STS 511/2022, 3 de Mayo de 2022

Objeto del proceso en la instancia.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares dictó sentencia -23 de febrero de 2021- estimatoria parcial del P.O. 87/19, interpuesto por Dña. Milagros, contra la desestimación presunta de sendas solicitudes dirigidas a la Administración autonómica reclamando el pago de los intereses de demora del justiprecio de la finca nº NUM000 en el término municipal de Llucmajor.

La sentencia, en relación con el núcleo de la cuestión litigiosa referida a la eventual prescripción de la obligación de abono por la Administración de los intereses moratorios del justiprecio, entiende que la reclamación formulada por la expropiada -31 de marzo de 2010, pocos días después del cobro del justiprecio (31 de marzo de 2010) , que reitera -28 de mayo de 2018- tras la falta de respuesta de la Administración, produce el efecto de interrumpir la prescripción de la obligación como consecuencia del silencio administrativo en que incurre la Administración, infringiendo su obligación legal de resolver expresamente. Razona en este sentido la Sala de instancia:

"En el supuesto que estamos examinado, no puede calificarse como dejación de derecho -esencia del instituto de la prescripción- que el administrado no reitere sus reclamaciones ante la Administración de forma temporalmente sucesiva, cuando el interesado se encuentra en la legítima expectativa de que la Administración cumplirá con sus obligaciones legales. Efectuó una petición en plazo, la cual interrumpió la prescripción hasta que el órgano competente pagase o se pronunciase, sin perjuicio de que la persona interesada pudiese interponer recurso contencioso contra este comportamiento inactivo de la Administración deudora.

(...) Tras recoger en el artículo 42.1 la obligación de resolver que corresponde a las Administraciones Públicas, el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , de 30 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), así como el artículo 24.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), establecen los efectos de los actos administrativos presuntos de carácter estimatorio y desestimatorio:

"2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente".

Por consiguiente, transcurrido el plazo de tres meses desde esta petición de intereses de demora, previsto con carácter supletorio en el artículo 42.3 LPAC , se produjeron los efectos del silencio negativo, quedando expedita desde entonces la vía para ser impugnada esta desestimación presunta ante el Orden Contencioso Administrativo, sin sometimiento a plazo alguno, ante el incumplimiento de la Administración en su obligación de resolver, como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Constitucional ( SSTC 39/2006, 175/2006, 27/2007 y 32/2007, entre otras) y el Tribunal Supremo, desde su Sentencia de 23 de enero de 2004.

La petición de pago de los intereses por la demora en la fijación del justiprecio y en el pago del mismo estaba pendiente de que la Administración Autonómica, bien pagase o bien emitiese un pronunciamiento desde el 31 de marzo de 2010, tratándose de una reclamación presentada en tiempo y forma, la cual produjo interrupción a la prescripción, operando el silencio desestimatorio desde el transcurso del plazo máximo para resolver.

Y en el asunto analizado, la actora interpuso el recurso contencioso contra la institución del silencio administrativo, el cual se produjo.

Partiendo de las consideraciones expuestas, el recurso contencioso debe ser estimado en este punto, ya que no había prescrito el derecho del expropiado para solicitar y obtener el cobro de los intereses ocasionados por la demora en la fijación y el pago del justiprecio."

La sentencia recurrida invoca la STS de 23 de noviembre de 1996 (rec. Apelación 10.821/91) en la que, tras reconocer que "la imprescriptibilidad del derecho o acción a percibir el justiprecio de los bienes o derechos expropiados deriva de la propia naturaleza del instituto expropiatorio", añade que "Aunque esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 28 de marzo de 1989, 26 de octubre de 1993, 21 de marzo de 1994, 29 de marzo de 1994 y 30 de abril de 1994 (recurso de apelación 2440/91, fundamento jurídico segundo) que el justiprecio es un valor de sustitución conmutativo del derecho expropiado, por lo que no pueden estar comprendidos en el contenido material de aquél los intereses expropiatorios, al ser conceptos diferentes, de naturaleza distinta y que responden a causas diversas, sin embargo, en esas mismas Sentencias y en las de fechas 29 de enero y 25 de febrero de 1990, ha considerado también a los intereses de demora, que se devengan según lo preceptuado en los artículos 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa, como un crédito accesorio del justiprecio y una obligación legal del artículo 1.108 del Código civil, de manera que, hasta tanto no se satisface el justiprecio, cuyo derecho, según hemos expuesto, es imprescriptible, no puede comenzar el cómputo del plazo de prescripción para reclamar los intereses de demora como crédito accesorio de aquél."

El recurso de casación promovido por la parte.-

La Abogada de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en la representación que legalmente ostenta, prepara recurso de casación en el que, tras razonar acerca del cumplimiento de los requisitos de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, considera infringidos los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -equivalentes a los arts. 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992-, y, el artículo 9.3 CE en relación con los artículos 56 y 57 de la ley de Expropiación Forzosa, por considerar que estas normas no ofrecen marco legal para sostener la interrupción del plazo de prescripción de la obligación de pago de los intereses moratorios, afectándose, de esta manera, al principio de seguridad jurídica. Identifica, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, los previstos en los artículos 88.2.b) y c) y 88.3.a) LJCA.

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 29 de abril de 2021, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 16 de septiembre de 2021, acordando:

1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Abogada de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la sentencia -23 de febrero de 2021- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, estimatoria parcial del P.O. 87/19.

2º) Precisar que la cuestión que se entiende tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste determinar la incidencia, a efectos de prescripción, de la falta de respuesta de la Administración a la reclamación de abono de los intereses de demora, una vez satisfecho el justiprecio.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación, los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - equivalentes a los arts. 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992- y el artículo 9.3 CE.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y termina suplicando a la Sala : «Que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se admita y se tenga por interpuesto en tiempo y forma y en la representación que ostento, que tengo acreditada, recurso de casación contra la Sentencia núm. 130/2021, de 23 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de las Illes Balears, dictada en los Autos Procedimiento Ordinario núm. 87/2019 y, previa su tramitación, el Tribunal dicte en su día sentencia que case y anule totalmente la sentencia recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso, desestimando íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto.»

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a la representación procesal de doña Milagros, presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala: «Que tenga por presentado este escrito, con sus copias, y en su virtud, teniendo a esta parte por personada como parte recurrida en el recurso de casación preparado e interpuesto por la representación de la Administración demandada contra la Sentencia núm. 130/2021, de fecha 23 de febrero, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en el recurso contencioso de P.O. 87/2019, se nos tenga por opuestos, y, en virtud de las alegaciones efectuadas en el cuerpo de este escrito de oposición, dicte Sentencia por la que desestimando el recurso de casación, declare conforme al ordenamiento jurídico la citada Sentencia recurrida, así como su firmeza, con expresa imposición de costas a la recurrente. »

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 26 de abril de 2022, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso de casación 3479/2021 por la Comunidad Autónoma de la Islas Baleares, contra la sentencia 130/2021, de 23 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la mencionada Comunidad Autónoma, en el recurso contencioso-administrativo 87/2019, que había sido promovido por doña Milagros, en impugnación de la desestimación de la petición que había formulado a la Consejería del Territorio, Energía y Movilidad de dicha Administración, sobre pago de los intereses legales por demora en el pago del justiprecio fijado por la expropiación de una finca de su propiedad, la número NUM000 del plano parcelario (polígono NUM001, parcela NUM002 del término municipal de Llucmajor), para la ejecución de las obras de la variante de Llucmajor en la carretera C-717 (expediente NUM003).

La sentencia de instancia estima en parte el recurso, anula la desestimación presunta y reconoce el derecho de la expropiada a percibir los intereses de demora, de conformidad con lo establecido en los artículos 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa, incrementados con los intereses devengados desde la fecha de la reclamación.

