STS, 6 de Junio de 2007

JurisdicciónEspaña
PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
Fecha06 Junio 2007

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil siete.

Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que con el número 7376 de 2003, penden ante ella de resolución, interpuestos por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, por el Procurador Don Antonio Ramón Rueda López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Aldaia, y por el Procurador Don Valentin Ganuza Ferrero, en nombre y representación de la entidad Grupo Riofisa S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2123 de 1996, 1723 de 1997, 2689 de 1997, 216 de 1996, 2768 de 1996, 42 de 1997, 2415 de 1996, 2416 de 1996, 359 de 1997, 361 de 1997, 1682 de 1997 y 2866 de 1997, sostenidos, respectivamente, por las representaciones procesales de Don Juan María, Doña Sara, Don Bruno, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos, Don Braulio, Don Imanol, Don Sebastián, Doña Francisca, Don Jesus Miguel, Doña Yolanda, Don Felix, Doña Marina y Don Jose Luis, Don Ángel Jesús, entidad Porteña de Inmuebles S.L., Don Ernesto, Don Matías, Doña Erica y Don Juan Manuel contra los actos siguientes: a).- Acuerdo adoptado en el Pleno del Ayuntamiento de Aldaia en sesión celebrada en la fecha de 30 de mayo de 1996, (BOP de 13 de julio siguiente), por el que se aprueba el PAI AM-5, y se adjudica para ejecutar por gestión indirecta a la entidad "RIOFISA". (Rec. 2123/96; 1723/97, 359/96, 335/97,2415/96, 2416/96; b).- Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Aldaia, en sesión celebrada en la fecha de 30 de Julio de 1996, por el que se acuerda aprobar definitivamente el Proyecto de Urbanización del Plan Parcial referente al Sector AM-e de Aldaia y Sector III de Quart de Poblet. (BOP de 14 de octubre de 1996). (Rec. 2768/96; c).- Acuerdo de 29 de octubre de 1996, por el que definitivamente se aprueba la relación concreta e individualizada de bienes y derechos afectados por la expropiación mediante el sistema de tasación conjunta de la Unidad de Ejecución Única, en el ámbito de los Sectores AM-5 de Aldaia, y 3 de Quart de Poblet. (Rec. 42/97, secc.2ª; 335/97; 361/97, 1682/97, Rec. 1682/97; d).- Acuerdo del Consejero de Obras Públicas de 2 de junio de 1997, por el que se desestima el recurso ordinario planteado contra el acuerdo de 19 de diciembre de 1996 de la Comisión Territorial de Urbanismo, por el que se aprueba el expediente de tasación conjunta del Sector AM-5 de Aldaia. (Rec. 2123/96; 1723/97; 2689/97, secc. 2ª; e).- Acuerdo de la Alcaldía de Aldaia de 18 de septiembre de 1997, por el que se desestiman las alegaciones formuladas por Don Juan Manuel y Doña Erica, el 22 de enero de 1997, referidas a la ilegalidad de la expropiación por el procedimiento de tasación conjunta, (Rec. 2866/97).

En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, la Procuradora Doña María Luz Albacar Medina, en nombre y representación de Don Sebastián y Doña Francisca, la Procuradora Doña Concepción Montero Rubiato, en nombre y representación de Don Felix, el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, en nombre y representación de Don Ángel Jesús, Doña Marina y Don Jose Luis, la Procuradora Doña Natalia Martín de Vidales Llorente, en nombre y representación de la entidad mercantil Porteña de Inmuebles S.L. y el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de Doña Sara, Don Braulio, Don Bruno, Don Juan María, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos y Don Imanol .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 8 de mayo de 2003, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2123 de 1996, 1723 de 1997, 2689 de 1997, 216 de 1996, 2768 de 1996, 42 de 1997, 2415 de 1996, 2416 de 1996, 359 de 1997, 361 de 1997, 1682 de 1997 y 2866 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que EN RELACIÓN CON LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINUISTRATIVO ACUMULADOS EN ESTOS AUTOS, planteados por DOÑA MARIA JOSE VICTORIA FUSTER, en nombre y representación de Don Juan María, Doña Sara, Don Bruno, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos, Don Braulio y Don Imanol, (Rec. 2123/96 y 1723/97); por DON ANTONIO GARCIA REYES COMINO en nombre y representación de Don Sebastián y Doña Francisca, (Rec. 2123/96); por DON ENRIQUE GARCIA TUSET en nombre y representación de Don Jesus Miguel, Doña Yolanda, (Rec. 2123/96; Rec. 2689/97, sec. 2ª); por DOÑA ELENA GIL Y BAYO en nombre y representación de Don Felix, (Rec. 2160/96, 2768/96, 42/97 sec. 2ª); por la Procuradora DOÑA INMACULADA SANCHEZ COGOLLOS en nombre y representación de Doña Josefina y Don Jose Luis, Don Ángel Jesús (Rec. 2415/96 y 2416/96); por la Procuradora DOÑA MARIA JOSÉ SANZ BENLLOCH, en nombre y representación de la entidad "PORTEÑA DE INMUEBLES S.L." (Rec. 359/97, y 361/97); por el procurador DON FERNANDO BOSCH MELIS en nombre y representación de Don Ernesto y Don Matías (Rec. 1682/97); por el letrado DON RAFAEL FERRER ALMENAR en nombre y representación de Doña Erica y Don Juan Manuel (Rec. 2866/97); procede hacer los siguientes pronunciamientos: I).- Estimar los recursos contencioso-administrativos siguientes: 2123/96, 2160/96, 2415/96, 2416/96, 2796/96, 42/97, 359/97, 361/97, 2689/97, y 2123/97. II).- Desestimar el recurso contencioso 1682/97. III).- Declarar inadmisibles los recursos contenciosos planteados por DON ANTONIO GARCIA REYES COMINO POR EXTEMPORANEIDAD, y los recursos 2415/96, 2416/96, 359/97, y 361/97, 2123/96, 2689/97, única y exclusivamente, en lo referido a las acciones ejercitadas contra el acuerdo de 29 de octubre de 1996, por el que se aprueba la relación concreta e individualizada de bienes y derechos susceptibles de expropiación, por tratarse de un acto de tramite, en lo relativo a la cuantificación del precio. IV).-A resultas de todo lo anterior, declarar que son contrarios a derecho los siguientes actos: a).- Acuerdo adoptado en el Pleno del Ayuntamiento de Aldaia celebrado en la fecha de 30 de mayo de 1996, (BOP de 13 de julio siguiente), por el que se aprueba el PAI AM-5, y se adjudica para ejecutar por gestión indirecta a la entidad "RIOFISA". (Rec. 2123/96; 1723/97, 359/96, 335/97,2415/96, 2416/96 b).- Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Aldaia, celebrado en la fecha de 30 de Julio de 1996, por el que se acuerda aprobar definitivamente el Proyecto de Urbanización del Plan Parcial referente al Sector AM-e de Aldaia y Sector III de Quart de Poblet. (BOP de 14 de octubre de 1996). (Rec. 2768/96;

c).- Acuerdo del Hble. Conseller de Obras Públicas de 2 de junio de 1997, por el que se desestima el recurso ordinario planteado contra el acuerdo de 19 de diciembre de 1996 de la Comisión Territorial de Urbanismo, por el que se aprueba el expediente de tasación conjunta del Sector AM-5 de Aldaia. (Rec. 2123/96; 1723/97; 2689/97, secc. 2ª; V).- No hacer expresa imposición de las costas causadas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos, recogidos en los fundamentos jurídicos tercero II, quinto I, II y IV, séptimo y octavo b):

Tercero II.- Como defecto formal referido al acto de adjudicación del programa, se alega la falta de notificación personal a los propietarios, entendiendo que se ha producido una violación de lo previsto en el artículo 46.3 de la LRAU . El momento de la información pública que previene el articulo 46 de la LRAU, es absolutamente esencial, en el iter formativo de los Programas de Actuación Integrada, ya que cumple una doble función, de una parte anuncia la existencia de un Programa en formación, y de otra, tiene el carácter de simultáneo de concurso público para la selección del urbanizador. Esto es, quien lo desee, puede presentar alternativas técnicas distintas a las expuestas al público, o si lo prefiere, preparar ofertas para postularse como urbanizador, es decir ofertas para desarrollar la alternativa técnica expuesta al público, o para desarrollar la que presente el propio interesado durante el periodo de información pública. Así pues, resulta esencial que los sujetos afectados por la actuación programada tengan pleno conocimiento de la misma, y así lo ha entendido lo ley que, en su artículo 46, dice lo siguiente: 3. La información pública se anunciará mediante edicto publicado en un diario de información general editado en la Comunidad Valenciana y -posterior o simultáneamente- en el Diario Oficial de la Generalitat, advirtiendo de la posibilidad de formular alegaciones, proposiciones jurídicoeconómicas en competencia y alternativas técnicas. No es preceptiva la notificación formal e individual a los propietarios afectados, pero, antes de la publicación del edicto, habrá que remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de quienes consten en el Catastro como titulares de derechos afectados por la Actuación propuesta. De este precepto se desprende que, aun cuando no es precisa una determinación exhaustiva de las titularidades concurrentes en el área de actuación cuya programación se pretende, ello no obstante, debe darse conocimiento de la apertura del periodo de información a los que resulten ser titulares catastrales, mediante un aviso, según dice la norma. La cuestión consiste en determinar si, se ha de tener constancia de la recepción del aviso, o no. La Sala entiende que, esa constancia, la constancia de que el titular del derecho tiene conocimiento exacto de la programación prevista, es precisa y necesaria, hasta el punto de que, en rigor, deben cumplirse los requisitos que para la practica de la notificación señala el artículo 59 de la Ley 30/92. Y todo ello, porque entendemos que, cualquier dificultad interpretativa que pueda plantear el precepto, debe substanciarse y resolverse, en función del carácter básico que tiene el artículo citado, en atención a lo que dispone el artículo 1º de la misma. Debe recordarse que el artículo 149 de la Constitución atribuye competencia al Estado para regular (núm. 18 ) las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, así como el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. El concepto de procedimiento administrativo común ha sido establecido por el Tribunal constitucional en su sentencia 227/88, de 29 de noviembre, según la cual: «El adjetivo común que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento». Consecuentemente con lo anterior, la Exposición de Motivos pone de relieve que «la Ley... regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa».b).- Como motivo nuevo y distinto referido al acto en cuestión alega que dicho acuerdo viola las determinaciones del planeamiento aplicable y en concreto las especificaciones de la CTU al aprobar el Pau y el PP del Sector M-5 de Aldaia. A los anteriores efectos, la actora pone de manifiesto que, los Acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de 5 de diciembre de 1.995 y el posterior Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 30 de mayo de 1.996, establecían la exigencia de obtención del suelo y ulterior ejecución de determinadas infraestructuras de conexión con otras preexistentes. Así lo constataba la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes en su Acuerdo de 19 de diciembre de 1.996 que, en su Fundamento de Derecho Quinto, reconoce expresamente lo siguiente: "Es necesario destacar que la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia en su sesión celebrada el 5 de Diciembre de 1.995, adoptó el acuerdo de APROBAR el PAU y PP del Sector AM-5 de Aldaia, supeditando su eficacia al cumplimiento de un requisito formal, defecto, éste, que con posterioridad fue subsanado. No obstante, en dichos acuerdos se especificó la necesidad de que el adjudicatario del Programa para el Desarrollo de la Actuación Integrada asumiera los costes necesarios para la ejecución de determinadas obras relacionadas con la accesibilidad del sector, si bien en el presente proyecto de Tasación Conjunta nada se aprecia respecto del cumplimiento del citado aspecto. Por todo lo anterior cabe recordar que para la urbanización del sector y la puesta en marcha de las actividades a emplazar será necesario resolver con carácter previo o simultáneo las obras de accesibilidad requeridas e incluidas en el proyecto de PAU y PP en su día aprobados, por lo cual deberán ser puestos en marcha los mecanismos administrativos tendentes a conseguir dicho fin. "Esta exigencia fue cumplimentada por la beneficiaria de la expropiación mediante la presentación de dos nuevos Proyectos de Expropiación por Tasación Conjunta para ejecutar viarios de conexión así como una conexión alternativa. En concreto, a mediados del mes de Agosto y, Concretamente en el Boletín Oficial de la Provincia n° 198, de 21 de Agosto de 1998, se publican dos edictos del Ayuntamiento de Aldaia. El primero de ellos, somete a exposición al público el Proyecto de Expropiación por tasación conjunta de "Viales de conexión del Sector AM-5 de Aldaia" (páginas 38 y 39). El segundo, somete a exposición pública el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos para la ejecución de la "Conexión alternativa al Sector AM-5 del P.G.O.U. de Aldaia. Viario enlace eje comarcal" (página 40). Ambos proyectos contienen idéntica justificación en el artículo 58.3 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística y, en concreto, en las exigencias contenidas en los Acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo por los que se produjo la aprobación del Planeamiento. En consecuencia, la Sala entiende cumplida las exigencias y previsiones del planeamiento de cobertura, y no puede apreciar este motivo, como causa relevante para neutralizar el acto de adjudicación del programa. Todo lo anterior, y en razón de la extensión aquí de las conclusiones del recurso 2160/96, determina la estimación de este recurso, con anulación del Acuerdo recurrido». Partiendo de esta concepción de «procedimiento administrativo común» debe afirmarse que las normas contenidas en la Ley no sólo regulan el «procedimiento administrativo general», que regiría a falta de normas especiales, sino que regula, también el «procedimiento administrativo base» o, «las bases del procedimiento administrativo». Por este motivo, aunque el legislador excluye de forma aparentemente absoluta ciertos procedimientos (tales como el tributario o el de las reclamaciones económico-administrativas) de su ámbito, debe concluirse que las normas de la Ley serán de aplicación a tales procedimientos especiales ratione materiae, siempre que se trate de garantías mínimas de los administrados. Todo lo anterior determina que, en virtud del carácter básico del precepto, y en garantía de los administrados afectados por la actuación, no existe otra forma de avisar que, notificando lo que se quiere comunicar. Es así que, no existe, ni consta en el expediente esa notificación en el procedimiento que se considera, luego se ha producido una violación grave en el procedimiento que, ha generado indefensión porque, ha privado a dichos titulares catastrales de la posibilidad de configurarse como urbanizadores.

