidad con los criterios básicos para la explotación sostenible del acuífero de La Mancha Oriental, establecidos en el artículo 32.4 de la Propuesta del Plan Hidrológico de Cuenca.

SEGUNDO

Las razones de la Sala de Instancia para llegar a aquel pronunciamiento desestimatorio fueron, en suma, las dos siguientes:

Una: Aunque la solicitud de concesión se dedujo el día 29 de diciembre de 1997, cuando aún no estaba aprobado el Plan Hidrológico de la Cuenca del Júcar, es lo cierto que este Plan -aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, y cuyas determinaciones de contenido normativo se publicaron por Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999- dispone en las letras b) y c) del número 4 de su artículo 24 (artículo 32 del Proyecto) que no podrán autorizarse nuevas concesiones de agua con destino a regadío en el acuífero de La Mancha Oriental que no estuviesen solicitadas antes del 1 de enero de 1997, excepto aquellas que no supongan un incremento de volumen de extracción o supongan la culminación de expedientes anteriormente iniciados. Tal precepto impide a juicio de la Sala de Instancia que la concesión solicitada pueda ser otorgada, pues ni estaba solicitada antes del 1 de enero de 1997, ni el expediente se había iniciado antes de esa fecha. Argumento que completa la Sala con el de la total congruencia entre la Ley de Aguas y aquel Real Decreto, pues aquélla se remite a los criterios y previsiones de los Planes Hidrológicos, los que a su vez pueden determinar una fecha a partir de la cual no se concedan nuevos aprovechamientos para regadío, e incluso se puedan denegar solicitudes anteriores, basado todo ello en la ausencia de recursos hídricos suficientes y la preferencia de determinados usos y en concreto en el abastecimiento a las poblaciones. El actor -concluye el razonamiento de la Sala- nunca ha tenido un derecho preexistente al aprovechamiento solicitado, pues en caso contrario sí sería aplicable el principio de irretroactividad de normas restrictivas de derechos individuales. Y

Otra: La debida justificación de la no concurrencia de recursos hídricos bastantes basada en los estudios y proyectos previos a la aprobación del Plan (razón, esta segunda, que deducimos desde una interpretación lógica del sentido del último de los párrafos del fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, al ser su redacción literal, en la que se habla de concurrencia y no de no concurrencia, incompatible con ese sentido y con el de la resolución administrativa que se declara conforme a Derecho).

TERCERO

En el único motivo de casación se denuncia la violación del artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza el principio de la publicidad de las normas, y de la Disposición transitoria sexta de la Ley de Aguas de 1985. Lo que se argumenta es, dicho aquí en síntesis, que el Plan Hidrológico de la Cuenca del Júcar no había sido aprobado cuando se solicitó la concesión, por lo que la solicitud se deniega aplicando unas normas que jurídicamente son inexistentes, cuando debió resolverse de conformidad a lo establecido en la Disposición transitoria sexta de la Ley de Aguas, atendiendo, pues, al dato de la existencia de caudales suficientes. Es cierto, se añade, que la resolución denegatoria se fundamentó en el dato de la indisponibilidad de caudales, pero esta insuficiencia debió ser objeto de explicación o argumentación, siendo así que no ha sido declarado sobreexplotado el acuífero de que se trata, conteniendo el Plan Hidrológico de Cuenca referencias concretas a sobrantes de aguas para atender futuras demandas en el artículo 24.A.1.a).6.b). Al no haberse aprobado ni publicado el Plan cuando la solicitud fue deducida -se dice a continuación-, sus determinaciones normativas no son de aplicación, pues ello supone dotar de eficacia jurídica a una normativa, antes de que la misma fuese aprobada. Se invoca acto seguido el principio de protección de la confianza legítima, pues cuando esta parte solicitó la concesión, la Confederación Hidrográfica del Júcar venía permitiendo la transformación de secano a regadío, sin que pudiera saber aquélla que más de un año después cambiaría de criterio para permitir tan sólo los riegos realizados antes del día 1 de enero de 1997. Y se concluye, en fin, afirmando la existencia de agua subterránea sobrante para riego en aquel acuífero, pues a juicio de la parte ello está acreditado e incluso reconocido por la Administración, sin que, además, la Confederación Hidrográfica haya acordado ninguna de las medidas de protección que se prevén en el artículo 54 de la Ley de Aguas, desarrollado en los artículos 171 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

CUARTO

El motivo de casación se formula en unos términos que no son fácilmente conciliables con las exigencias derivadas de la naturaleza de este recurso, pues en él no hay sólo uno o unos argumentos dirigidos a poner de relieve las razones que a juicio de la parte conducirían a la infracción de los preceptos que se dicen vulnerados, sino, además, otro conjunto de argumentos y cita de principios y preceptos que, sin embargo, no se formulan como propios motivos de casación ni combaten, formalmente al menos, algunas de las apreciaciones de la Sala de Instancia, como lo son, sobre todo, las referidas a que el actor nunca ha tenido un derecho preexistente al aprovechamiento solicitado, pues en caso contrario sí sería aplicable el principio de irretroactividad de normas restrictivas de derechos individuales, y a la debida justificación de la no concurrencia de recursos hídricos bastantes basada en los estudios y proyectos previos a la aprobación del Plan.