La decisión de la Sala de instancia se funda, a tenor de lo que se declara en los fundamentos de la sentencia, en los siguientes argumentos:

"A los efectos de resolver las cuestiones controvertidas, interesa destacar los siguientes antecedentes fácticos:

"1) El 24 de octubre de 2003, el Conselí de Govern aprobó la declaración de urgente ocupación para ejecutar las obras "Variante de Llucmajor entre el p.k. 2,900 de la carretera PM-602 y el p.k. 28,500 de la carretera C-717" (BOIB n° 152, de 1 de noviembre de 2003), expediente NUM003, la cual afectó a la finca núm. NUM000 (polígono NUM001, parcela NUM002), propiedad de la actora.

"2) El día 4 de diciembre de 2003, tuvo lugar el acta previa a la urgente ocupación, y el 6 de febrero de 2004 se produjo el acta de ocupación y se otorgó recibo de pago del depósito e indemnización por rápida ocupación, por un importe de 23.465,20 euros.

"3) Al no haber alcanzado un acuerdo con la Administración expropiante respecto del justiprecio, se remitió el expediente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JPEF), el cual dicto la resolución núm. 3050, de fecha 10 de julio de 2009, fijando como justiprecio la cantidad de 82.715,61 euros. En la citada resolución no se efectuó mención ni pronunciamiento alguno a los intereses de demora previstos en los artículos 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa.

"4) El 10 de marzo de 2010, se abonó a la expropiada el resto del principal del justiprecio, por importe de 59.250,41 euros.

"5) En fecha 31 de marzo de 2010, la aquí actora presentó un escrito reclamado a la Administración Autonómica la liquidación de los intereses legales adeudados, señalando importe 24.106,49 euros. La CAIB no emitió respuesta alguna.

"6) El 28 de mayo de 2018, la interesada volvió a presentar un escrito ante la Conselleria competente, reiterando el pago de los intereses legales,

"7) Ante el silencio mostrado por la Administración respecto de estas dos solicitudes presentadas por la actora el 31 de marzo de 2010 y el 28 de mayo de 2018, interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, constituyendo su objeto la desestimación presunta de su reclamación de pago de intereses.

"[...]Resulta incontrovertido que, en la fecha de presentación de las reclamaciones en sede administrativa (el 31 de marzo de 2010 y el 28 de mayo de 2018) así como en el día de la interposición del recurso contencioso (12 de septiembre de 2018), la Administración demandada ni se había pronunciado al respecto, ni abonado cantidad alguna correspondiente a los intereses de demora en la fijación del justiprecio.

"Por otro lado, las partes no discuten que el acta de ocupación y consignación del depósito tuvo lugar el 6 de febrero de 2004, con un importe de 23.465,20 euros. El período durante el cual el expediente estuvo en espera de emitirse un pronunciamiento administrativo sobre el justiprecio comenzó el 7 de febrero de 2004 hasta la resolución adoptada por el JPEF el 10 de julio de 2009, produciéndose el abono de la diferencia entre el importe señalado por el justiprecio (82.715,61 euros) y el depósito, esto es, un remanente de 59.250,41 euros, en fecha 10 de marzo de 2010.

"Partiendo de las anteriores premisas y del relato de hechos consignado en el Fundamento anterior, procederemos a examinar las cuestiones litigiosas.

"[...] En los supuestos de demora en el pago del justiprecio, el derecho del interesado destinado a obtener su abono no prescribe, sino que, transcurridos 4 años desde la fijación firme del importe de la transmisión forzosa por causas de utilidad pública e interés social, procede efectuar la retasación de sus conceptos y cuantías, como establece el artículo 58 de la Ley de Expropiación Forzosa.

"En este sentido, la jurisprudencia ha establecido de forma reiterada ( Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Noviembre de 1996, Recurso: 10821/1991, FD 6°), que resulta imprescriptible el derecho o acción a percibir el justiprecio de los bienes o derechos expropiados, consecuencia que deriva "de la propia naturaleza del instituto expropiatorio, en el que el precio es un requisito esencial, de manera que si no se paga el justiprecio se produce una confiscación en lugar de una expropiación, ya que, para que ésta exista, tanto el artículo 33.3 de la Constitución como el artículo 349 del Código civil exigen la correspondiente indemnización, y así lo consideró esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 2 de octubre de 1989, al razonar que el pago o depósito del Justiprecio es un deber connatural y necesario en el instituto expropiatorio para que el beneficiario alcance definitivamente la propiedad del bien afectado, de manera que ese derecho no es un crédito, cuyo reconocimiento, liquidación o cobro sean susceptibles de prescripción, sino que constituye un requisito inexcusable a fin de que la expropiación no se convierta en confiscación y resulten debidamente indemnizados los propietarios coactivamente privados de su dominio".

"Esta imprescriptibilidad se deriva de la circunstancia consistente en que sin el pago del precio, la expropiación es inexistente, como expresan las Sentencias del Tribunal Constitucional n° 37/1987, de 26 de marzo y nº 301/1993, de 21 de octubre: "sin el pago del justiprecio (por razones que fueren) no existe, en palabras del tribunal constitucional, "válido ejercicio de la potestad expropiatoria", resultando esta omisión de abono contraria al artículo 33-3 de la Constitución, precepto en el que se consagra el derecho a la propiedad privada.

"Y respecto de los intereses ex artículos 56 y 57 LEF, como el Tribunal Supremo viene determinando de forma constante, constituyen el objeto de una obligación de pago accesoria al abono del justiprecio, réditos indemnizatorios los cuales se derivan directamente de la Ley, concretamente de los citados artículos de la Ley de Expropiación Forzosa, permitiendo a los interesados su reclamación inmediata en sede contencioso-administrativa, en los pleitos en los que se examina la procedencia y/o importe del justiprecio, y ello aunque no se hubiese formulado petición alguna en sede administrativa, rechazando la existencia de desviación procesal ( Sentencias de 8 de abril de 2011, 31 de octubre de 2012, 18 de febrero de 2016).

"El cálculo del importe de estos intereses que tratan de indemnizar los perjuicios ocasionados por el retraso incurrido por la Administración en la determinación y pago del precio justo, con independencia del momento en el cual se devenguen ( artículos 56 y 57 LEF), depende de la fijación definitiva del importe del justiprecio, cuantía que servirá de base para su liquidación.

"En el momento que se haya señalado este justiprecio, podrán calcularse los intereses moratorios, se trata de realizar meras operaciones aritméticas, partiendo de las bases legales y jurisprudenciales establecidas acerca de cuáles son sus parámetros temporales.

"En cuanto a los intereses generados por el retraso en el pago del justiprecio (con independencia de los que, en su caso, se deriven por la tardanza en su fijación), se devengan una vez transcurridos 6 meses desde que se fije definitivamente el justo precio ( artículos 48 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa). Hasta entonces, la Administración se encuentra dentro del plazo legal para abonar el importe señalado, bien de mutuo acuerdo bien por el órgano administrativo competente, sin incurrir en mora.

"Al margen de que la Administración debe pagar los eventuales intereses moratorios sin que se haya presentado intimación alguna por el interesado al efecto de su satisfacción, la persona afectada por la expropiación puede interesar de la Administración que cumpla con su obligación de abono de estos intereses . Para ello, dispone de un plazo de 5 ó 4 años para presentar esta petición ante la Administración deudora ( artículo 27 del Decreto Legislativo 1/2005 ó artículo 30 de la Ley Balear 14/2014 , dependiendo de cuál resulte temporalmente aplicable), ya que en el caso de que el acreedor nada manifieste durante ese período, su derecho prescribiría, al implicar esta inoperatividad una muestra de su dejación del mismo.