Quinto I).- La tramitación del PAI se produjo parcialmente durante la "vacatio legis" de las normas urbanísticas del Plan General, Pau, y Plan Parcial.- siendo en consecuencia nulas de pleno derecho las determinaciones del primero, en la medida en que se habían adoptado sin que las normas de cobertura hubieren adquirido firmeza. Es pacífico, en la doctrina y en la jurisprudencia, que los Planes Urbanísticos son ante todo normas jurídicas de naturaleza claramente reglamentaria y que, en general las disposiciones reglamentarias tan solo cobran eficacia y entran en vigor mediante su publicación en el medio correspondiente. En particular, la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, (en adelante LRAU), en su artículo 59.2 establece que: "...2. Los Planes entran plenamente en vigor a los quince días de la publicación de la resolución aprobatoria con transcripción de sus normas urbanísticas, conforme a la Ley estatal 7/1985, de 2 de Abril. .." En el mismo sentido se pronuncia el artículo 124, apartados 1 y 3 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1.992, no afectados por el Fallo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de Marzo, y, por remisión de este último apartado, al articulo 196.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986 de 28 de Noviembre, el cual, a su vez remite al artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local a los efectos del plazo de "vacatio" normativa. En el caso que nos ocupa, ello significa que hasta tanto no transcurrió el plazo de quince días hábiles previsto en el Art. 65.2 de la Ley 7/1985, la modificación del P.G.O.U., previa a la tramitación del Programa, no entró en vigor y, por tanto, cualesquiera actuaciones tendentes a la tramitación y aprobación de un Programa de Actuación Integrada sobre el Sector AM5 del PGOU de Aldaia, anteriores al día 5 de Abril de 1.996, se estaban produciendo sobre Suelo no Urbanizable, habida cuenta de que la reclasificación operada por la modificación del P.G.O.U., no surtió efecto hasta dicha fecha. Todo esto determina, la nulidad radical de los instrumentos urbanísticos mencionados. En relación con el Programa de Actuación Urbanística y con el Plan Parcial, la consecuencia es que hasta el día 21 de Mayo de 1.996, no pudieron considerarse vigentes y, por tanto, no pudo realizarse legalmente ninguna actividad tendente a su ejecución por el sistema de expropiación, ni por cualquier otro sistema de actuación, por cuanto, tanto los usos permitidos, como las determinaciones básicas de parcela mínima, condiciones de edificabilidad, aprovechamiento urbanístico y sistema de actuación no estuvieron vigentes hasta la citada fecha. Es claro, pues, que toda la parte del procedimiento tendente a la aprobación del P.A.I. ya la adopción del Acuerdo hoy impugnado, se produjo en manifiesta ilegalidad, por cuanto se decía ejecutar un Planeamiento todavía no vigente y, por tanto, las actuaciones realizadas se produjeron en manifiesta contravención del Planeamiento anterior que era el realmente se encontraba en vigor. Apoyamos nuestro argumento, además, en la más reiterada doctrina del Tribunal Supremo, expresada, entre otras, en la Sentencia de 22 de Junio de 1.999 (R.A. 5285/99 ) dictada por la Sección Quinta y recaída en el recurso de casación 3982/1993, interpuesto por el Ayuntamiento de Catarroja contra Sentencia dictada por esta misma Sala a la que me dirijo, de fecha 15 de Febrero de 1.993, recaída en Autos del recurso contencioso-administrativo 01/2207/1989 . En la misma línea jurisprudencial se encuentran la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Julio de 1.999; de 10 de abril de

1.990, de 26 de Diciembre de 1.990, de 30 de enero de 1.991, de 22 de octubre de 1.991, de 11 de Julio de 1991, de 19 de julio de 1991, de 7 de Febrero de 1.994, de 18 de junio de 1.998, de 17 de Diciembre de 1.998, de 14 de abril de 1.999. Los Programas para el desarrollo de una Actuación Integrada son instrumentos de ordenación (Art. 12 L.R.A.U .) que tienen por objeto la ejecución del Planeamiento (Art. 6.2 L.R.A.U .), de tal modo que, la existencia de una actuación integrada requiere su previsión por parte del Plan, (Art. 6.3 L.R.A.U

.), Es obvio, pues, que la doctrina del Alto Tribunal, resulta plenamente aplicable al caso que nos ocupa y, en consecuencia, que el acuerdo impugnado incurre en causa de nulidad radical.

»II).- Nulidad del acto administrativo de adjudicación, por infracción de los principios rectores de la contratación administrativa. Desde esta perspectiva la actora se pronuncia en el siguiente sentido: "De todo lo expuesto se desprende la flagrante vulneración del artículo 29 y concordantes de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística en relación con el artículo 11.1 de la Ley 13 /1.995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, por quiebra manifiesta de los principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia, determinante de la vulneración de los artículos 9.1 y 14 de nuestra Carta Magna, con la consecuencia jurídica inevitable de su nulidad radical o de pleno derecho por concurrir el supuesto de hecho previsto en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación todos ellos con los artículos 62 y 63.a) de la ya citada Ley 13/1.995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas ." Esta Sala, en la reciente sentencia de treinta y uno de enero del corriente año, dictada en los autos 61/98, ha tenido ocasión de pronunciarse, en relación con la cuestión que plantea el recurrente, haciendo los siguientes pronunciamientos: "...La primera cuestión que conviene plantear consiste en determinar cual fuere la normativa prioritariamente aplicable al supuesto que se menciona en los presentes autos. A estos efectos, la cuestión esencial consiste en determinar la naturaleza jurídica de la figura del urbanizador, y consiguientemente la naturaleza de las relaciones que le ligan con la administración. Esta materia, ya ha tenido esta Sala ocasión de tratarla en la sentencia nº 1322, de primero de octubre del pasado año, dictada en el recurso contencioso nº 378/99, y en la que expresamente, en su fundamento de derecho 5º se hacían los siguientes pronunciamientos: "El Urbanizador, cuando no lo sea la propia Administración, es una persona, pública o privada, que asume la realización de una función pública cual es la urbanización del suelo, la producción de infraestructuras públicas de urbanización. Por ello, debe considerarse tal figura partiendo de dicha fundamental premisa. Y así, en cuanto el Urbanizador gestiona indirectamente una función pública, en cuanto desarrolla una actividad que es de servicio público, participa de la condición de concesionario de un servicio público. Por otra parte, en cuanto asume la realización de la obra pública de urbanización, el objeto de su cometido será el del contrato de obras, pues según el Art.120 de la LCAP se entiende por contrato de obras el celebrado entre la Administración y un empresario cuyo objeto sea la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del subsuelo como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones, corrección del impacto medioambiental, regeneración de playas, actuaciones urbanísticas u otros análogos. Específicamente contempla la LCAP la figura del contrato de concesión de obras públicas en su Art.130 diciendo que queda sujeto a las normas generales de los contratos de obras y, en particular, a las de publicidad de los mismos, con las especialidades previstas en el Art.139, y que el concesionario deberá ajustarse en la explotación de la obra a lo establecido en el Art.162. Y por su parte, el Art.159-2 de la misma LCAP entiende de aplicación los preceptos establecidos para la concesión de obras públicas en el supuesto de que el contrato de gestión de servicios públicos incluya la realización de obras. El planteamiento que se postula está avalado por la legislación de otras Comunidades Autónomas. Así la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, dispone en su Art. 125 que "Las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio Programa y los actos adoptados para su cumplimiento, así como, supletoriamente, por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación reguladora de la contratación de las Administraciones Públicas." Y por su parte, la Ley 10/1998, de 2 de julio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja regula en sus arts. 144 a 147 la concesión de obra urbanizadora, refiriéndose al Urbanizador como concesionario, a la convocatoria del concurso y al pliego concesional, y remitiéndose en todo lo no expresamente previsto a lo dispuesto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. Que el vínculo que existe entre el Urbanizador y la Administración es de naturaleza contractual resulta del propio Art. 29-13 de la LRAU cuando dice que las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa se regirán por las normas rectoras de la contratación administrativa, si bien supedita la aplicación de tales normas a lo dispuesto en la ley reguladora de la actividad urbanística. Y que tal relación contractual posee carácter concesional resulta a su vez, de que el Urbanizador, como ya se dijo, gestiona indirectamente una función pública. A juicio de esta Sala, la conexión que existe entre el Urbanizador y el Programa no puede justificar que, en aras de la competencia que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de urbanismo, la regulación del Urbanizador quede desvinculada de la legislación básica en materia de contratos, y ello atendidos los términos en que el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 20 de marzo de 1997, se pronunció respecto de lo que abarcaba la competencia en materia de urbanismo. En el fundamento jurídico sexto de dicha sentencia, el Tribunal Constitucional dejó dicho lo siguiente: " a) Sin perjuicio de ulteriores concreciones, el urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la "ordenación urbanística", como objeto normativo de las leyes urbanísticas (recogida en la primera Ley del Suelo de 1956, artículo 1º ). Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación. El contenido que acaba de enunciarse se traduce en la fijación de lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo." En razón de lo expuesto, entiende esta Sala, que el amparo que la regulación del Programa para el desarrollo de las Actuaciones Integradas puede encontrar en la competencia que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de urbanismo, no puede hacerse extensivo a la regulación que se hace del Urbanizador, que ha de quedar regulada en función de su auténtica naturaleza..." Es mas, a día de hoy, la cuestión de la naturaleza contractual de la adjudicación de un Programa a un Urbanizador ha quedado resuelta por la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de 2001 al entender que la adjudicación a un particular de un plan de urbanización que permite a su titular la realización directa de una obra publica, es un contrato de obra, y ha de respetarse en cualquier caso la normativa comunitaria sobre contratación administrativa, y por ello entiende que la normativa urbanística italiana, que permite al titular del suelo que solicita una licencia urbanística, o al titular de un plan, realizarlo por si mismo, sin cumplir la normativa comunitaria en relación con la contratación es contraria a la Directiva 93/1997/CEE, de 14 de junio de 1993, sobre Coordinación de los Procedimientos de Adjudicación de los Contratos Públicos de Obras . En materia de contratos de las administraciones públicas, la Ley vigente, 13/95, de 18 de mayo, en su exposición de motivos pone de manifiesto que: " ... Además, la pertenencia de España a la Comunidad Europea exige la adecuación de nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitario, recogido, en materia de contratación administrativa, en diversas Directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios, aplicables, precisamente por su carácter de Derecho comunitario, a todas las Administraciones Públicas. Inicialmente, ante la urgencia del plazo para efectuar la aludida adecuación, se promulgó el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo (RCL 19861525 y 1644 ), por el que se dio nueva redacción a ciertos artículos y se añadieron otros al Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril (RCL 1965771 y 1026 ), haciendo su aplicación extensiva a todas las Administraciones Públicas, tanto en cumplimiento de las obligaciones contraídas por España por su pertenencia a la Comunidad Europea, como por el mandato constitucional antes indicado. El mismo criterio fue seguido por el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre (RCL 19863726, 3780 y RCL 1987, 25 ), por el que se reforma el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre (RCL 19752597). Posteriormente la Comunidad Europea modificó sensiblemente las Directivas 77/62/CEE (LCEur 197710 ), sobre contratos de suministro y 71/305/CEE (LCEur 1971100), sobre contratos de obras, que fueron el objeto principal de la incorporación a la legislación interna precedentemente señalada, por las Directivas 88/295/CEE (LCEur 1988557) y 89/440/CEE (LCEur 19891006). Igualmente la Comunidad Europea ha adoptado la Directiva 92/50/CEE (LCEur 19922431 ), sobre contratos de servicios y por incorporación de los textos primitivos y sus modificaciones posteriores, ha adoptado las Directivas 93/36/ CEE (LCEur 19932559) y 93/37/CEE (LCEur 19932560) que constituyen los textos refundidos de las Directivas vigentes en materia de contratos de suministro y de obras, respectivamente, siendo el contenido de las tres últimas citadas Directivas el que resulta procedente incorporar, y así se realiza, al texto de la Ley. Igualmente se han tomado en consideración los aspectos relativos a la contratación pública resultantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (RCL 1994943 ) que entró en vigor el 1 de enero de 1994 y algunos derivados del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio (RCL 1995/92)..." Ante la naturaleza contractual de la figura, lo que la Sala ya tuvo ocasión de afirmar en el Auto de fecha 4 de octubre de 2001, en el que se planteaban determinadas cuestiones de inconstitucionalidad respeto de la LRAU, la sentencia anteriormente aludida pone de manifiesto que: "... en la medida en que el estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1º de julio, dispone en su articulo 32 que: "En el marco de la Legislación básica del estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Generalitat Valenciana el desarrollo legislativo y la ejecución de... 2)... Contratos..., en el ámbito de competencias de la Generalitat Valenciana...". Es decir, en materia de contratación administrativa, le corresponde al estado la legislación básica, y la Comunidad Autónoma la de desarrollo, en el ámbito de las competencias que tenga expresamente atribuidas. De esta manera las posibles contradicciones entre la Ley 6/194, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística y, la Ley 13/95, de 18 de mayo, de contratos de las administraciones publicas, deberán resolverse siempre desde la perspectiva de esta última, de acuerdo con lo que establece el artículo 149.3º de la Constitución, al disponer que: "La competencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo o que no este expresamente atribuido a la exclusiva competencia de estas..." Así las cosas, cuando menos deben establecer las dos siguientes conclusiones: a).- La ejecución Urbanística concedida por el Ayuntamiento de Valencia, mediante la resolución atacada, reúne las características de una obra pública, y tiene los caracteres propios de un contrato de obra. b).- La adjudicación es contraria al procedimiento establecido en la Ley de Contratos del Estado, y sin sujeción a la publicidad impuesta por la misma. Así pues, la Sala entiende que se ha producido una quiebra de los principios previstos en los artículos 62 y 63.a de la Ley de 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y en razón de haberse violado los principios de no discriminación y libre concurrencia, y considera que debe estimarse este motivo y, consiguientemente, por esta causa, procede anular el acto de adjudicación de programa recurrido.