QUINTO

En todo caso, el motivo no puede prosperar por las siguientes razones:

  1. Lo que la Sala de Instancia no ha podido vulnerar es el principio de publicidad de las normas jurídicas, que es, precisamente, la base sobre la que se construye el motivo de casación, pues cuando dicta su sentencia el día 1 de julio de 2002, no es una norma no publicada la que aplica, sino una que estaba publicada antes, en el Boletín Oficial del Estado de 27 de agosto de 1999. Y la que aplica es, además, aquella que regula un supuesto de hecho como el que era objeto de enjuiciamiento.

  2. Lo que hubiera debido combatirse es la conformidad con el ordenamiento jurídico de una norma reglamentaria que, al vedar explícitamente la autorización de nuevas concesiones de agua con destino a regadío que no estuviesen solicitadas antes de una fecha -1 de enero de 1997- anterior a su aprobación y publicación, comporta un cierto efecto retroactivo. Más en concreto, hubiera debido combatirse, y no se hace en realidad, el argumento jurídico en el que la Sala de Instancia apoya la aplicación al caso de esa norma y la licitud de ésta, cual es que el actor nunca ha tenido un derecho preexistente al aprovechamiento solicitado, pues en caso contrario sí sería aplicable el principio de irretroactividad de normas restrictivas de derechos individuales; argumento que, como es claro, busca su apoyo en la dicción del inciso final del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, no citado ni denunciado como infringido en el motivo de casación. Así las cosas, sólo podemos aquí, en este recurso de casación, recordar que de ese precepto, así como de los artículos 9.3 de la Constitución (de dicción idéntica a la de ese artículo 62.2 en el particular que ahora nos ocupa) y 2.3 del Código Civil, de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (SSTC 27/1981, 6/1983, 42/1986, 99/1987 y 227/1988, entre otras; y SSTS de 24 de marzo de 1997, 15 de abril de 1997, 26 de febrero de 1999 y 17 de mayo de 1999, entre otras), se desprende que no existe una interdicción general de la retroactividad de las normas y que la retroactividad prohibida, incluso para las normas reglamentarias, no alcanza a todos los grados de retroactividad que la doctrina y la jurisprudencia suelen distinguir. De aquel artículo 62.2 se desprende, en el particular o en el extremo que ahora interesa, que la retroactividad prohibida es la de las normas que sean restrictivas de derechos individuales; pero por derechos individuales no cabe entender los meramente hipotéticos, basados sólo en la existencia de una norma de la que podría derivarse su reconocimiento; sino, más bien, los ya perfeccionados; situación ésta que, en principio o como regla general, no es la predicable de quien no es aún concesionario y sí sólo mero pretendiente a obtener una concesión del dominio público.

  3. Alcanzada esa conclusión, devendrían ya irrelevantes los argumentos que se exponen en el motivo de casación para sostener que la norma única aplicable era la contenida en la Disposición transitoria sexta de la Ley de Aguas y que, por tanto, el criterio único a atender hubiera debido ser el de la existencia de caudales suficientes. Pero aunque nos situáramos en este plano, el pronunciamiento desestimatorio del motivo habría de mantenerse, pues la apreciación de la insuficiencia de caudales no está condicionada a la previa declaración, ni aun provisional, de que los recursos hidráulicos subterráneos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 171.2 y 4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, y la valoración de la Sala de Instancia de entender debidamente justificada la no concurrencia de recursos hídricos bastantes con base en los estudios y proyectos previos a la aprobación del Plan no ha sido adecuadamente combatida en este recurso de casación, pues ni se denuncia su falta de motivación ni su ausencia de racionalidad; extremo, este último, en el que no cabe olvidar que aquella norma del Plan que veda nuevas concesiones de agua con destino a regadío que no estuviesen solicitadas antes del 1 de enero de 1997 es uno de los criterios básicos que el Plan establece para la asignación de recursos subterráneos para riego, con la finalidad o designio de adaptar progresivamente la situación actual del acuífero de La Mancha Oriental a un estado sostenible, que garantice la viabilidad futura de los aprovechamientos de la zona.

SEXTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de tales costas por el concepto de honorarios del Letrado defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 1500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Comunidad de Bienes denominada "DIRECCION000." interpone contra la sentencia que con fecha 1 de julio de 2002 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso número 90 de 1999. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.

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