"La obligación de pago de la Administración nace de la LEF, pero en caso de no atenderla, la persona interesada tiene la carga de reclamarla ante el ente público que corresponda, bajo el riesgo de que el paso del tiempo haga aparecer la presunción de abandono de su derecho de cobro, efecto conocido como el instituto de la prescripción. A pesar de este deber de pago de intereses que surge de la Ley, si el administrado no interesa frente a la Administración deudora que le pague, antes del plazo de prescripción legalmente establecido, su derecho al cobro habrá fenecido, en la hipótesis de reclamarse transcurrido este plazo. Con independencia del ejercicio de esta acción por el interesado, la Administración deudora, por iniciativa propia y en cumplimiento de sus obligaciones, puede en cualquier momento fijar y pagar el importe de los intereses moratorios, al margen de cualquier acto de intimación por parte del acreedor.

"Cuestión distinta es que el afectado por la expropiación reclame -dentro de ese plazo de prescripción- ante la Administración para que le abone los mismos, y que esta reclamación formulada en tiempo no produzca más efecto del ente público que el silencio. El administrado ha ejercitado su derecho dentro del margen temporal legalmente fijado, y entonces entran en juego las obligaciones de la Administración: principalmente, la de cumplir con su obligación de pago ex lege; y de forma secundaria, la de comunicar al interesado el plazo para resolver y los efectos del silencio ( artículo 21.4 LPACAP y artículo 42.4 LPAC) y la de resolver y notificar en plazo ( artículo 21.1 LPACAP y artículo 42.1 LPAC).

"Como ya expresó el Tribunal Supremo en su Sentencia de 23 de enero de 2004 (ROJ: STS 269/2004 - ECLI:ES:TS:2004:269) que analizan una conducta administrativa con la misma patología:

""La Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de ¡as Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

"Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.

"Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta."

"En el supuesto que estamos examinado, no puede calificarse como dejación de derecho -esencia del instituto de la prescripción- que el administrado no reitere sus reclamaciones ante la Administración de forma temporalmente sucesiva, cuando el interesado se encuentra en la legítima expectativa de que la Administración cumplirá con sus obligaciones legales. Efectuó una petición en plazo, la cual interrumpió la prescripción hasta que el órgano competente pagase o se pronunciase, sin perjuicio de que la persona interesada pudiese interponer recurso contencioso contra este comportamiento inactivo de la Administración deudora.

"[...] Por lo que concierne a si la deuda de la Administración Autonómica por los intereses de demora en la fijación y pago del justiprecio estaba o no prescrita, debemos partir del hecho no discutido consistente en que la actora reclamó ante la Conselleria competente el pago de los intereses moratorios en sendos escritos presentados el 31 de marzo de 2010 y el 28 de mayo de 2018.

"El principal argumento invocado por la Administración demandada en contra de las pretensiones esgrimidas por la demandante se sustenta sobre el artículo 27 del Decreto Legislativo 1/2005, de 24 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Finanzas de les Iles Balears, vigente en el momento de reclamarse por vez primera el abono de los intereses de demora, el cual dispone que:

""Artículo 27. Prescripción de las obligaciones.

"1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de las distintas obligaciones, el derecho al reconocimiento de las obligaciones y al pago de las ya reconocidas prescribirá al cabo de cinco años desde el nacimiento de las obligaciones o desde su reconocimiento, respectivamente.

" "2. La exigencia del reconocimiento de la obligación o de su pago por parte de los acreedores legítimos o de sus causahabientes mediante la presentación de los documentos justificativos de su derecho, producirá la interrupción del plazo de la prescripción.

" "3. Las obligaciones que prescriban serán dadas de baja en las cuentas respectivas, previa tramitación del expediente que corresponda ".

" Desde el 1 de enero de 2017, el régimen de prescripción vigente es el previsto en el artículo 30 de la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la Comunidad Autónoma de les Iles Balears, en cuya virtud:

" "Excepto lo establecido en las leyes reguladoras de las diversas obligaciones, el derecho al reconocimiento de las obligaciones y el derecho al pago de las ya reconocidas prescribirán a los cuatro años a contar desde que nazcan las obligaciones o desde que se reconozcan, respectivamente.

" "2. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá en los casos en que los acreedores legítimos o sus derechohabientes exijan el reconocimiento o el pago de la obligación mediante la presentación de los documentos justificativos de su derecho.

" "3. Las obligaciones que prescriban se darán de baja en las correspondientes cuentas, una vez tramitado el expediente que proceda".

"La propia Ley de Finanzas de la Administración Autonómica Balear, la cual constituye el argumento principal de la CAIB a fin de justificar la existencia de prescripción en el presente asunto, diferencia entre la prescripción de derechos de cobro de la Administración respecto de las obligaciones de pago, contemplando el régimen de la interrupción exclusivamente en el primer supuesto citado, remitiéndose a la Ley General Tributaria, pero nada refiere en el caso de las obligaciones de pago que recaen sobre el ente autonómico. Así, cuando los particulares sean deudores de la Hacienda Balear, el derecho de cobro de la Administración se sujeta en cuanto a la prescripción a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre. General Tributaria ( artículo 22.2 del Decreto Legislativo 1/2005 y artículo 24.2 de la vigente Ley 14/2014), en cuyo artículo 68.6 se regula la reanudación del plazo de prescripción, pero no se efectúa igual remisión en cuanto a las deudas económicas de la CAIB. Producida una reclamación de pago en plazo, entran en el terreno de juego los deberes de la Administración, entre ellos, el de pronunciarse al respecto.

"En el asunto examinado, no cabe duda ni controversia acerca de que la CAIB no emitió respuesta alguna a las peticiones cursadas por la persona interesada en marzo de 2010 y mayo de 2018, en las que peticionaba que se le abonasen los intereses de demora en la fijación y pago del justiprecio. De forma notoria, la reclamación de intereses presentada el 31 de marzo de 2010, cuando el precio justo se había abonado el día 10, de marzo anterior, se efectuó en el plazo legalmente previsto, esto es, antes de vencer el plazo de prescripción (5 años desde que se reconoció su derecho al cobro del justiprecio), pero la Administración no emitió respuesta alguna.

"Como quiera que el administrado presentó en tiempo una intimación de pago que la Administración ni siquiera ha respondido, integrándose en un supuesto de silencio administrativo, en aras del ejercicio de las acciones por los interesados, quienes piden a la Administración que cumpla sus obligaciones, sin que ésta manifieste extremo alguno.

"Tras recoger en el artículo 42.1 la obligación de resolver que corresponde a las Administraciones Públicas, el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), así como el artículo 24.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), establecen los efectos de los actos administrativos presuntos de carácter estimatorio y desestimatorio:

""2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente".

"Por consiguiente, transcurrido el plazo de tres meses desde esta petición de intereses de demora, previsto con carácter supletorio en el artículo 42.3 LPAC, se produjeron los efectos del silencio negativo, quedando expedita desde entonces la vía para ser impugnada esta desestimación presunta ante el Orden Contencioso Administrativo, sin sometimiento a plazo alguno, ante el incumplimiento de la Administración en su obligación de resolver, como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Constitucional ( SSTC 39/2006, 175/2006, 27/2007 y 32/2007, entre otras) y el Tribunal Supremo, desde su Sentencia de 23 de enero de 2004.

"La petición de pago de los intereses por la demora en la fijación del justiprecio y en el pago del mismo estaba pendiente de que la Administración Autonómica, bien pagase o bien emitiese un pronunciamiento desde el 31 de marzo de 2010, tratándose de una reclamación presentada en tiempo y forma, la cual produjo interrupción a la prescripción, operando el silencio desestimatorio desde el transcurso del plazo máximo para resolver.

"Y en el asunto analizado, la actora interpuso el recurso contencioso contra la institución del silencio administrativo, el cual se produjo. Partiendo de las consideraciones expuestas, el recurso contencioso debe ser estimado en este punto, ya que no había prescrito el derecho del expropiado para solicitar y obtener el cobro de los intereses ocasionados por la demora en la fijación y el pago del justiprecio..."

"[...] Por lo que se refiere al importe de estos intereses, debemos previamente diferenciar los intereses por el retraso en la fijación del justiprecio, regulados en el artículo 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, respecto de los intereses por la demora en el pago del justiprecio, previstos en el artículo 57 del citado Cuerpo Legal, de acuerdo con su artículo 52- 8 en los supuestos de expropiaciones urgentes.