»IV.- Ilegalidad del sistema de expropiación utilizado, en la medida en que supone la privación del derecho de propiedad y la expulsión del proceso urbanizador de todos los propietarios afectados, con independencia de su voluntad de participar o no en el mismo. El programa de Actuación Integrada justifica la aplicación de dicho sistema en base a los tres siguientes argumentos: a).- La dicción de articulo 66.8 de la LRAU, al considerar que estamos en presencia de "...una actuación excepcional de singular rentabilidad por su gran aprovechamiento o por el destino productivo singular atribuido a los terrenos por el Plan General, que este deberá identificar al efecto..." Desde luego la operación que se contempla, no mas excepcional, ni de una magnitud distinta de otras muchas que se han acometido en el ámbito del área Metropolitana de Valencia, y pese a ello, solo en este caso, se ha acudido a la técnica expropiatoria. Por otra parte, y en todo caso, en el ámbito reglamentario que se considera, no ha quedado en absoluto perfilado, cual de los dos elementos que menciona el precepto, causaliza el sistema, con lo que dicho reglamento, estaría falto de motivación, pues se desconoce si, es aquella "singular rentabilidad por su aprovechamiento", o por el contrario, si es "el destino productivo singular", lo que autoriza y justifica la utilización de la técnica expropiatoria. Justificación que, en este caso, resulta especialmente necesaria, porque se rompe con uno de los principios del sistema, cual es la participación de los ciudadanos en los procedimientos urbanizadores, en beneficio del urbanizador, sujeto o entidad particular. A todo ello hay que añadir, que tampoco concurre el supuesto que contempla el inciso 1º del párrafo 8º de artículo 66 citado, que solo permite el sistema de expropiación, como excepción a los mecanismos compensatorios, en los supuestos en los que la administración desarrolle la gestión de manera directa. Todo ello indica que, en base a este precepto, no está justificada la técnica expropiatoria empleada. b).- Se señala que, el Plan Parcial contenía la previsión de utilización del sistema de expropiación. Efectivamente, los artículos 148 y 149, del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, a la que se sujetaba el Plan parcial aprobado, establecía que el sistema de actuación seria el que determinara la Administración en cada caso, sin articular más criterios, si bien era valor entendido que, la aplicación de un sistema u otro, debía ser interpretada del modo que resultará más compatible y menos lesiva a los derechos de los particulares, siempre que con ello quedara garantizada la consecución de los objetivos públicos. Pero es lo cierto que dicho precepto, de aplicación supletoria, ha sido desplazado en cuanto a su aplicación con motivo de la entrada en vigor de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística, cuya Disposición Final Primera, establece que los preceptos en ella reseñados (entre otros el citado Art. 148 ) dejará de ser de aplicación en el ámbito de la Comunidad Valenciana. La Ley Valenciana, considera como sistema ordinario el de Reparcelación, y "...como excepción a la anteriormente dispuesto... (Art. 66.8 ) el de expropiación forzosa. Y, a mayor abundamiento, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/ 1997, de 20 de Marzo, declaro inconstitucionales los referidos preceptos del Texto Refundido del 92, cobrando vigencia nuevamente el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1.976, que venía a establecer la preferencia de los sistemas de compensación y cooperación sobre el de expropiación. Este criterio de preferencia, supone la exigencia, que tiene por destinataria a la Administración actuante, de una motivación que justifique los fines públicos sobre los que se asienta la elección del sistema de actuación no preferente, como así se desprende del apartado 2 del artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1.976, que, seguidamente reproducimos: "2. La Administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades. Medios económico-financieros con que cuente colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación. Y, en el mismo sentido, el apartado 2 del artículo 152 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1.978 establece: "2. Serán sistemas de actuación preferentes los de compensación y cooperación salvo cuando razones de urgencia o necesidad debidamente motivadas exijan la aplicación del sistema de expropiación. Como consecuencia de todo ello, debe concluirse que, la afirmación contenida en el planeamiento aprobado -que tiene rango de norma reglamentaria- no puede prevalecer sobre lo establecido en la Ley Valenciana y en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 y, por tanto, la determinación de sistema de actuación en el Plan Parcial, debe considerarse contraria a la Ley 6/1994 y al Texto Refundido de la Ley del suelo de 1992, y por ende inaplicable. A parte de que, no existe en el acto que se recurre, (por vía indirecta el Plan Parcial que da cobertura al Programa), justificación alguna que determine la urgencia o la necesidad de actuar por el sistema de expropiación, sino todo lo contrario, pues así lo decía el propio Plan Parcial que causalizaba la programación: "...Se establece el Sistema de Expropiación, correspondiendo al adjudicatario del PAU la condición jurídica de beneficiario, si bien el adjudicatario podrá solicitar en cualquier momento de la Administración actuante la sustitución del sistema de actuación por expropiación, por cualquier otro de los previstos en la legislación urbanística..." De esta forma se dejaba en manos del beneficiario de la expropiación, escoger el sistema que mejor se ajustase a sus necesidades, y desde luego dejaba sin justificar el sistema expropiatorio apuntado. c).- En último término la propuesta aprobada invocaba el articulo 29.9.C) L.R.A.U . como justificación de la aplicación del sistema de expropiación. Como es obvio, este pretendido fundamento decae por si mismo, por cuanto, en él no se determina un sistema de actuación, sino el procedimiento de salida que el ordenamiento jurídico habilita para aquellos propietarios que, no estén interesados en incorporarse al proceso urbanizador. Todo ello determina que, también por esta circunstancia deba anularse al acto de adjudicación de programa recurrido.

»Séptimo.- Pues bien, en el caso que nos ocupa, es un hecho acreditado, pacífico y no discutido que, el procedimiento para la aprobación del Programa de Actuación Integrada que había propuesto RIOFISA finalizó mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 30 de Mayo de 1, 996, que adjudicó el Programa a la proponente RIOFISA, y no aprobó el Proyecto de Urbanización, de tal manera que el proyecto de Urbanización, cuya aprobación se impugna ha debido ser objeto de tramitación en expediente aparte. La Sala entiende que este "expediente", como tal, el que debió instruirse para la aprobación del Proyecto de Urbanización, nunca fue sometido a una información pública separada, como exige el precepto transcrito, sino que tal información pública tan solo se produjo en relación con la denominada Alternativa Técnica de Programa para el Desarrollo de la Actuación Integrada, es decir, en otro procedimiento administrativo que concluyó con la adjudicación del Programa a RIOFISA, pero no con la aprobación del Proyecto de Urbanización. Tampoco se remitió avisos o notificaciones a los titulares catastrales, ni se produjo publicación de edicto alguno relativo a la información pública del Proyecto de Urbanización. Finalmente, a la vista de la documentación remitida, es decir, un montón de folios sueltos que guardan relación, o no, con el objeto de la litis, no es posible que la Sala pueda llegar a tener conocimiento del contenido concreto de la obra urbanizadora, aprobada por el Ayuntamiento y que RIOFISA este obligada a ejecutar. Por estas razones, procede la estimación del recurso contra el acto administrativo citado.

»Octavo.-b Como motivo nuevo y distinto referido al acto en cuestión alega que dicho acuerdo viola las determinaciones del planeamiento aplicable y en concreto las especificaciones de la CTU al aprobar el Pau y el PP del Sector M-5 de Aldaya. A los anteriores efectos, la actora pone de manifiesto que, los Acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de 5 de diciembre de 1.995 y el posterior Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 30 de mayo de 1.996, establecían la exigencia de obtención del suelo y ulterior ejecución de determinadas infraestructuras de conexión con otras preexistentes. Así lo constataba la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes en su Acuerdo de 19 de diciembre de 1.996 que, en su Fundamento de Derecho Quinto, reconoce expresamente lo siguiente: "Es necesario destacar que la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia en su sesión celebrada el 5 de Diciembre de 1.995, adoptó el acuerdo de APROBAR el PAU y PP del Sector AM-5 de Aldaia, supeditando su eficacia al cumplimiento de un requisito formal, defecto, éste, que con posterioridad fue subsanado. No obstante, en dichos acuerdos se especificó la necesidad de que el adjudicatario del Programa para el Desarrollo de la Actuación Integrada asumiera los costes necesarios para la ejecución de determinadas obras relacionadas con la accesibilidad del sector, si bien en el presente proyecto de Tasación Conjunta nada se aprecia respecto del cumplimiento del citado aspecto. Por todo lo anterior cabe recordar que para la urbanización del sector y la puesta en marcha de las actividades a emplazar será necesario resolver con carácter previo o simultáneo las obras de accesibilidad requeridas e incluidas en el proyecto de PAU y PP en su día aprobados, por lo cual deberán ser puestos en marcha los mecanismos administrativos tendentes a conseguir dicho fin." Esta exigencia fue cumplimentada por la beneficiaria de la expropiación mediante la presentación de dos nuevos Proyectos de Expropiación por Tasación Conjunta para ejecutar viarios de conexión así como una conexión alternativa. En concreto, a mediados del mes de Agosto y, Concretamente en el Boletín Oficial de la Provincia n° 198, de 21 de Agosto de 1998, se publican dos edictos del Ayuntamiento de Aldaia. El primero de ellos, somete a exposición al público el Proyecto de Expropiación por tasación conjunta de "Viales de conexión del Sector AM-5 de Aldaia" (páginas 38 y 39). El segundo, somete a exposición pública el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos para la ejecución de la "Conexión alternativa al Sector AM-5 del P.G.O.U. de Aldaia. Viario enlace eje comarcal" (página 40). Ambos proyectos contienen idéntica justificación en el artículo 58.3 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística y, en concreto, en las exigencias contenidas en los Acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo por los que se produjo la aprobación del Planeamiento. En consecuencia, la Sala entiende cumplida las exigencias y previsiones del planeamiento de cobertura, y no puede apreciar este motivo, como causa relevante para neutralizar el acto de adjudicación del programa. Todo lo anterior, y en razón de la extensión aquí de las conclusiones del recurso 2160/96, determina la estimación de este recurso, con anulación del Acuerdo recurrido». TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de los demandantes Don Ernesto y de Don Matías, de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, del Ayuntamiento de Aldaia y de la entidad Riojana de Fincas S.A. (RIOFISA) presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra aquélla recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 18 de julio de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Doña Sara, Don Braulio, Don Bruno, Don Juan María, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos y Don Imanol, representados por el Procurador Don Jorge Deleito García, Don Sebastián y Doña Francisca, representados por la Procuradora Doña María Luz Albacar Medina, Don Felix, representado por la Procuradora Doña Concepción Montero Rubiato, Don Ángel Jesús, Doña Marina y Don Jose Luis, representados por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, y la entidad Porteña de Inmuebles S.L., representada por la Procuradora Doña Natalia Martín de Vidales Llorente, y, como recurrentes, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, el Ayuntamiento de Aldaia, representado por el Procurador Don Antonio Ramón Rueda López, y la entidad Grupo Riofisa S.A., representada por el Procurador Don Vicente Ganuza Ferrero, sin que compareciesen Don Ernesto y Don Matías, por lo que su recurso, preparado ante la Sala de instancia, fue declarado desierto por auto de esta Sala de fecha 25 de febrero de 2004 .

QUINTO

La representación procesal de los recurridos Doña Sara, Don Braulio, Don Bruno, Don Juan María, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos, y la de Don Ángel Jesús, Doña Marina y Don Jose Luis presentaron sendos escritos solicitando la declaración de inadmisión de los tres recursos de casación interpuestos, a lo que se opusieron las representantes procesales de la entidad Grupo Riofisa S.A. y del Ayuntamiento de Aldaia, dictándose auto por esta Sala con fecha 4 de noviembre de 2004, por el que se acordó admitir a trámite los tres recursos de casación interpuestos respectivamente por la entidad Grupo Riofisa S.A., Ayuntamiento de Aldaia y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana.

SEXTO

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se basa en cuatro motivos de casación, al amparo todos, salvo el segundo, de lo dispuesto por el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 148 y 149 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, 119 y 151 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como en el artículo 226.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, ya que la elección del sistema de expropiación para ejecutar el Programa de Actuación Integrada estaba justificada por así autorizarlo expresamente el aludido Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, entonces vigente; el segundo, esgrimido al amparo del apartado

  1. del artículos 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, en relación con los artículos 153 a) y 163 de la Constitución, así como 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por haber la Sala sentenciadora decidido inaplicar la Ley Autonómica de la Actividad Urbanística 6/94, de 15 de noviembre, y aplicar, en su lugar, la Ley 13/95, de Contratos de las Administraciones Públicas, prescindiendo así del único procedimiento hábil; el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" el artículo 148.1.3ª de la Constitución, en relación con el artículos 31.9 de la Ley Orgánica 5/82, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y la sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional, al haber inaplicado preceptos del ordenamiento urbanístico autonómico so pretexto de un teórico conflicto con la normativa estatal contractual, cuando, si consideraba que algunos preceptos de la Ley valenciana 6/94, reguladora de la Actividad Urbanística, eran inconstitucionales, debería haber planteado cuestión de inconstitucionalidad, pero no dejarlos de aplicar; y el cuarto por haber interpretado y aplicado indebidamente la Sala de instancia los artículos 62 y 63 de la Ley 13/95, de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo

7.1 y complementarios de la misma Ley, por cuanto de estar con la adjudicación de un programa al Agente Urbanizador ante un contrato administrativo, debería considerarse como un contrato administrativo especial, de manera que sería aplicable lo dispuesto en el artículo 7.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, por consiguiente, aplicable lo dispuesto en la Ley reguladora de la Actividad Urbanística, al tratarse de la norma específica de aplicación con respecto del contenido mínimo recogido en el Libro I de la citada norma estatal, principios que no se han desconocido sin que la sentencia explique o justifique la forma en que se habían incumplido, cuando lo cierto es que hubo publicidad y libertad absoluta para presentar, en pública concurrencia, alternativas por quienes tuviesen interés en resultar adjudicatarios, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida con todos los pronunciamientos favorables para la Administración.

SEPTIMO

La representación procesal del Ayuntamiento de Aldaia alegó dos motivos de casación, al amparo ambos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien el segundo se subdivide en seis submotivos, en los se que se aducen diferentes infracciones cometidas por la Sala de instancia; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial relativa al principio de especialidad que rige en las relaciones internormativas, según la cual la norma especial desplaza o prevalece sobre cualquier otra, según han declarado, entre otras, las sentencias de 28 de febrero de 2001, 5 de julio de 2001 y 22 de noviembre de 2001, al haber dado prevalencia a las normas generales sobre práctica de notificación, contenidas en la Ley 30/1992, así como a las normas generales de la contratación administrativa, contenidas en la Ley 13/95, de 18 de mayo, respecto del procedimiento específico contenido en el artículo 46.3 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, pues los acuerdos municipales, anulados en la sentencia, se ajustaron al procedimiento específico señalado en el artículo 46.3 de la Ley Urbanística Valenciana ; y el segundo por haber vulnerado el Tribunal "a quo" los siguientes preceptos; I Los artículos 63.2, 64.1 y 67.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado que el acuerdo anulado se dictó conforme al Plan General de Ordenación Urbana que permitía su aprobación, al estar dicho Plan General vigente, pues los actos anteriores, que no se anulan, no comunicaron su nulidad al que se anula y, en cualquier caso, quedaron convalidados por éste, por lo que se conculca también por el Tribunal "a quo" la doctrina jurisprudencial acerca de la convalidación de los actos anulables, debido a que la circunstancia de que no estuviese vigente el Plan Parcial no es determinante de su anulación, pues tanto la Ley como los principios generales del derecho imponen la tramitación y aprobación simultáneas del Plan Parcial y del Programa de actuación integrada que permita su desarrollo, siendo necesario distinguir entre la validez y la eficacia de los actos administrativos, ya que tal distinción permite la posibilidad de tramitar instrumentos de ejecución y de gestión urbanísticas de forma simultánea a los planes de urbanismo que les otorgan virtualidad, pues, en el caso de incumplimiento de algún trámite fundamental del procedimiento, ello daría lugar a la nulidad o anulación del proyecto de urbanización sin invalidarse el resto de los instrumentos de planeamiento que precedieron al proyecto de urbanización, y, por consiguiente, la aprobación del Programa de Actuación Integrada debe admitirse conforme a derecho aun cuando la misma haya tenido lugar antes de la entrada en vigor del Plan Parcial, pues, en cualquier caso, la publicación y entrada en vigor del Plan Parcial operaría como medio de convalidación del acto aprobatorio del Programa de Actuación Integrada; II La sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 30/1992, por cuanto el indicado precepto establece que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos de trámite cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haberse producido la infracción y el artículo 46.3 de la Ley valenciana de reforma de la actuación urbanística sólo exige la remisión de los avisos a los titulares catastrales y no la constancia en el expediente del acuse de recibo por los interesados, cuando, además, se han cumplido los requisitos de publicidad exigidos para dicha norma en cuanto a la inserción en periódicos oficiales de edictos, habiéndose ajustado la remisión de los avisos a los requisitos exigidos en el propio artículo 59 de la Ley 30/1992, como consta acreditado en el expediente administrativo; III También se ha vulnerado por la Sala de instancia el reparto competencial definido por la Constitución española en cuanto se pretende la aplicación a una cuestión de naturaleza y carácter puramente urbanístico de la normativa básica estatal en materia de contratación administrativa, sin que pueda otorgarse valor prevalente a la legislación estatal sobre contratos de las Administraciones Públicas para resolver una cuestión que viene expresa y totalmente prevista y regulada por la Ley promulgada en la concreta materia urbanística por el legislador valenciano, lo que supondría hacer de menos categoría jerárquica la regulación legislativa emanada de las Comunidades Autónomas aunque lo sea en asuntos de su competencia exclusiva, por lo que si la Sala de instancia consideraba que la legislación urbanística autonómica vulnera la Constitución no debió dejar de aplicarla sino que su deber habría sido plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; IV La sentencia recurrida infringe, asímismo, el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 al declarar la nulidad de un proyecto de reparcelación del Sector AM-5 de Aldaia con el argumento de que no se publicó cuando lo cierto es que tal publicación tuvo lugar conforme a las determinaciones del procedimiento legal y fue objeto de alegaciones por los afectados, pues el posible defecto formal, al no haber causado indefensión a los interesados, no puede determinar la nulidad del acuerdo; V Vulnera también la sentencia impugnada lo dispuesto en el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 por cuanto la elección del sistema de expropiación estaba justificada por la finalidad de mantener la unidad de los terrenos dadas las actuaciones urbanísticas previstas, que requerían una gran cantidad de suelo, incompatible con el empleo del procedimiento reparcelatorio; VI Asímismo la sentencia recurrida infringe los artículos 148 y 149 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992, y el artículo 64 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, porque la aprobación de los instrumentos de planeamiento implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo deducido contra los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia, de fechas 30 de mayo y 30 de julio de 1996, por los que, respectivamente, se aprobó el Programa de Actuación Integrada del Sector AM 5 y el proyecto de urbanización del referido sector, y contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 2 de junio de 2007, por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto frente al acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 19 de diciembre de 1996, aprobatorio del expediente de tasación conjunta del citado Sector A M 5 de Aldaia.