"Respecto de los intereses moratorios por la tardanza en su fijación, el día inicial (dies a quo) y día final (dies ad quem) en el devengo de los mismos en el procedimiento de urgencia, conforme al artículo 52-8 de la Ley de Expropiación Forzosa la fecha inicial del cómputo es la siguiente al dia en que se hubiera producido la ocupación, si bien la jurisprudencia del TS ha venido interpretando esta regla de forma reiterada, así en sentencias de 22 de marzo de 2001 (recurso 7119/96 ) y 24 de julio de 2001 (recurso 3365/97 ), las que en ellas se citan y otras muchas posteriores, en el sentido de que, si la ocupación se realiza transcurridos seis meses desde la declaración de urgencia, el "dies a quo" será el siguiente a aquél en que se cumplan los citados seis meses, es decir, se computará el plazo de seis meses como una expropiación normal, con la finalidad de que el expropiado de urgencia no sea de peor condición que el ordinario.

También ha señalado el TS en las sentencias antes citadas que en las expropiaciones de urgencia, el "dies ad quem" será aquél en que el justiprecio señalado se pague a los interesados, se deposite o se-consigne eficazmente, sin que por tanto haya solución de continuidad o interrupción alguna entre los intereses de demora en la tramitación y en el pago de los artículos 56 y 57 antes citados, como consecuencia de que en estos procedimientos la desposesión es previa al pago o depósito del justiprecio, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento ordinario.

"Pues bien, en el presente caso la fecha de declaración de urgente ocupación tuvo lugar el 24 de octubre de 2003 y el acta de ocupación se extendió el 6 de febrero de 2004, dentro de los 6 meses posteriores.

"En consecuencia, el inicio del cómputo del devengo de intereses por la tardanza en la fijación del justiprecio se sitúa en el día 7 de febrero de 2004, que es el día siguiente al acta de ocupación. Y la fecha final es el día 10 de julio de 2009, en el que se dictó por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa la resolución por la que se señaló el justiprecio. La base de los intereses al tipo legal es la de 59.250,41 euros, como importe resultante de la diferencia entre el importe del justiprecio y la cantidad entregada como depósito previo.

"Y respecto de los intereses por el retraso en el pago del justiprecio comienzan a devengarse desde el transcurso de 6 meses desde la resolución del Jurado, esto es, el 10 de enero de 2010, hasta el completo pago, producido el 10 de marzo de 2010, al tipo legal y sobre la base de 59.250,41 euros.

"Además, adeudará la Administración autonómica los intereses legales de estos intereses vencidos, a contar desde la reclamación presentada en sede administrativa el 31 de marzo de 2010.

"Tal y como establece el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de octubre de 2011, siguiendo una reiterada jurisprudencia: "por lo que se refiere a la obligación de pagar el interés legal por el impago de intereses de demora en la fijación y pago del justiprecio no nace desde que se efectúa éste, sino desde que se incurre en mora en el pago de tales intereses, que será cuando, conforme a lo dispuesto en el artículo J.JOO del Código Civil, el acreedor de aquélla obligación de pago de intereses exija judicial o extrajudicialmente su abono una vez satisfecho el justiprecio, ( Sentencias de 15 de febrero y ¡1 de marzo de ¡997)"

"El recurso debe estimarse parcialmente en este punto, al no coincidir las bases señaladas con las reclamadas por la parte actora en su demanda."

El recurso de casación.

A la vista de la decisión y fundamentación de la sentencia de instancia se prepara el recurso de casación que, como ya se dijo, fue admitido a trámite, declarándose que la cuestión que suscitaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia era determinar los efectos del silencio de la petición de intereses del justiprecio, en relación con la prescripción del derecho a percibir esos intereses, estimándose que debían ser objeto de interpretación, entre otros que se considerasen procedentes, los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 30/1992, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable al caso de autos, en relación con el artículo 9.3º de la Constitución.

En el escrito de interposición del recurso se aduce por la Letrada de la Administración autonómica que ante el pago de los intereses del justiprecio debe distinguirse entre aquellos supuestos en que el expropiado no hace reclamación alguna y aquellos otros en los que si se hace dicha reclamación, que es el caso de autos, discrepando la Administración recurrente del argumento de la Sala de instancia de que si ante dicha reclamación no se dicta resolución expresa, no opera el instituto de la prescripción, al considerar que ha quedado la misma interrumpida. Se aduce que los intereses del justiprecio, por constituir una obligación ope legis, se devenga incluso sin necesidad de requerimiento del expropiado, de donde se concluye, en el razonar del escrito de interposición del recurso, que nos encontramos en el caso de no atender la petición de pago, no de un supuesto de silencio negativo, sino de inactividad y en ese sentido se cita la sentencia de este Tribunal 32/2020, de 17 de enero, dictada en el recurso de casación 4190/2017. Conforme a dicha sentencia, si no ha habido pago del justiprecio ni determinación del mismo, si hay silencio negativo, en tanto que si ya ha habido pago del justiprecio, al ser los intereses de demora devengados de manera automática, la ausencia de respuesta constituye un supuesto de inactividad. De otra parte, se aduce que la prescripción, basada en el principio de seguridad jurídica, comporta, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, la extinción de los derechos no ejercitados durante el tiempo establecido por la Ley, de tal forma que, como se afirma por la sentencia de instancia, en el caso de autos la prescripción comenzó a correr con la reclamación de los intereses sin que, a juicio de la Administración recurrente, pueda estimarse, como se concluye en la sentencia recurrida, que al no haberse dado respuesta expresa, como era obligación de la Administración, no se ha producido dicha interrupción. Se opone a tales argumentos que nada comporta al caso de autos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que se cita en la sentencia con relación a los efectos de la falta de resolución, que se refiere a la posibilidad de interponer el recurso contencioso-administrativo y no a la prescripción de los derechos.

Ha comparecido en el recurso la recurrente en la instancia que en su escrito de oposición aduce en contra de los motivos de la interposición, ya de entrada, que en el caso de autos existen actos que comportan la interrupción de la prescripción iniciada tanto por las "personaciones" de la recurrente ante la Administración en reclamación de los intereses como por "el propio comportamiento de la Administración autonómica, reconociendo su procedencia y su intrínseca exigibilidad, contabilizándolo anualmente cabe entender por lo que diremos seguidamente (pero invocando o amparándose en falta de crédito presupuestario adecuado y suficiente que permitiera dictar la resolución liquidatoria correspondiente), constituirían en todo caso actos interruptivos de la prescripción, y ello conforme al artículo 1973 del Código civil, que ha de entenderse que completa el cuadro de actuaciones con virtualidad interruptiva que prevé el artículo 30.2 de la Ley balear 14/2014. Máxime en un caso, como el presente, y como los enjuiciados en las precitadas sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el que ningún documento debía aportar el interesado que no estuviera ya a disposición de la propia Administración, conocedora esta de la legislación de expropiación forzosa y de los días a quo y ad quem de la liquidación de intereses, una vez abonado el principal del justiprecio." Se aduce, por otra parte, que al tratarse de una obligación legal no rigen los plazos de prescripción del artículo 29.1º de la Ley Balear 14/2014, que expresamente lo excluye en su párrafo tercero. Se considera que no es aplicable al caso de autos la jurisprudencia que se cita en el recurso de la Administración, en tanto que si es de aplicación la incidencia que a los efectos del debate de autos tiene el principio de buena administración, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal que se cita de manera expresa.

Examen de la cuestión casacional. La prescripción de los intereses por demora en el pago de los justiprecios.