OCTAVO

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Grupo Riofisa, S.A. se basa en catorce motivos de casación, esgrimidos unos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y otros al del apartado c) del mismo precepto, según resumimos a continuación; el primero por haber infringido la Sala de instancia el artículo 59 de la Ley 30/1992, porque en este precepto se regulan las notificaciones y no la remisión de avisos, que es el objeto de examen en el caso de autos, y el Tribunal "a quo" confunde indebidamente la remisión de avisos con la notificación, confundiendo también las condiciones para la práctica de notificaciones con los supuestos legales en que tal notificación es exigible, mientras que del artículo 59 de la Ley 30/1992 no se deduce la exigencia de notificación individual a propietarios en tramitación de instrumentos de ordenación urbanística, y así el artículo 59.5 . b) declara innecesaria la notificación, supliéndose por publicación cuanto se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, cual es el caso en cuestión, según lo declara la propia sentencia, no siendo necesaria la notificación, y la remisión del aviso es un plus respecto a las garantías mínimas, resultando improcedente confundirlo con la notificación, pero, en cualquier caso, en el supuesto enjuiciado, en contra de lo que declara la Sala sentenciadora, se practicaron las notificaciones en la forma establecida en el artículo 59 de la Ley 30/1992, como consta acreditado en los folios 212 a 268 del expediente administrativo; el segundo, esgrimido por infracción de las reglas para dictar sentencias, al carecer de motivación fáctica la sentencia recurrida porque anula el acto recurrido al faltar la notificación a los titulares catastrales sin tener en cuenta que se practicaron esas notificaciones en la forma exigida por el artículo 59 de la Ley 30/1992, sin dar razón de porqué tales notificaciones se consideran imperfectas, y así la Sala de instancia ha incurrido en una valoración de hechos errónea, no razonable y contraria a las reglas de la sana lógica o buen criterio, pues ha llegado a una conclusión contraria a la que se deduce de los datos que obran en el expediente; el tercero por infracción del artículo 70, en relación con el 65.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, dado que el instrumento anulado se aprobó definitivamente cuanto las normas del Plan de rango superior ya se habían publicado y entrado en vigor, iniciándose la tramitación de dicho instrumento después de la publicación de las normas urbanísticas, limitándose el reproche de la sentencia a que los trámites se iniciaron antes del transcurso de la vacatio legis, prevista en el último de los preceptos citados, si bien la mayor parte de la tramitación se desarrolló estando ya en vigor el planeamiento superior, cuando lo cierto es que la doctrina jurisprudencial se refiere exclusivamente a la invalidez de los actos definitivos de ejecución del plan en defecto de publicación, y no a los actos de trámite, cual era el caso enjuiciado, mientras que es doctrina jurisprudencial consolidada la que declara la licitud de tramitar simultáneamente instrumentos de ordenación de distinto rango, así como la de simultanear la tramitación de instrumentos de ordenación y gestión urbanísticos, pues sólo si el acto final de aprobación definitiva se produjera en términos incondicionales antes de la entrada en vigor de la norma que ha de ampararlo, devendría nulo dicho acto de aprobación definitiva; el cuarto por haber vulnerado el Tribunal "a quo" el artículo 75 de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 219. b) del Reglamento de Gestión Urbanística, el que admite la tramitación simultánea de Planes Parciales y Programas de Actuación Urbanística, el que admite la tramitación simultánea de Planes Parciales y de Programas de Actuación Urbanística e incluso con instrumentos de gestión; el quinto por incorrecta aplicación por la sentencia recurrida de los artículos 62 y 63 de la antigua Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, pues la entidad recurrente fue designada adjudicataria del Programa de Actuación integrada tras un seguimiento y aplicación de los trámites al efecto regulados por la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de diciembre, incluyendo el concurso público en régimen abierto y en las condiciones de publicidad, participación y selección que dicha Ley regula, lo que lleva a la Sala de instancia a anular el Programa y la mentada adjudicación por entender que, en lugar de ser aplicable la mencionada Ley, debería haberse aplicado la legislación estatal de contratación administrativa de obra pública, cuando lo cierto es que la norma aplicable es la mencionada Ley autonómica salvo que fuese declarada inconstitucional, ya que la relación de la Administración con el adjudicatario del Programa no es la de un contratista, porque la Administración no se obliga a pagarle un precio con cargo al patrimonio público, pues la finalidad de los sistemas de actuación urbanística de iniciativa privada no es otra que ejecutar la obra exonerando a la Administración de obligaciones patrimoniales contractuales, sin que tampoco se trate de concesión de obra pública pues se hace entrega de ella a la Administración cuando se termina; el sexto por haber infringido el Tribunal "a quo" el artículo 11 de la antigua Ley 13/95, de Contratos de las Administraciones Públicas, dado que los principios de publicidad y concurrencia pueden cumplirse en procedimientos de concertación distintos a los del contrato de obras, incluso en los específicamente regulados para contratos innominados, de modo que la Ley valenciana 6/1994 viene a transcribir la regla tradicional del derecho estatal (artículo 7 de la referida Ley de Contratos) respecto a los contratos administrativos especiales, por lo que el hecho de que las leyes autonómicas incorporen determinados principios y técnicas propios del orden contractual a su ordenamiento urbanístico no priva a éste de una especialidad material intrínseca, que justifica relaciones específicas; el séptimo por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 23. a del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, en la actualidad artículo 15 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, porque la sentencia recurrida viene a prohibir que sean designados urbanizadores de su terreno los propietarios que no sean contratistas de obra pública clasificados, impidiendo, por consiguiente, que dichos propietarios promuevan la urbanización o transformación de su propio suelo, lo que contradice el ordenamiento estatal que reconoce tal posibilidad como derecho básico de la propiedad urbana, y en el caso controvertido la recurrente era propietaria mayoritaria de los terrenos incluso antes de celebrarse el concurso e iniciarse la expropiación del resto de los terrenos en virtud del sistema fijado para la actuación; el octavo por haber aplicado incorrectamente la sentencia recurrida el artículo 1 de la Directiva 93/37/CEE, ya que la interpretación que de este precepto realizó el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo fue en relación con un caso concreto, que carece de analogía con el enjuiciado, puesto que la adjudicación a la entidad recurrente del Programa se hace sin que dicha adjudicataria fuese deudora de la Administración, a diferencia del llamado caso Scala, resuelto por aquella sentencia, que apunta que sólo hay sujeción a la indicada Directiva cuando el poder adjudicador paga un precio en metálico o confiere al contratista el derecho económico a explotar la obra durante un tiempo, lo que no sucede en este caso ahora enjuiciado, mientras que el Tribunal "a quo" no aplica la doctrina de la sentencia Scala en su epígrafe 100, ya que el debate se concretaría en el modo como la recurrente contrató las obras, lo que no ha sido analizado en la sentencia recurrida; el noveno por haber omitido el Tribunal "a quo" el trámite prescrito por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional con quebrantamiento de las normas reguladoras de la Sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, al haberse extralimitado la Sala de instancia en sus atribuciones jurisdiccionales por haber abrogado una norma con rango de Ley sin haber suscitado cuestión de constitucionalidad, sin que pudiese obviarse dicho trámite en aplicación del principio de prevalencia del derecho comunitario europeo, ya que la normativa incovada es una Directiva que ya había sido objeto de cabal transposición con la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la que, en cualquier caso, no podía tener eficacia directa en el caso de autos por cuanto no contiene normas suficientes para reemplazar directamente a las aplicadas por la Administración, sin que la Ley abrogada por la Sentencia sea una norma de desarrollo que se haya visto desplazada por cambios sobrevenidos en la legislación básica estatal, y la autonómica no se dictó para desarrollar ésta; el décimo por haber vulnerado el Tribunal "a quo" el artículo 119.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, dado que de los mismos hechos probados contenidos en la sentencia se infiere la pertinencia de la elección del sistema de expropiación, debido a que se trataba de actuaciones necesarias a llevar a cabo con urgencia, por consistir en dotar a los municipios de Aldaia y Quart de Poblet de un equipamiento preferentemente terciario, que por su incidencia territorial, su ámbito de influencia y su excepcional cualificación, comporta una sensible repercusión en la caracterización del municipio, de modo que el objetivo del PAU no es simplemente la urbanización de los terrenos de su ámbito, sino también la construcción de un edificio o complejo unitario de edificios, todo lo que hace imposible acudir al sistema de reparcelación por resultar imposible la justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios, de modo que el único sistema viable era la expropiación, sin que la adjudicación a un particular, seleccionado en concurso, pueda ser obstáculo para admitir la necesidad y la urgencia de la expropiación, siendo reiterada la doctrina jurisprudencial relativa a que la implantación de un centro terciario bajo explotación privada puede justificar la aplicación de la expropiación, como se deduce de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, no siendo adecuada la comparación que el Tribunal "a quo" realiza con otras actuaciones en el área metropolitana sin necesidad de acudir a la expropiación, pues los habitantes de los municipios, a los que debe servir la nueva instalación, tienen la necesidad de no tener que desplazarse a otros centros de la periferia metropolitana, mientras que la elección del sistema de actuación no se deja al criterio y decisión del promotor o adjudicatario, ya que éste viene obligado a solicitarlo de la Administración, quien, atendiendo al interés público, está facultada para denegar la sustitución del sistema de expropiación por otros, de modo que la Sala sentenciadora ha realizado una interpretación excesivamente formalista de lo establecido en el artículo 119.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, junto con ese error de derecho en canto al significado de la cláusula de cambio de sistema y la incorrecta apreciación en valorar la relevancia metropolitana de la actuación, y todo ello ha determinado que dicha Sala no haya analizado ni reflejado los datos aportados mediante una intensa actividad probatoria en el proceso llevada a cabo por la ahora recurrente aunque fuese demandada, sin que los recurrentes aportasen prueba alguna en sentido contrario, siendo aquella prueba la que demuestra que la reparcelación, para cumplir los objetivos urbanísticos del P.A.U. no era útil a la justa distribución de beneficios y cargas; el undécimo por haber vulnerado la sentencia recurrida el artículo 226 del Reglamento de Gestión Urbanística, según el cual la mera aprobación de un Programa de Actuación Urbanística conlleva la necesaria ocupación, a los fines de la expropiación, de los terrenos por él afectados, sin que la Sala de instancia ofrezca en la sentencia recurrida dato alguno que demuestre la intención de los propietarios de agruparse para constituir una Junta de Compensación; el duodécimo porque la sentencia recurrida adolece de incongruencia interna porque, de un lado señala razones justificativas de la elección del sistema de expropiación y de otro niega cobertura a la expropiación; el decimotercero por haber conculcado la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 66 y 75 de la Ley 30/1992, ya que este precepto permite acordar en un solo acto todos aquéllos trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo, mientras que la referida sentencia viene a exigir que se duplicase el trámite de información pública, uno para el Programa de Actuación integrada y otro para el Proyecto de Urbanización, a pesar de que la doctrina jurisprudencial ha venido declarando que solamente cuando se producen modificaciones sustanciales se hace necesario un nuevo trámite de información pública y en este caso el Proyecto de Urbanización sólo contiene detalles específicos de la obra de urbanización a ejecutar, y así, si el sometimiento a información pública se hizo legalmente junto con el Programa, no ha lugar a ordenar la incoación de un nuevo procedimiento para el Proyecto de Urbanización por el mero hecho de que no estuviera en condiciones de aprobarse al tiempo que se aprobó el Programa, cuando lo pertinente era conservar los trámites cumplimentados junto con el Programa y limitarse a proseguir los aun pendientes del Proyecto de Urbanización; y, finalmente, el decimocuarto, por haber vulnerado el Tribunal "a quo" el artículo 24.1 de la Constitución y el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción, con clara indefensión para la entidad recurrente, porque se extraen consecuencias perjudiciales para ella de un comportamiento de la Administración que le atañe, al declararse en la sentencia que los folios sueltos remitidos como parte del expediente administrativo no le permiten llegar a conocer el contenido concreto de la obra urbanizadora aprobada por el Ayuntamiento y que Riofisa debe ejecutar, incumplimiento en la forma de remitir el expediente administrativo que la Sala pudo paliar usando las facultades que le confiere el citado artículo 48 de la Ley Jurisdiccional en sus apartados 7 a 10

, mientras que la entidad Riofisa realizó con un deber de lealtad una aportación extraordinaria de documentos que deberían haber servido para ilustrar a la Sala, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra confirmando la validez de los actos administrativos impugnados en la instancia.

NOVENO

Como hemos indicado en el antecedente quinto, las representaciones procesales de algunos recurridos, al comparecer como tales, platearon la inadmisibilidad de los tres recursos de casación interpuestos, y esta Sala del Tribunal Supremo, después de oír a las demás partes, declaró por auto de fecha 4 de noviembre de 2004 admisibles dichos recursos de casación, por lo que, mediante providencia, de fecha 11 de febrero de 2005, se ordenó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a los indicados recursos de casación, lo que efectuó la representación procesal de la entidad mercantil Grupo Riofisa, S.A.. con fecha 25 de febrero de 2005, alegando que, al haber quedado desierto el recurso de casación interpuesto por los Señores Ernesto y Matías, se la tuviese por comparecida exclusivamente como recurrente.

DECIMO

La representación procesal de Don Sebastián y de Doña Francisca presentó escrito de oposición a los recursos de casación con fecha 5 de abril de 2005, alegando que la Administración, al tramitar los procedimientos para la aprobación de los actos impugnados, violó, en contra de lo que aseguran los recurrentes, lo dispuesto en los artículos 59 de la Ley 30/92 y el artículo 46.3 de la Ley de la Actividad Urbanista de la Comunidad Valenciana por no haber practicado las oportunas notificaciones en forma, siendo nulo el Programa de Actuación Integrada al haberse tramitado durante la "vacatio legis" de las Normas Urbanísticas del Plan General, Pau y Plan Parcial, por lo que infringió el artículo 65.2 de la Ley 7/85, lo mismo que vulneró la Administración los artículos 62 y 63 a) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

, resultando ilegal el sistema de expropiación elegido, y siendo radicalmente nulo el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia aprobatorio del Proyecto de Urbanización del Plan Parcial referente a los Sectores AME de Aldaia y III de Quar de Poblet por haber infringido el artículo 53 de la Ley valenciana 6/94, reguladora de la Actividad Urbanística, terminando con la súplica de que se desestimen los recursos de casación presentados de contrario y que se confirme la sentencia recurrida.

UNDECIMO

La representación procesal de Don Felix se opuso al recurso de casación de la entidad Grupo Riofisa S.A. porque, no existiendo legislación autonómica reguladora del procedimiento para la ejecución de Programas de Actuación Urbanística por el sistema de expropiación, la Sala entendió aplicable la regulación del procedimiento estatal y, por tanto, exigió el cumplimiento del artículo 59 de la Ley 30/1992

, porque el Programa de Actuación Integrada de que se trataba tenía por objeto la iniciación de los trámites de ejecución del planeamiento por el sistema de expropiación seleccionado a quien, en virtud del acto administrativo impugnado, adquiriría la condición de urbanizador y, por consiguiente, de beneficiario de la expropiación, contexto expropiatorio en el que son interesados en el procedimiento administrativo los titulares de derechos subjetivos sobre los bienes afectados por la expropiación, es decir, quienes constan en el Registro de la Propiedad como titulares dominicales o de otros derechos reales inscritos, para quienes la exigencia de notificación es inexcusable como garantía mínima para la defensa de sus derechos, no siendo relevante la cuestión relativa a si resulta o no posible tramitar simultáneamente los instrumentos de planeamiento sino si es posible ejercitar la potestad expropiatoria antes de que las normas habilitantes del ejercicio de dicha potestad (los instrumentos de planeamiento) entraran en vigor, es decir si cabe la realización de actuaciones encaminadas a privar del derecho de propiedad antes de que el ejercicio de tales actuaciones tenga cobertura en los instrumentos de planeamiento que establecían como sistema de actuación el de expropiación, siendo evidente que no cabe anticipar la potestad expropiatoria antes del momento que lo habilite el Planeamiento, no precisando el Tribunal "a quo" plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna para aplicar el sistema de fuentes vigente, en virtud del cual ha considerado que el ordenamiento legal valenciano señala como prevalente el sistema ordinario de reparcelación y como excepción el de expropiación forzosa, a cuyo efecto ha hecho uso del artículos 119.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 a mayor abundamiento, sin que haya encontrado en lo actuado en la vía previa una mínima justificación para la elección del sistema de expropiación y así lo declara abiertamente sin atisbo alguno de incoherencia interna, mientras que la "ratio decidendi" no está en que la Administración haya remitido multitud de folios sueltos sino de la constatación de haberse omitido total y absolutamente el procedimiento tendente a la aprobación por el Ayuntamiento de Aldaia del Proyecto de Urbanización, sirviendo lo dicho, en cuanto a la oposición al recurso de casación del Grupo Riofisa, para oponerse a los motivos alegados por la Generalidad Valenciana y otro tanto respecto de los aducidos por la representación procesal del Ayuntamiento de Aldaia, no siendo posible que la Sala de instancia haya vulnerado precepto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que fueron declarados inconstitucionales en Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional, mientras que, hasta tanto el planeamiento aprobado no sea eficaz, carecen de efecto las actuaciones expropiatorias realizadas a su amparo, y terminó con la súplica de que se desestimen los recursos de casación interpuestos y que se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a los recurrentes.