La cuestión que suscita interés casacional debe ser examinada a tenor de los argumentos que se contienen, en primer lugar, en la misma sentencia de instancia, pero también conforme a los oportunos razonamientos que se contienen en los escritos de interposición y de oposición, que ofrecen no poca complejidad doctrinal, pero que trascienden al debate de autos, y que debemos examinar con una cierta sistemática. Y en esa labor no podemos perder de vista los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se revisa que, a tenor de lo que se deja constancia en la sentencia que se revisa, esta suscitado por el hecho de que la expropiada y originaria recurrente, tras haber percibido a plena conformidad el justiprecio fijado en la expropiación, pero con demora, reclamó los intereses del justiprecio en fecha 31 de marzo de 2010, sin que se atendiera por la Administración dicha reclamación, no volviendo a reclamarlos hasta el día 28 de mayo de 2018, es decir, transcurridos con creces los plazos de prescripción de los derechos frente a la Hacienda autonómica, como veremos posteriormente.

En ese mismo sentido de condiciones previas al debate, es importante dejar sentado que no podemos acoger la argumentación que ahora se hace por la defensa de la recurrente en casación de que se hicieron reclamaciones personales durante ese tiempo de dichos intereses, porque ninguna constancia queda en autos y no lo acepta implícitamente la Sala sentenciadora, cuyas conclusiones fácticas nos vinculan; de tal forma que no pueden cuestionarse en casación los hechos, de conformidad con lo establecido, ahora de manera expresa, en el artículo 87-bis de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Con tales premisas debemos comenzar por examinar una primera cuestión suscitada en relación a si es aplicable la institución de la prescripción a los intereses de demora de los justiprecios, conforme a las reglas generales de los derechos frente a las Administraciones públicas, cuestión que se suscita en el proceso con el argumento de que, como quiera que dichos intereses se devengan ope legis, --conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, citada por la parte recurrida que no parece necesario reseñar--, no pueden producirse la extinción de dicho crédito con la prescripción del derecho a reclamarlos.

Este Tribunal ha de rechazar esa argumentación que, de prosperar orillaría todo el debate de autos. En efecto, para el examen de dicha cuestión es necesario comenzar por señalar que el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 24 de junio, establece, en relación con la prescripción de los derechos frente a la Administración pública balear que "[s]alvo lo establecido por las leyes reguladoras de las distintas obligaciones, el derecho al reconocimiento de las obligaciones y al pago de las ya reconocidas prescribirá al cabo de cinco años desde el nacimiento de las obligaciones o desde su reconocimiento, respectivamente. 2. La exigencia del reconocimiento de la obligación o de su pago por parte de los acreedores legítimos o de sus causahabientes mediante la presentación de los documentos justificativos de su derecho, producirá la interrupción del plazo de la prescripción. 3. Las obligaciones que prescriban serán dadas de baja en las cuentas respectivas, previa tramitación del expediente que corresponda". Como se deja constancia en la misma sentencia que se revisa, el precepto, sin perjuicio de ser aplicable al caso de autos por razones temporales, fue derogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; que en su artículo 30 reproducía el precepto, pero reduciendo el plazo de prescripción a cuatro años. Dichos preceptos autonómicos no hacen sino acoger, también en el plazo prescriptivo indicado, el criterio ya establecido en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria.

Pues bien, teniendo en cuenta esa normativa, debe recordarse que esa naturaleza de obligación legal de los intereses de demora de los justiprecios --que no tienen la misma naturaleza ni el mismo régimen que el justiprecio, en sí mismo considerado, en contra de lo que se razona en la oposición al recurso, porque su finalidad no la de "contraprestación" por la desposesión del bien expropiado, sino compensar la demora en el pago de esa contraprestación-- no comporta que no puedan extinguirse por la prescripción.

Precisamente por esa diferente naturaleza y régimen jurídico de los intereses de demora, la jurisprudencia de esta Sala Tercera ha venido declarando, en relación con este debate, en concreto, en la sentencia de 2 de octubre de 2007, dictada en el recurso de casación 7084/2004 (ECLI:ES:TS:2007:6279), con abundante cita, que dichos intereses comportan la obligación de pago de una obligación líquida que se devenga por ministerio de la ley, de tal forma que si son reclamados por el expropiado y se desatiende dicho requerimiento, se incurre en mora por la Administración expropiante en relación con dicha deuda. Ahora bien, como se declara en la mencionada sentencia, si bien el pago de justiprecio no prescribe, por constituir dicho pago una exigencia inherente a la potestad expropiatoria, como se razona en el escrito de oposición; es lo cierto que los intereses de demora sí son susceptibles de prescripción cuando se ha percibido a plena conformidad el pago del justiprecio y, a tales efectos, el díe a quo para el inicio del plazo de prescripción es aquel en el que se ha percibido el referido justiprecio a plena conformidad y ello por cuanto el pago de tales intereses constituye una obligación accesoria del justiprecio y en tanto no se cumple la misma no surge el derecho a la accesoria. Ahora bien, en cuanto que la finalidad de dichos intereses no es otro que compensar la demora en el pago del justiprecio, son susceptibles de prescripción, cuyo plazo comienza con el pago del justiprecio.

Así pues, transcurrido el plazo de los cinco años que ya vimos establecía la legislación reguladora de la prescripción en la norma autonómica aplicable, debe entenderse prescrito el derecho de la expropiada a percibir el pago de los intereses reclamados. Es esa una conclusión que no cuestiona ninguna de las partes y se acepta de manera expresa en la sentencia que se revisa.

Efectos de la reclamación de intereses, sin obtener repuesta expresa de la Administración, sobre el cómputo de la prescripción. Los efectos del silencio administrativo.

Como ya se anticipó, lo concluido en el anterior fundamento, no solo no deja zanjada la cuestión, sino que constituye una premisa para el debate casacional, conforme a lo razonado por la sentencia de instancia y se suscita por las partes. Ese debate no es otro que determinar los efectos que tiene, en el régimen de la prescripción ya expuesto, el hecho de que la expropiada hubiese reclamado dichos intereses a la Administración expropiante, una vez percibido a plena conformidad el justiprecio, y dejare transcurrir, desde dicha reclamación, el plazo de prescripción, que es lo que acontece en el caso de autos.

Vaya por adelantado que debemos comenzar por recordar que la prescripción constituye una institución tradicional en la teoría general del derecho que, basada en el principio de seguridad jurídica --reconocido en el artículo 9 de la Constitución--, no es más que un hecho jurídico conforme al cual el mero transcurso del plazo sin ejercitar los derechos comporta el efecto jurídico de su extinción y ello con la finalidad de evitar la existencia ilimitada de los derechos, generando la incertidumbre sobre su ejercicio. De ahí que considerándose como una institución que no se basa en principio de justicia sino de seguridad jurídica, la jurisprudencia reiteradamente ha declarado que merece una interpretación restrictiva, en el bien entendido de que esa interpretación no puede desconocer la normativa legal establecida al efecto.

Su regulación más detallada se encuentra en el Código Civil, al que se remite, en cuanto a la suspensión del plazo, el ya mencionado artículo 25 de la Ley estatal. De dicha regulación en nuestro primer texto de Derecho privado, cabe concluir que la regla general es que la prescripción de los derechos y obligaciones es la regla general y que solo cuando la norma establezca la imprescriptibilidad, quedarán determinados derechos y obligaciones al margen de la institución de la prescripción. Como dispone el artículo 1961 del Código Civil "las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley." En esa misma línea se pronuncian los preceptos de las normas presupuestarias, tanto autonómica como estatal, como se vio en su transcripción, que solo excluye de la prescripción cuando se determine en las leyes reguladoras de las distintas obligaciones.

Es importante reflejar un detalle, meramente doctrinal, pero que sirve para el debate suscitado, que se contiene en la normativa del mencionado Código, en contraste con las normas administrativa. En puridad de principios, ni los derechos ni las obligaciones, en cuanto tales, se extinguen y así la deuda prescrita no es que no exista porque ninguno de sus elementos constitutivos se ven afectados por el paso del tiempo. Lo que prescribe, como acertadamente deja constancia la regulación del Código Civil, son las acciones para reclamar el derecho, el crédito. Y si bien es cierto que la acción para la exigencia de un derecho es un elemento, no ínsito en su contenido, pero si necesario, por cuanto un derecho que no puede ser exigido se convertiría, a lo más, en una mera obligación moral de difícil encaje en el ámbito público, es lo cierto que ese matiz puede servirnos para el debate que nos ocupa.