DUODECIMO

El Procurador de Don Ángel Jesús, de Don Jose Luis y de Doña Marina se opuso a los recursos de casación aducidos de contrario alegando que ni siquiera existe constancia en el expediente administrativo de que se remitiesen los avisos a que alude la Ley autonómica valenciana en su artículo 46.3, con lo que se les privó de la posibilidad de presentar alegaciones y otras alternativas al Programa, incurriendo así en un defecto procedimental que, al causar indefensión, vició de nulidad absoluta lo actuado, puesto que la primera noticia que tuvieran los recurrentes fue cuando el Ayuntamiento, dos meses después de aprobado el Programa de Actuación, les hizo saber que la adjudicataria del mismo hacía una oferta de compra a todos los propietarios afectados al mismo tiempo que les notificaba el Programa de Actuación por expropiación con tasación conjunta, dándoles traslado de la hoja de aprecio, resultando evidente que, conforme al artículo 6.2 de la Ley autonómica, cualquier acto de ejecución del planeamiento requiere que éste haya entrado en vigor, siendo la propia Ley valenciana de la actividad urbanística la que se remite en su artículo 29.13 a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por lo que la Sala sentenciadora ha resuelto correctamente al aplicar lo dispuesto por los artículos 62 y 63.a) de esta Ley, sin que dicha Sala en su sentencia prohiba a los propietarios ser urbanizadores, pues, por el contrario, una de las razones de decidir es que no se les haya dado opción a serlo al no habérseles notificado oportunamente, sin que, en contra de lo afirmado por los recurrentes, se haya justificado mínimamente la elección del sistema de expropiación, para lo que no es suficiente el destino del suelo para actividades de comercio y de ocio, las que no son fines de utilidad pública o interés social por sí solos, de manera que, al no haberse justificado la elección del sistema expropiatorio, el Plan Parcial que lo determinó es ilegal, mientras que resulta, asimismo, contrario a derecho el Proyecto de Urbanización por no haberse seguido el procedimiento debido para su aprobación, entre otros trámites el de la notificación a los titulares catastrales, por todo lo que solicita la desestimación de los recursos de casación interpuestos y la confirmación de la sentencia recurrida con imposición de las costas a los recurrentes.

DECIMOTERCERO

El representante procesal de Doña Sara, Don Braulio, Don Bruno, Don Juan María, Don Ildefonso, Don Rosendo, Don Jesús Carlos y Don Imanol se opuso al recurso de casación formulado por la Generalidad Valenciana porque la sentencia recurrida se basa en el artículo

66.8 de la Ley valenciana reguladora de la Actividad Urbanística para sostener la ilegalidad del sistema de actuación elegido por expropiación, sin que el Tribunal a quo haya incurrido en exceso en el ejercicio de la jurisdicción al haberse limitado a enjuiciar la legalidad de los actos administrativos objeto de los recursos contencioso- administrativos, sin que proceda plantear la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa es posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional, siendo la propia Ley valenciana sobre la actividad urbanística la que en su artículo 29.13 se remite con carácter subsidiario a las normas rectoras de la contratación administrativa, y la jurisprudencia del Tribunal de la Comunidad Europea mantiene la naturaleza contractual de la adjudicación de un Programa al agente urbanizador, en virtud de la cual se concede a éste la facultad de realizar directamente una obra pública, siendo las normas básicas de la contratación administrativa prevalentes frente a la Ley valenciana en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución en el extremo referente a la selección del contratista adjudicatario de la ejecución de obra, y, por lo que respecta a los motivos de casación alegados por el Ayuntamiento de Aldaia, no pueden prosperar porque las sentencias citadas del Tribunal Supremo no guardan relación con la cuestión debatida, y la recurrida se remite específicamente al artículo 46.3 de la Ley reguladora de la Actividad Urbanística, según el cual es necesario que el titular del derecho tenga conocimiento exacto de la programación prevista, con lo que en rigor es preciso y necesario para ello que se cumplan los requisitos previstos para la práctica de las notificaciones por el artículo 59 de la Ley 30/1992, mientras que la sentencia recurrida se limita a aplicar la doctrina jurisprudencial relativa a la necesaria publicación de las normas urbanísticas para que el planeamiento tenga vigencia y surta efectos, de manera que, al no haber concluido el plazo de entrada en vigor a partir de la publicación, los actos realizados a su amparo carecen de eficacia, sin que la sentencia, en contra de lo que se afirma por el recurrente, admita que se remitieron los avisos, sino que, por el contrario, declara abiertamente que en el expediente no existe constancia de que los titulares del derecho tuviesen conocimiento exacto de la programación, siendo conforme a derecho la apreciación que realiza la Sala de instancia acerca de la prioridad en la aplicación de la normativa básica contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y todo ello de acuerdo también con la primacía y efecto directo del ordenamiento jurídico comunitario europeo, transpuesto a la legislación española por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, y, en contra de lo que sostiene el Ayuntamiento recurrente, la Sala de instancia se ha limitado a citar el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 para apoyar la ilicitud de la elección del sistema de actuación por expropiación establecido en el Plan Parcial, que, a su vez, se utiliza para justificar la designación del mismo sistema en el Programa de Actuación Integrada, elección que anula porque vulnera el artículo 66.8 de la Ley Valenciana reguladora de la Actividad Urbanística, mientras que los artículos 148 y 149 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 fueron declarados inconstitucionales y nulos por sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, y, finalmente, en cuanto al recurso de casación sostenido por la entidad Grupo Riofisa S.A. es igualmente que los demás desestimable porque la Sala de instancia declara que el aviso, a que se refiere el artículo 46.3 de la mentada Ley valenciana, debe revestir los requisitos que para las notificaciones señala el artículo 59 de la Ley 30/1992, y que en el expediente debe haber constancia de la notificación efectuada, sentencia recurrida que está perfectamente motivada al haber realizado una operación valorativa de las antecedentes obrantes en autos, con la que no está de acuerdo la recurrente, pero esto no cabe invocarlo al amparo del quebrantamiento de forma, mientras que la cuestión a dirimir no es si la tramitación Programa de Actuación Integrada se inicia durante la vacatio legis de quince días prevista en el artículo 65.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, sino que lo declarado por el Tribunal a quo es que el planeamiento legitimador de las actuaciones entró en vigor el 21 de mayo de 1996 mientras que el trámite de información pública del Programa se produce el 27 de marzo de 1996, de modo que la actuación se promueve cuando el planeamiento que la legitimaba no se encontraba vigente, y el Tribunal de instancia, con apoyo en la doctrina del Tribunal de las Comunidades Europeas, mantiene la naturaleza contractual de la adjudicación de un Programa al agente urbanizador, en virtud de la cual se concede a éste la facultad de realizar directamente una obra pública, razón por la que aquél declara que las normas básicas de la Ley Contratos de las Administraciones Públicas tienen aplicación prioritaria sobre la Ley valenciana de la Actividad Urbanística en el extremo referente a la selección del contratista adjudicatario de la ejecución de la obra, razón por la que en la sentencia se consideran vulnerados los principios de no discriminación y libre concurrencia, mientras que el Tribunal Constitucional ha declarado que el juicio que se realiza sobre la norma contraria a Derecho Comunitario no es de constitucionalidad y lo que ha efectuado en este caso el Tribunal a quo es un juicio de aplicación preferente de las normas comunitarias incorporadas al derecho estatal español, aparte de que la cuestión de inconstitucionalidad sólo debe plantearse cuando no quepa una interpretación de la misma acorde con el ordenamiento constitucional, sin que, según lo expuesto antes, se haya vulnerado por la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y que la razón de decidir en la sentencia se circunscribe a la vulneración del artículo 66.8 de la Ley reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, sin que exista contradicción interna o incoherencia en la sentencia recurrida porque la conclusión jurídica a que llega, relativa a la falta de justificación del sistema de expropiación elegido, es acorde con las premisas fácticas en las que se basa, sin que sea admisible el motivo de casación decimotercero por citarse en él los artículos 75 y 76 de la Ley 30/1992, que no fueron invocados en la instancia, y, por consiguiente, se trata de una cuestión nueva, y, por último, no se han vulnerado los artículos 24.1 de la Constitución y 48 de la Ley Jurisdiccional porque la denuncia en casación de la falta de documentos en el pleito sólo puede hacerse cuando su omisión ya se hubiese denunciado en la instancia, terminando con la súplica de que se desestimen los recursos de casación interpuestos y se condene en costas a los recurrentes.

DECIMOCUARTO

La representación procesal de la entidad Porteña de Inmuebles S.L. alega, en primer lugar, la inadmisibilidad de los recursos de casación interpuestos por no haberse realizado, al prepararlos, el oportuno juicio de relevancia acerca de la infracción de normas estatales o comunitarias, y, en cualquier caso, los referidos recursos de casación son desestimables porque, en relación con el sostenido por el Ayuntamiento de Aldaia, no consta, en contra de lo que éste sugiere, que se practicase el aviso exigido por el artículo 46.3 de la Ley valenciana sobre regulación de la Actividad Urbanística, Ley que también violó la Administración al aprobar un Programa de Actuación Integrada antes de la plena vigencia del planeamiento urbanístico, sin que la Sala de instancia, en contra de lo que afirma el recurrente, haya reconocido la remisión de avisos ni la notificación, mientras que no ha desconocido el Tribunal a quo el reparto de competencias en cuanto a la adjudicación del Programa al agente urbanizador, sin que exista razón alguna de utilidad pública ni de interés social para haber optado por el sistema de expropiación, por lo que es gratuita la afirmación de que el sistema expropiatorio evita el fraccionamiento cuando lo cierto es que el desarrollo del Programa se ha efectuado mediante la construcción de múltiples edificios e, incluso, el Ayuntamiento de Aldaia ha cobrado parte de su aprovechamiento en metros cuadrados de locales, de manera que la elección del sistema ha tenido como finalidad enmascarar el reparto exclusivo de beneficios entre el Ayuntamiento y Riofisa en perjuicio de los propietarios; en cuanto al recurso de casación deducido por el Grupo Riofisa S.A. tampoco puede prosperar porque no consta en el expediente aviso ni notificación alguna en forma, sin que pueda equipararse la tramitación simultánea de planeamientos con la preceptiva vigencia de un planteamiento para que se legitime la aprobación de las actuaciones que lo desarrollan, de modo que para que el Programa de Actuación Integrada sea válido debe fundamentarse en un planeamiento plenamente vigente, siendo criterio jurisprudencial considerar la posición del agente urbanizador como contratista público, mientras que resulta un contrasentido que se invoque el respeto al derecho de los propietarios a urbanizar por quien, en con connivencia con el Ayuntamiento, les ha privado de ese derecho bajo el pretexto de imposibilidades técnicas o físicas, y el Tribunal a quo anula el sistema de expropiación elegido porque no se ha acreditado que exista razón de urgencia o de necesidad que justifique la expropiación, y así es porque tal sistema no ha obedecido sino a un modo de proceder el Ayuntamiento en connivencia con el agente urbanizador que viola lo dispuesto en los artículos 14, 33 y 47 de la Constitución, habiéndose incumplido en el expediente el deber de publicar edicto y notificar a los titulares de derechos afectos con el fin de que éstos puedan presentar alegaciones y alternativas, periodo durante el que no se encontraban en vigor las normas y reglas del Planeamiento que van a regir el Programa de Actuación Integrada, al igual que se incumplió por la Administración el procedimiento para la aprobación del Proyecto de Urbanización, y, por último, en cuanto a los motivos basados en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, ni la sentencia adolece de incongruencia interna ni es inmotivada, y en ella no se considera inválida una norma autonómica ni el comentario que hace relativo al desorden del expediente constituye vulneración del artículo 24 de la Constitución y del 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para terminar la oposición a los motivos alegados por la Generalidad Valenciana con una remisión a lo expresado para oponerse a los alegados por los otros dos recurrentes, por lo que solicita la inadmisión de los recursos de casación interpuestos y, en su defecto, que se desestimen con imposición de las costas a los recurrentes.