Precisamente por las peculiaridades del presente supuesto, el debate se suscita en la existencia de esa "acción" --en terminología no excesivamente ajustada a los principios del Derecho procesal, donde es más propio hablar de pretensión-- para exigir los intereses de demora que, desde el punto de vista material, estarían prescritos. Es decir, el debate ya no se suscita en realidad en el aspecto material de la prescripción de la deuda (el derecho a los intereses de demora del justiprecio) sino en la posibilidad de que la acreedora pueda instar el proceso contencioso-administrativo para que se imponga por los Tribunales a la Administración la obligación de abonarlos.

Llegado a este punto no está de más dejar también sentado que hay una premisa clara, esto es, la intención de la Administración de no abonar dichos intereses, pese a que ya le fueron reclamados desde el año 2010. Que ello es así lo pone manifiesto y es necesaria consecuencia de la oposición que ha mostrado al ejercicio de la pretensión por la expropiada. Es decir, o los Tribunales imponemos dicha obligación de pago o los intereses no serán abonados a la expropiada, pese a la obligación legal existente; y en cuanto solo podemos hacerlo mediante la tramitación del oportuno proceso con todos los presupuestos, el debate queda centrado precisamente en eso, en la válida constitución de la relación procesal. Ese es el debate que subyace en la fundamentación de la sentencia de instancia.

En efecto, los razonamientos de la sentencia que se revisa centran la cuestión en el hecho de que, si la expropiada reclamó los intereses (año 2010) y la Administración no dio respuesta concreta a dicha petición, de conformidad con lo establecido en el artículo 42.3º de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1992, aplicable al caso de autos, se considera que la exigencia de que la Administración " está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación", conforme exige el párrafo primero del mencionado precepto, comporta que se hubiese producido el silencio negativo, conforme a lo establecido en el precepto, pero con el importante efecto de que ese silencio puede ser impugnado en vía contencioso-administrativo " sin sometimiento a plazo alguno, ante el incumplimiento de la Administración en su obligación de resolver", citándose la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que autoriza dicha posibilidad, en concreto, las sentencias 39/2006, 175/2006, 27/2007 y 32/2007, y la de este Tribunal Supremo, desde su Sentencia de 23 de enero de 2004.

No cabe negar que el razonamiento de la Sala territorial es acorde a la mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y de este mismo Tribunal Supremo, en lo que se refiere a la relación entre la técnica, que no acto, del silencio administrativo y la interposición del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 46-1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por todo argumento, sin perjuicio de la abundante jurisprudencia del Tribunal de Garantías que se cita por la Sala sentenciadora, basta con acudir a la sentencia del Tribunal 52/2014, de 10 de abril (ECLI:ES:TC:2014:52), en el que se examinaba precisamente la constitucionalidad del plazo --seis meses-- para interponer el recurso contencioso-administrativo en los supuestos en que la Administración no hubiera dado respuesta a las peticiones de los interesados, y su vinculación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución.

No es necesario, a la vista de los términos del debate, hacer un estudio exhaustivo de la doctrina que se refleja en la mencionada sentencia --con abundante cita también de jurisprudencia de esta Sala Tercera-- en relación con la técnica del silencio en nuestro Derecho, en especial tras la reforma operada en el año 1999 de la Ley de Procedimiento de 1992. Baste con reseñar lo que se declara al respecto:

"Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los "actos presuntos" establecido en el art. 46.1 LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del "acto presunto" subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA."

Y hasta tal punto se llevan a sus últimas consecuencias dichos razonamientos que se considera que no es necesario declarar la inconstitucionalidad del mencionado precepto procesal --en contra de lo que se proponía por el Tribunal que suscitó la cuestión-- por considerar, pura y simplemente, que ha quedado derogado implícitamente con la reforma de la Ley de Procedimiento, porque a la exigencia de que la Administración deba dictar una resolución en todos los procedimientos, ningún valor tiene el silencio, que no es acto administrativo de ninguna naturaleza, sino una mera ficción para facilitar la defensa de sus derechos por los ciudadanos, en su caso, del cual no puede obtener beneficio alguno la Administración incumplidora de su obligación.

Lo que si interesa poner de manifiesto es la relevancia que dicha jurisprudencia tiene a los efectos del debate de autos, lo cual no es fácil desde el punto de vista teórico y este Tribunal considera que ese razonamiento de la sentencia que se revisa, llevado hasta esas últimas consecuencias, ofrece serios reparos formales y legales.

En efecto, sin perjuicio del aspecto procesal del debate, al que deberemos volver, es lo cierto que la reclamación que se hizo por la expropiada en 2010 tiene la eficacia de suspender la prescripción. Que ello es así lo evidencia que tanto los preceptos antes mencionados de la legislación autonómica como estatal hacen referencia a dicha interrupción, sin que en la norma autonómica se determinen las peculiaridades de dicha interrupción, no así la Ley estatal que dispone en el antes mencionado artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, párrafo segundo, que " la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil", el cual establece en su artículo 1973 que la prescripción " se interrumpe por... reclamación extrajudicial del acreedor...", condición que no cabe negar concurre en la reclamación que se hace, en el presente caso, por la expropiada al reclamar a la Administración los intereses de demora del justiprecio que ya había percibido a plena conformidad.

Ahora bien, esa reclamación extrajudicial comporta eso, la interrupción de la prescripción, esto es, que su efecto es el reinicio el plazo prescriptivo, lo cual es decisivo en el caso de autos porque desde dicha interrupción sí ha transcurrido el plazo de prescripción de los intereses de demora, computados conforme a lo que ya antes se concluyó.

Ahora bien, de lo expuesto cabe concluir que, desde el punto de vista material, el derecho al cobro de los intereses, efectivamente, habría prescrito, precisamente por el mero transcurso del plazo establecido legalmente. Sin embargo, ha de traerse ahora a colación la distinción que antes se apuntó entre el derecho y la acción para ejercitarlo, porque, precisamente por las peculiaridades de la actividad administrativa, la acción para la reclamación de esos intereses está viva. Es decir, referenciando el debate al caso de autos, el hecho de que la Administración no hubiera dado respuesta a la petición del actor --sobre esta cuestión deberemos volver-- comporta que no hay acto administrativo alguno, como se declara en la jurisprudencia constitucional, unido a la exigencia de que la Administración tiene la obligación de resolver de manera expresa. Es decir, el derecho material estaría prescrito pero la acción para que la Administración se pronuncie sobre la petición del derecho reclamado está viva.

Cabría concluir de lo expuesto que, conforme se razona en la sentencia de instancia, esa exigencia de que la Administración dicte resolución expresa, deja abierta mientras tanto la posibilidad de la impugnación de la respuesta que se diera a su petición, lo cual lleva, en el razonar implícito de la sentencia recurrida, que ha quedado suspendido el plazo de prescripción mientras tanto; lo que equivale a excluir que entre en juego en tales supuestos.

Esa conclusión no deja de ofrecer serios reparos desde el punto de vista de lógica jurídica porque comporta que queda en peor situación la Administración que desatiende el pago de dichos intereses que si omite la resolución expresa denegatoria. Es cierto, ya se dijo antes, que puede aislarse de manera absoluta, admisible desde el punto de vista teórico, entre el derecho material y la acción para hacerlo valer, porque, so pena de alterar la pura lógica de la institución, ambas facetas han de quedar armónicamente conectadas. Y si ello es así, deberá considerarse que la reclamación realizada en debida forma a la Administración, comporta, como se dijo, la interrupción de la prescripción; con el efecto inmediato de que el plazo de prescripción se reinicia en toda su extensión --esa regla diferencia la prescripción de la caducidad--, lo que supone que desde el día siguiente a que se hiciese dicha petición se reinicia el plazo de los cuatro años para la prescripción de la acción para reclamar los intereses de demora.

Cómo incide la obligación que impone a la Administración el artículo 42 de la Ley de Procedimiento de 1992 (actual artículo 21 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) de dictar resolución expresa en ese concreto procedimiento es difícil que pueda ser la que se concluye por la Sala de instancia. En efecto, lo que parece sostenerse en la sentencia es que esa resolución expresa, que la Administración debe ineludiblemente dictar, además de dejar suspendida mientras tanto el plazo de prescripción --lo cual no puede fundarse en precepto alguno--, parece que deberá ser reconociendo el derecho a percibir los intereses reclamados, lo cual es coherente con la decisión de la Sala de instancia de reconocer en la sentencia ese derecho.

Ese razonamiento requiere matizaciones. Ya de entrada, porque, como se ha anticipado, no hay precepto alguno que imponga que en los casos de omisión del deber de dictar resolución expresa a una petición comporte la suspensión del plazo de prescripción, más bien los preceptos que regulan la institución son contrarios, en cuanto por la prescripción se extinguen todos los derechos, salvo disposición expresa en contrario, y los efectos de la suspensión es el reinicio del plazo. Téngase en cuenta que el incumplimiento por parte de la Administración de dictar esa resolución expresa, es ajena y extraña al mismo derecho cuya prescripción está corriendo y surte eficacia en el mismo procedimiento que se tramita para la reclamación, pero no sobre los presupuestos materiales del derecho que constituye el objeto de ese procedimiento administrativo.

En efecto, ya de entrada deberemos tomar como punto de partida que la petición reclamando los intereses por la expropiada tiene una doble naturaleza; una primera, de carácter material, en cuanto comporta un supuesto de interrupción de la prescripción ya iniciada, cuestión que deberemos examinar posteriormente; y otra consecuencia de carácter formal, en cuanto deja abierto el plazo para impugnar en vía contencioso-administrativa la desestimación presunta, conforme a la mencionada jurisprudencia. Bien es verdad que ambas facetas se entrecruzan, porque, si en el aspecto sustantivo la mera interrupción no comporta más que el reinicio del plazo de prescripción; si se mantiene activa la posibilidad de la impugnación en vía contencioso-administrativa indefinidamente, nada impediría que sin límite de tiempo y aun cuando tras la interrupción se hubiese alcanzado la prescripción nada impediría que la sentencia que se dictase en ese proceso interpuesto tras dicho plazo prescriptivo no se pronunciase sobre el derecho materialmente prescrito. Ese es el razonamiento que subyace en la argumentación del Tribunal de instancia, por cuanto la misma Sala sentenciadora acepta que había transcurrido el plazo de prescripción, pero no el de interposición del recurso contencioso-administrativo y, al examinar la pretensión, declara la procedencia del derecho; es decir, rechaza la prescripción material del derecho.

Pues bien, establecido ese diferente ámbito en que juegan ambas facetas de la prescripción, la única garantía que se impone al interesado que formula la petición, es que se dicte resolución expresa de manera ineludible y, mientras tanto, no existe acto y, en su día, podrá el interesado impugnar en vía contenciosa la decisión expresa. Ahora bien, insistimos que en ese tiempo en que la Administración omite su obligación, la prescripción del derecho sigue corriendo.

La compatibilidad de ambas facetas de la institución no es de fácil acomodación. Insistimos que, ya de entrada, nada permite concluir, como hace la Sala de instancia, que esa ulterior resolución expresa, además de haber dejado en suspenso la prescripción, que se rechaza por lo expuesto, solo puede ser acogiendo la petición, en este caso, reconociendo el pago de los intereses reclamados. Ahí es donde radica la dificultad de acoger el criterio de la Sala de instancia que nunca justifica esa conclusión del razonamiento.

En efecto, la solución al dilema suscitado debe venir por la vía de la regulación de las normas que imponen a la Administración que dicte esa resolución expresa extemporáneamente. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 43.3º de la Ley de Procedimiento de 1992, esa resolución expresa, en los supuestos de que esa extemporaneidad, que no acto presunto, comporta la denegación de la petición, como es el caso de autos, " se adoptará sin vinculación alguna al sentido del silencio"; regla que en el caso de autos nada impediría que la Administración reconociese el pago de los intereses reclamados como su denegación. Ahora bien, esa posibilidad no solo está ya descartada con la misma oposición que se hace a la demanda en este proceso, pero es que, si la Administración está sometida al principio de legalidad (se impone, entre otros, al máximo nivel normativo en el artículo 103 de la Constitución) es indudable que esa falta de vinculación no puede comportar apartarse del principio de legalidad, que debe ser observado en todo momento. Y si hemos convenido que durante ese plazo de omisión de la obligación de resolver la prescripción del derecho ha seguido corriendo, comporta que la resolución expresa no puede sino desestimar la petición de los intereses, porque al momento de dictarse esa resolución expresa ya había prescrito. Es decir, con la petición surge el derecho a que se dicte resolución expresa, pero en modo alguno que dicha decisión deba ser, de manera irremediable, accediendo a la petición, previsión que solo es admisible, y preceptiva, en los supuestos en que el silencio tenga efectos positivos.

Bien es verdad que de lo concluido, de una parte, la Administración se beneficia de la demora que ella misma ha propiciado; de otra, que esa causa de denegación no era procedente al momento en que se inició el procedimiento con la petición de intereses. No se consideran procedente dichas objeciones.

Es indudable que la solicitud de los interesados, en cuanto que acto de parte que inicia el procedimiento administrativo ( artículo 70 de la Ley de Procedimiento de 1992), determina el objeto del mismo y a dicha fecha han de remitirse los derechos. Ahora bien, sin perjuicio de esa delimitación, es lo cierto que la Administración ha de resolver lo que proceda respeto de los derechos que constituye el objeto del procedimiento en la forma en que estos aparezcan en el momento de dictar la resolución, porque es posible que el mismo procedimiento afecte al derecho o a su ejercicio. Y ese es el caso de que durante la tramitación del procedimiento pueda seguir corriendo la prescripción; criterio que subyace en el artículo 92- 3º de la Ley de 1992 al vincular la prescripción a la caducidad del procedimiento. De lo expuesto ha de concluirse que si durante la tramitación del procedimiento y por paralización del mismo, la prescripción se ha alcanzado, la resolución expresa que se dicte no puede ser otra que la de denegar la petición, precisamente por resultar prescrito el derecho. Con ello la Administración da cumplimiento a la obligación legal de dictar resolución expresa, que es la única garantía que al interesado confiere la norma de procedimiento.

Aplicando al caso de autos las anteriores consideraciones cabe concluir que, una vez que tras la reclamación de los intereses no atendida por la Administración, ha seguido corriendo el plazo de la prescripción, completado éste, la Administración está obligada a dictar resolución expresa, pero esa resolución no puede ser otra que la consecuente con dicha prescripción, esto es, declarando prescrito el derecho reclamado. Ningún fundamento hay en los preceptos cuestionados que impusieran a la Administración la obligación de dictar una resolución reconociendo el derecho, que es lo que se concluye en la sentencia de instancia, ignorado una prescripción ya ganada.