DECIMOQUINTO

Formalizadas las respectivas oposiciones a los tres recursos de casación interpuestos, se acordó, mediante diligencia de ordenación de fecha 6 de abril de 2005, que quedasen pendientes de señalamiento hasta que por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de mayo de 2007, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidos por la Ley, salvo el plazo para dictar sentencia, dada la extensión de las alegaciones tanto de recurrentes como de recurridos con el consiguiente deber de proceder a un detenido examen y confrontación de unas y otras para llevar a cabo dicha redacción.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Plantea la representación procesal de la entidad Porteña de Inmuebles S.L., comparecida como recurrida, la inadmisibilidad de los recursos de casación interpuestos por no haberse realizado, al prepararlos, el oportuno juicio de relevancia acerca de la posible infracción por la sentencia recurrida de normas de derecho estatal o comunitario europeo, causa esta de inadmisión que recibió cumplida respuesta y fue rechazada por auto de esta Sala de fecha 4 de noviembre de 2004, a cuyos fundamentos jurídicos nos remitimos para reiterar de nuevo la desestimación de tal causa de inadmisibilidad.

SEGUNDO

Dado que son tres los recurrentes, quienes basan sus respectivos recursos de casación en diferentes motivos, intentaremos agruparlos sistemáticamente para examinarlos y dar la misma respuesta a los que resulten sustancialmente coincidentes, tanto por la cita de preceptos que consideran infringidos como por los argumentos con que articulan los razonamientos impugnatorios de la sentencia pronunciada por la Sala de instancia.

TERCERO

El primer motivo de casación esgrimido por la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se corresponde con los submotivos quinto y sexto del motivo segundo alegado por la representación procesal del Ayuntamiento de Aldaia y con los motivos décimo a decimosegundo invocados por el representante procesal del Grupo Riofisa S.A., quien ampara este último en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional por supuesta incongruencia interna de la sentencia recurrida, si bien exclusivamente en relación con la declaración de nulidad que en ésta se hace del sistema de expropiación elegido para la actuación urbanística en cuestión.

Todos los recurrentes insisten en que la Sala de instancia se equivoca al considerar injustificado el sistema por expropiación establecido por el planeamiento municipal y seguido en el Programa de Actuación Integrada para desarrollar urbanísticamente determinados sectores de los municipios de Aldaia y de Quart de Poblet, citando como infringidos por dicha Sala, al así resolver, los artículos 64, 119 y 151 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 148 y 149 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 226 del Reglamento de Gestión Urbanística, dado que la recta interpretación de estos preceptos no confiere a dicho sistema de actuación un carácter subsidiario respecto de la actuación directa de los propietarios dispuestos a acometer la actuación urbanística prevista por el planeamiento, pues, en supuestos como el que nos ocupa, en que se trata de dotar a los municipios de Aldaia y Quart de Poblet de equipamiento preferentemente terciario, sólo el sistema expropiatorio resulta idóneo por no ser posible, mediante la reparcelación, efectuar una justa distribución de beneficios y cargas, lo que, de alguna manera, se reconoce por el Juzgador de instancia y provoca la incoherencia de su sentencia.

La ingente tarea argumental contenida en los escritos de los recurrentes para intentar demostrar las infracciones jurídicas que reprochan a la Sala de instancia no consigue desacreditar su razón de decidir la anulación del sistema de expropiación, que no es otra que la de no haberse justificado su elección, a pesar de que uno de los principios del sistema, consagrado por la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, es el de la participación de los ciudadanos en los procesos urbanizadores y así confiere un carácter ordinario a la reparcelación frente a la excepcionalidad de la expropiación forzosa, la que, según declara abiertamente el Tribunal a quo en su sentencia, ni se justifica por la Administración ni concurre en la realidad, criterio legal, además, acorde con el contemplado en los artículos 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 152 del Reglamento de Gestión Urbanística, que no es tampoco distinto del previsto en los preceptos también citados por los recurrentes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (artículos 148 y 149 ), los que, si bien fueron declarados inconstitucionales y nulos por la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, no autorizaban a la Administración a elegir sin justificación alguna cualquiera de los sistemas de actuación, sino que, por el contrario, del contenido del referido artículo 149 se deducía que la elección debía ser siempre motivada, como, por otra parte, exige el artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando se ejercitan potestades discrecionales, justificación que debe ser expresa y no meramente implícita, según parecen entenderlo los recurrentes al expresar que de los propios objetivos de los instrumentos de ordenación y de ejecución se deducía la excepcionalidad de la actuación y, por consiguiente, la justificación del sistema elegido, a pesar de que la misma Sala sentenciadora declara que la operación no es más excepcional ni de magnitud distinta a otras que se han acometido en el ámbito del área metropolitana de Valencia, sin que esta declaración suponga una incongruencia interna de la sentencia, ya que el hecho de que el Programa de Actuación Urbanística aluda a la excepcional cualificación del equipamiento con el que se va a dotar a los municipios de Aldaia y Quart de Poblet, no es óbice para que el mismo no sea más excepcional y ni de una entidad diferente a otros realizados en el área metropolitana de Valencia sin haber acudido a la técnica expropiatoria.

Nadie duda de que la aprobación de los instrumentos de ordenación y de los programas de actuación urbanística implica por disposición legal y reglamentaria la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los terrenos, pero de tal previsión legal no se deduce que siempre que recaiga tal aprobación el sistema de actuación deba ser el de expropiación, lo que sólo procederá cuando se justifique y motive debidamente por la Administración, mientras que, según declara categóricamente la Sala de instancia, en este caso no sólo no se ha dado una justificación explícita y razonable, sino que tampoco los objetivos de la actuación urbanística requerían el empleo de dicho sistema, razones todas por las que los motivos examinados no pueden prosperar.

CUARTO

El segundo, tercero y cuarto motivos de casación aducidos por el Letrado de la Generalidad Valenciana se articulan sobre idénticas premisas que el submotivo tercero incluido dentro del motivo segundo del representante procesal del Ayuntamiento de Aldaia y que los motivos quinto a noveno inclusive de los esgrimidos por la representación procesal del Grupo Riofisa S.A.

En todos ellos, con más o menos amplitud de razones y argumentos, se combate la decisión de la Sala de instancia por haber declarado la nulidad del acto administrativo de adjudicación en virtud de lo establecido en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, al entender que se han violado los principios recogidos en los artículos 62 y 63.a) de esta Ley sobre no discriminación y libre concurrencia, a pesar de que la Administración, al adjudicar el Programa respetó escrupulosamente lo dispuesto en la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la materia, de modo que el Tribunal a quo ha venido a abrogar o a inaplicar una ley autonómica en vigor sin plantear su posible inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, por lo que los recurrentes le achacan la vulneración de lo dispuesto en los artículos 148.1.3ª, 153.a) y 163 de la Constitución, 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 31.9 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, 7, 11, 62 y 63 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, y la doctrina constitucional recogida en las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional que se citan, así como el artículo 1 de la Directiva 93/37/CEE, interpretada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001 .

Este cúmulo de objeciones jurídicas oponen los recurrentes a lo declarado en el apartado II del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, en que el Tribunal a quo mantiene la tesis recogida en sus precedentes sentencias de fechas 1 de octubre de 2002 y 31 de enero de 2003 .

El criterio interpretativo de la Sala sentenciadora no es otro, en síntesis, que el de sostener que, en materia de contratación administrativa, corresponde al Estado la legislación básica y a la Comunidad Autónoma Valenciana la de desarrollo en el ámbito de las competencias que tiene expresamente atribuidas, de manera que las posibles contradicciones entre la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, y la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, deben resolverse siempre desde la perspectiva de esta última, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.3º de la Constitución, según el cual «la competencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté expresamente atribuido a la de la exclusiva competencia de éstas».

En primer lugar, para rechazar la denuncia de no haberse planteado por el Tribunal a quo cuestión de inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley autonómica 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, hemos de recordar que el artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que «procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional», y en este caso el proceder de la Sala de instancia ha sido el preconizado, entre otras, en nuestra sentencia de fecha 4 de enero de 2007 (recurso de casación 4839/2003 ), al haber llevado a cabo la exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica.

En segundo lugar, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de fechas 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4245/2003) y 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 6007/2003 ) que es aplicable a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos Textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución y han incorporado a nuestro ordenamiento interno el propio de la Unión Europea, entre otras la Directiva 93/37/CEE en materia de contratos de obras.

La tesis del Tribunal sentenciador, al declarar en la sentencia recurrida que la ejecución urbanística concedida por el Ayuntamiento al Agente urbanizador reúne las características de una obra pública y tiene la naturaleza propia de un contrato de obras, es coincidente con esa doctrina jurisprudencial, y, dado que la adjudicación a aquél del Programa en cuestión no ha respetado los principios de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la anula, con lo que, al así resolver, no abroga precepto alguno de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, ni infringe lo dispuesto en los artículos

7.1, 11, 62 y 63 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, sino que, por el contrario, en estricta aplicación de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y en el artículo 149.3 de la Constitución, se limita a declarar que en las adjudicaciones de los Programas de Actuación Integrada se deben observar, de acuerdo con los citados artículos 62 y 63 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, los principios de no discriminación y libre concurrencia, criterio, por tanto, acorde no sólo con la orientación jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo, a que hemos hecho referencia, sino también con la doctrina interpretativa de Directiva 93/37/CEE

, plasmada en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, que se cita y transcribe en la propia sentencia recurrida con un alcance e interpretación correctos, en contra del parecer de la representación procesal de la entidad mercantil que resultó adjudicataria del Programa.

Sostiene también ésta, sin justificación alguna, en su motivo de casación séptimo que la Sala de instancia infringe, además, el artículo 23.a del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, reproducido en el artículo 15 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, al implicar esa tesis que se sustenta en la sentencia que no pueden resultar designados urbanizadores de su terreno los propietarios que no sean contratistas de obra pública clasificados, cuando, antes bien, dicho planteamiento, al recabar para el procedimiento de adjudicación del Programa un estricto respeto de los principios de no discriminación y libre concurrencia, abre las posibilidades de obtener tal adjudicación a terceros, incluidos los propietarios, dispuestos a promover la transformación del suelo.

Por las razones que acabamos de exponer es procedente desestimar los motivos de casación segundo, tercero y cuarto alegados por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, segundo III de los aducidos por el Ayuntamiento de Aldaia, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno de los esgrimidos por la entidad mercantil Grupo Riofisa S.A..

QUINTO

Denuncia el representante procesal del Ayuntamiento de Aldaia en el primer motivo de casación que la Sala de instancia ha conculcado el principio de especialidad, según el cual la normativa especial desplaza o prevalece sobre cualquier otra, por haber declarado en la sentencia recurrida que los preceptos de la Ley 30/1992, relativos a las notificaciones, y las normas generales de contratación administrativa, contenidas en la Ley 13/1995, tienen prevalencia respecto del artículo 46.3 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad Valenciana, cuyo motivo de casación se complementa con el articulado en el apartado II del motivo segundo, en el que se insiste por idéntica representación procesal en denunciar la inaplicación por el Tribunal a quo de lo establecido en el artículo 46.3 de la citada Ley autonómica para aplicar, por el contrario, indebidamente lo establecido en el artículo 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, a pesar de que en el apartado 5 b) de este mismo precepto se establece que la publicación sustituye a la notificación, aun cuando lo cierto es que los avisos remitidos en el expediente administrativo tramitado se ajustaron a los requisitos previstos en el propio artículo 59 citado de la Ley 30/1992 .

Idénticas infracciones se invocan por la representación procesal de la entidad mercantil Grupo Riofisa S.A. en los motivos primero y segundo que articula, al expresar en aquél que se aplica por la Sala de instancia indebidamente el artículo 59 de la ley 30/1992, que regula las notificaciones pero no la remisión de avisos, cuando el propio artículo 59.5 .b) declara innecesaria la notificación si se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia de cualquier tipo, cual es el caso, como la misma sentencia recurrida afirma, al señalar que «tiene el carácter de simultáneo concurso público para la selección del urbanizador», mientras que en el segundo, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se asegura que, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, las notificaciones se practicaron en la forma exigida por el artículo 59 de la Ley 30/1992, a pesar de lo cual, el Tribunal a quo no da las razones de por qué las considera imperfectas, de manera que la sentencia recurrida carece de motivación fáctica o ésta resulta manifiestamente errónea y contraria a las reglas de la sana crítica o buena lógica.

SEXTO

En respuesta al vicio que se achaca a la Sala sentenciadora de falta de motivación fáctica en su resolución o de errónea valoración de la prueba en cuanto a las deficiencias de la notificación a los interesados, hemos de recordar que, según hemos recogido en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, dicha Sala declara categóricamente que «no existe, ni consta en el expediente esa notificación en el procedimiento que se considera, luego se ha producido una violación grave en el procedimiento, que ha generado indefensión, porque ha privado a dichos titulares catastrales de la posibilidad de configurarse como urbanizadores».

Tanto el Ayuntamiento de Aldaia como la entidad Grupo Riofisa S.A., al desarrollar sus respectivos motivos de casación, afirman que las notificaciones se practicaron a dichos titulares catastrales con todas las garantías previstas en el artículo 59 de la Ley 30/1992, según consta en determinados folios del expediente, pero ni en sus respectivos escritos de contestación a la demanda (folios 16 y 11) aparece esa referencia ni cabe contrastarla con los folios del expediente (212 a 268), porque éste no se encuentra debida y correlativamente numerado, de manera que no podemos llegar a la conclusión de incorrecta valoración de las pruebas o de defecto de motivación fáctica de la sentencia recurrida, que aquéllos denuncian.

En patente contradicción con esta tesis, sostienen también los recurrentes que no resulta, según la Ley Autonómica 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, necesaria la notificación a los titulares catastrales con el significado y contenido que a ésta confiere el artículo 59 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que al artículo 46.3 de aquella Ley meramente exige remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de los titulares catastrales, de manera que con esta manifestación vienen, en definitiva, a admitir que se remitió un aviso a éstos pero no se les notificó, razón por la que la representación procesal de la entidad Grupo Riofisa S.A. asegura que la Sala sentenciadora confunde indebidamente «remisión de aviso» y «notificación».

En definitiva, no sólo porque lo declara categóricamente el Tribunal a quo en su sentencia sino porque indirectamente lo admiten los propios recurrentes, no hubo notificación a los titulares catastrales con los requisitos previstos en el artículo 59 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de modo que la sentencia recurrida contiene una suficiente motivación fáctica en coherencia con los datos obrantes en el expediente administrativo.

SEPTIMO

Achacan también los mismos recurrentes a la Sala sentenciadora la aplicación indebida de lo establecido en el artículo 59 de la Ley 30/1992, y la consiguiente inaplicación de lo dispuesto en el artículo

46.3 de la Ley autonómica 6/1994, a pesar de ser ésta una Ley especial e indicar ese precepto que «no es preceptiva la notificación formal e individual a los propietarios afectados, pero, antes de la publicación del edicto habrá que remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de quienes consten en el Catastro como titulares de derechos afectados por la Actuación propuesta».

La Sala de instancia, después de transcribir literalmente el aludido precepto, se plantea la cuestión, aducida por los demandantes, relativa a si debe quedar constancia de la recepción del aviso por los destinatarios, llegando a la conclusión de que su finalidad, que no es otra que la de tener los titulares catastrales exacto conocimiento de la programación prevista, requiere que se acredite su recepción al igual que se exige para las notificaciones por el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin que de la literalidad del mencionado artículo 46.3 de la Ley valenciana 6/1994 quepa deducir lo contrario, a pesar de lo cual considera que, de no ser así, sería prevalente lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, como Ley básica que fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa (artículo 149.1.18ª de la Constitución).

Este criterio de la Sala sentenciadora deriva de una interpretación concordada, razonable y sistemática de los artículos 59.1 de la Ley 30/1992 y 46.3 de la Ley valenciana 6/1994 y es acorde con la doctrina jurisprudencial, ya que es lógico que no sea suficiente con remitir aviso sino que es necesario justificar o acreditar que tal aviso se ha recibido por el interesado, en este caso los titulares catastrales de los derechos afectados por las propuesta, criterio seguido por esta Sala del Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de fecha 9 de febrero de 2007 (recurso de casación 9833/2003, fundamento jurídico tercero) en otra materia en que se exige efectuar una comunicación y se declara que debe haber constancia de su recepción por el organismo destinatario en garantía de la eficacia de la finalidad de tal comunicación, razón por la que los indicados motivos de casación alegados por el Ayuntamiento de Aldaia y por la entidad Grupo Riofisa S.A. deben ser desestimados al igual que los demás hasta ahora examinados.

OCTAVO

Tanto la representación procesal del Ayuntamiento recurrente en su motivo de casación segundo I como la del Grupo Riofisa S.A. en sus motivos tercero y cuarto alegan que la sentencia recurrida vulnera, dice la primera, los artículos 63.2, 64.1 y 67.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mientras que la segunda asegura que los conculcados han sido los artículos 75 de esta misma Ley, 65.2 y 70 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 219.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, y ello es así para ambas porque en el fundamento jurídico quinto l de la sentencia recurrida se declara que la aprobación del Programa de Actuación Integrada es nula de pleno derecho por haber recaído cuando el Plan General de Ordenación Urbana que lo legitimaba no había iniciado su vigencia por encontrarse en vacatio legis una vez publicadas sus Normas Urbanísticas, a pesar de que los preceptos invocados y la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida en las Sentencias que se citan, autorizan la tramitación simultánea de instrumentos de gestión y ejecución urbanística con la elaboración de los planes de urbanismo que les otorgan virtualidad, sin necesidad de proceder a la aprobación y publicación de éstos para iniciar la tramitación de aquéllos.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de fechas 24 de marzo de 2004 (recurso de casación 6461/01, fundamento jurídico segundo), 4 de octubre de 2006 (recurso de casación 2807/03, fundamento jurídico quinto) y 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003, fundamento jurídico decimotercero) «que los referidos Programas de Actuaciones Integradas son instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento porque con ellos se trata de ejecutar una concreta ordenación, que puede venir determinada en el Plan General o establecerse mediante Planes Parciales o de Reforma Interior que desarrollen o modifiquen aquél (artículo 29 de la mencionada Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre ), sin perjuicio de que al Programa se adjunte, como en este caso, un Plan Parcial o de Reforma Interior de Mejora, que habrá de ser aprobado por la Administración urbanística competente, y que el Programa de Actuación trata de desarrollar, de manera que la aprobación del Programa puede ser simultánea o posterior a la de la ordenación pormenorizada, pudiendo, excepcionalmente, ser anterior cuando el Programa se desarrolle en fases correspondientes a varios sectores y junto a él se apruebe el Plan Parcial de la primera fase, siendo su función la urbanización y la posterior o simultánea edificación del suelo urbanizable y su objeto identificar el ámbito de una Actuación Integrada con expresión de las obras que se han de acometer, señalar los plazos para su ejecución, establecer las bases técnicas y económicas para gestionar la Actuación, regular los compromisos y obligaciones que asume el Urbanizador designado al aprobar el Programa, definiendo, conforme a la propia Ley, sus relaciones con la Administración y con los propietarios afectados, y fijar las garantías de cumplimiento y las sanciones por incumplimiento de dichas obligaciones».

En el caso enjuiciado, según se declara en la sentencia recurrida y no se desmiente por los recurrentes, estamos ante la tramitación de un Programa de Actuación Integrada para un concreto sector cuando el suelo a transformar en urbanizado o urbano por dicho Programa venía clasificado por el Plan General vigente como no urbanizable, pues la modificación aprobada para sustituir sus determinaciones en ese ámbito concreto no había entrado en vigor, de modo que se tramitó un instrumento de gestión o de ejecución cuando la ordenación vigente no permitía, al no haber entrado en vigor la modificación de ésta, la transformación del suelo por venir clasificado en aquélla como no urbanizable, y, en consecuencia, no es aplicable al supuesto litigioso la doctrina jurisprudencial relativa a la tramitación simultánea de los instrumentos de ordenación y desarrollo sino la que, por el contrario, declara que no son válidos los actos de ejecución cuando no existe un ordenamiento urbanístico que los legitime u otorgue cobertura, pues, como indica la Sala de instancia, haciéndose eco de lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo, no puede haber ejecución del Plan allí donde éste no existe porque, aun publicadas sus normas, no habían entrado en vigor por encontrarse en el plazo de vacatio legis, lo que impide que puedan prosperar los motivos de casación segundo, alegado por el Ayuntamiento de Aldaia, tercero y cuarto aducidos por la adjudicataria del Programa de Actuación Integrada Grupo Riofisa S.A..

NOVENO

Nos quedan por examinar los motivos de casación segundo IV, esgrimido por el representante procesal del Ayuntamiento de Aldaia, decimotercero y decimocuarto alegados por el Grupo Riofisa S.A., quien este último motivo vuelve a esgrimirlo al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional por entender que el Tribunal a quo, en lugar de anular el Proyecto de Urbanización de ambos sectores debido a la desordenada documentación recibida, consistente en «un montón de folios sueltos que guardan relación, o no, con el objeto de la litis», haciendo imposible que la Sala pudiese llegar a tener conocimiento del contenido concreto de la Obra urbanizadora aprobada por el Ayuntamiento y que Riofisa está obligada a ejecutar, debió hacer uso de las facultades que le confiere el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para no dejar indefensos a los litigantes ante una actuación incorrecta de la Administración.

En respuesta a este concreto motivo de casación, aducido por el representante procesal del Grupo Riofisa S.A., debemos expresar que la razón de decidir la Sala la anulación del mencionado Proyecto de Urbanización no ha sido el desorden del expediente remitido por la Administración sino el defecto en su tramitación por no haberse observado el trámite de información pública, como requiere el artículo 53 de la Ley autonómica valenciana 6/1994, y, por consiguiente, este motivo decimocuarto alegado por el Grupo Riofisa S.A. carece manifiestamente de fundamento.

DECIMO

Tanto en el motivo de casación segundo IV del Ayuntamiento de Aldaia como en el decimotercero del Grupo Riofisa S.A. se reconoce que no se publicó separadamente el Proyecto de Urbanización sino que se sometió a información pública conjuntamente con el Programa de Actuación Integrada, lo que hacía, según ellos, innecesaria una nueva publicación del indicado Proyecto de Urbanización, de manera que, aun incumplido formalmente el trámite exigido por la Ley, tal defecto formal no causó indefensión alguna a los afectados que ya conocían el contenido del Proyecto en cuestión debido a la publicación que se hizo al mismo tiempo que la del Programa de Actuación Integrada.

Es cierto que el artículo 53 de la Ley valenciana 6/1994 dispone que será innecesaria la información pública separada de los Proyectos de Urbanización para Actuaciones Integradas cuando se tramiten junto a los Programas o Planes, pero en este caso el Tribunal a quo declara expresamente que se tramitó «en expediente aparte», dado que lo publicado fue exclusivamente la alternativa técnica del Programa de Actuación Integrada, mientras que el propio Ayuntamiento reconoce, al articular su motivo de casación, que en el expediente para la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización no se efectuó publicación alguna, y el representante procesal del Grupo Riofisa S.A. admite también que «el Ayuntamiento, mediante acuerdo de 30 de mayo de 1996, decidió aprobar el Programa y supeditar la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización a la emisión de los pertinentes informes de los Técnicos Municipales», lo que, en definitiva, demuestra la corrección de la tesis acogida por el Tribunal de instancia al declarar que la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización se tramitó en expediente distinto al del Programa de Actuación y, por tanto, se debió someter a información pública por no concurrir la excepción prevista en el citado artículo 53 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, y, por consiguiente, dicho Tribunal, al así resolver, no ha conculcado, en contra del parecer de los recurrentes, lo dispuesto en los artículos 63.2, 66 y 75 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dado que la falta de información pública del Proyecto de Urbanización es susceptible de causar indefensión a los afectados y su omisión no está justificada por el principio de celeridad, recogido en este último precepto, sin que exista otro modo de subsanar el defecto de publicación que anulando la aprobación definitiva del indicado Proyecto para que se someta al preceptivo trámite de información pública impuesto por el referido artículo 53 de la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, razón por la que el motivo de casación segundo IV, esgrimido por la representación procesal del Ayuntamiento de Aldaia, y el decimotercero que alega la del Grupo Riofisa S.A. deben ser desestimados, al igual que todos los demás.

UNDECIMO

La declaración de no haber lugar a los recursos de casación interpuestos, al ser desestimables todos los motivos de casación al efecto alegados por los tres recurrentes, comporta la condena a éstos al pago de todas las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de seis mil euros por cada actuación letrada, que serán abonados por partes iguales por cada recurrente.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

Que, rechazando la causa de inadmisión alegada y con desestimación de todos los motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, por el Procurador Don Antonio Ramón Rueda López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Aldaia, y por el Procurador Don Valentín Ganuza Ferrero, en nombre y representación de la entidad mercantil Grupo Riofisa S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2123 de 1996, 1723 de 1997, 2689 de 1997, 216 de 1996, 2768 de 1996, 42 de 1997, 2415 de 1996, 2416 de 1996, 359 de 1997, 361 de 1997, 1682 de 1997 y 2866 de 1997, con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, de seis mil euros por cada actuación letrada.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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