Ya se dijo antes que con la conclusión expuesta se prima la actuación de la Administración al desatender su obligación legal de dictar resolución expresa, y con insistencia se pone de manifiesto por la defensa de la originaria recurrente, tanto en la instancia como en casación. No podemos compartir esos reparos. En primer lugar, porque esas conclusiones son las procedentes conforme al régimen legal que se ha expuesto, lo cual es ya suficiente para rechazar los reparos que se hacen. De otra parte, esa es la finalidad de la prescripción, la de dar seguridad jurídica en el ejercicio de los derechos, con un régimen equilibrado que compense esa omisión de la obligación legal con la ampliación del plazo de exigencia del derecho, pero no indefinidamente, que es lo que se pretende, y ello con independencia del principio a la buena administración que ahora resulta intrascendente cuando dicho principio choca con los preceptos legales aplicables. Pero es que además, esas quejas al actuar de la Administración dejan sin resolver el comportamiento de la misma expropiada que, efectuada la reclamación de los intereses y ante la omisión de la Administración a que le fueran pagados, se mantuvo en la más absoluta pasividad durante ocho años, cuando el ordenamiento le permitía haber podido, ya de entrada, ejercitar la pretensión antes de que se alcanzase la prescripción reiniciada; sin perjuicio de las posibilidades que le autorizaba la regulación el procedimiento administrativo. Es indudable que la pasividad durante ocho años para reclamar unos intereses que, previsiblemente superasen el justiprecio abonado, cuando menos, permite concluir en la observancia de la mínima diligencia exigible a cualquier persona en defensa de sus derechos.

La conclusión de lo expuesto es, sin perjuicio de la respuesta de la cuestión casacional que proceda, que debe revocarse la sentencia de instancia.

Auténtica naturaleza de la petición de los intereses del justiprecio como obligación legal. Inactividad de la Administración.

Ya se dijo que el debate de autos tenía una complejidad teórica que condiciona la cuestión casacional en la forma delimitada en el auto de admisión. En efecto, si bien lo concluido en el anterior fundamento es suficiente para revocar los razonamientos y conclusión que se hacen en la sentencia recurrida, no puede silenciarse que en ese debate existe una nueva cuestión que ha sido suscitada por la defensa de la Administración en su oposición al recurso, nos referimos a si realmente puede estimarse que en el caso de autos, ese régimen del silencio al no dictar la Administración resolución expresa puede considerarse referido a la técnica del silencio administrativo o si, en realidad y conforme a su propia naturaleza, más bien se trata de un supuesto de inactividad. Y la cuestión no es meramente doctrinal, sino que, como veremos, influye decisivamente en la decisión que daba adoptarse en este recurso.

En relación con la inactividad es una de las modalidades de la actividad administrativa que puede constituir el objeto del proceso contencioso. En efecto, sabido es que el proceso contencioso delimita su objeto en dos elementos, de una parte, la concreta actividad administrativa impugnada, porque con mayor o menor extensión, es lo cierto que en todo proceso contencioso se trata de revisar un actuar de la Administración --cuestión polémica en la doctrina--, como cabe concluir del mismo artículo 106 de la Constitución; y esa actividad se delimita en el escrito de interposición del recurso ( artículo 45 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). De otra parte, el proceso contencioso puede incorporar concretas pretensiones, es decir, el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas a que se refiere reiteradamente nuestra Ley procesal; pretensiones que han de estar vinculadas a aquella actividad y se delimitan en la demanda y, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley procesal).

Pues bien, la actividad administrativa, en sentido amplio, que se impone en el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como objeto del proceso, se concreta en el artículo 25 en varias modalidades, las más genuinas y tradicionales son los actos administrativos y los reglamentos, pero además de ellos, se añade en nuestra Ley procesal de 1999, tanto la inactividad de la Administración como las vías de hecho, que se equiparan, en cuanto que objeto del proceso, a aquellas modalidades tradicionales.

La Exposición de Motivos de la Ley justifica el acogimiento de esa modalidad de actividad administrativa cuando declara: " Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad...

"En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa... Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.

"En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso."

Se delimita la actividad en el artículo 29, que en su párrafo primero dispone que "[c]uando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Claramente se refleja la intención del Legislador de establecer una modalidad diferente del objeto del proceso, que difiere de los actos administrativos, y en la cual la potestad jurisdiccional no es revisar acto alguno, que compete a la Administración, sino simplemente hacer efectivo el derecho ya reconocido a los ciudadanos de manera concreta y específica bien por la norma, bien por una previa actividad administrativa que no se ha ejecutado.

A tenor del mencionado precepto, lo que caracteriza la inactividad es, de un lado, una prestación específica en favor de persona o personas concretas; y, en segundo lugar, que esa prestación aparezca ya reconocida de manera expresa en una disposición general que no requiera acto de aplicación, un acto, contrato o convenio. Dichas exigencias han sido delimitadas reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala Tercera, en concreto, en la sentencia 187/2019, de 18 de febrero, dictada en el recurso 3509/2017 (ECLI:ES:TS:2019:409), que contiene una abundante cita, y la más reciente 1394/2021, de 29 de noviembre, dictada en el recurso cede casación 7680/2019 (ECLI:ES:TS:2021:4534).

Conforme a dicha jurisprudencia, lo que caracteriza la inactividad como objeto del proceso contencioso, desde el punto de vista del derecho, es que ya exista un específico reconocimiento del mismo, de tal forma que en el devenir de la actividad de la Administración ya no se requiere actividad administrativa alguna para reconocer el derecho, sino simplemente ejecutarlo, hacerlo efectivo. Como se declara en la jurisprudencia mencionada "cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración..."

Para no hacer excesivamente difuso el debate centrémonos en el ámbito de la expropiación forzosa. Conforme a su norma reguladora, la vieja Ley de 1954, establece de manera taxativa que, sin perjuicio de los trámites oportunos, la Administración expropiante no podrá tomar posesión del bien expropiado hasta que no se determine y abone el justiprecio (artículo 48). Se impone un mandato a la Administración directamente por la norma que requiere una concreta actividad administrativa, un procedimiento, sin el cual no puede hablarse de inactividad. Ahora bien, si seguido dicho procedimiento la Administración expropiante llega a una adquisición por mutuo acuerdo ( artículo 24), dicho acuerdo sí constituye ya un convenio que, caso de no ejecutarse con el pago del justiprecio convenido, daría lugar al procedimiento especial contencioso por inactividad, conforme a los claros términos del antes citado artículo 29 de la Ley procesal. Otro tanto procede cuando, fijándose el justiprecio de manera contradictoria, conforme a lo previsto en la propia Ley, se dicte una resolución administrativa que adquiera firmeza, esto es, el acuerdo del órgano de valoración. En tales supuestos, no hay convenio, pero si un acto que reconoce el derecho a percibir el justiprecio -el acuerdo de valoración- cuyo incumplimiento comporta un claro supuesto de inactividad.

Como se declara en la mencionada sentencia, la inactividad "tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas"... el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003 ) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016 ). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo"... este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

Delimitada la inactividad de la Administración en la forma expuesta, debemos tener en cuenta que, como no se suscita duda alguna y ya antes se dijo, los intereses de demora constituyen una obligación legal, en el sentido de que se imponen tales intereses ope legis, como reconoce la jurisprudencia de la que son buen ejemplo las sentencias antes citadas. Ahora bien, el hecho de que el pago de intereses tenga esa naturaleza no permite, en principio, atribuir a su incumplimiento como una inactividad en el sentido ya descrito porque la disposición que la impone no exime, en principio, acto alguno de aplicación, que es la condición que, como se vio, se impone en el artículo 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No obstante, es lo cierto que esa configuración de la obligación del pago de los intereses por la Ley tiene peculiaridades que sí deben concluir en la existencia de una auténtica inactividad, conforme al contenido de la modalidad administrativa que configura el Legislador procesal.

En efecto, sin perjuicio de lo anterior, es lo cierto que cuando el artículo 57 de la Ley de Expropiación Forzosa declara de manera taxativa que "[l]a cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses" de la determinación del justiprecio; es evidente que el Legislador está imponiendo que la Administración expropiante ha de proceder, una vez fijado el justiprecio, al pago de los intereses, que están incluidos en el mismo precepto. Es decir, en el acto que se fija el justiprecio se reconoce la percepción de la cantidad que se determinase y, además de ello, los intereses que en la demora de dicho cumplimiento se incurriera. Que ello es así lo acredita la reiterada jurisprudencia de este Tribunal que, incluso en sede de requisitos de las sentencias, ha declarado reiteradamente que la omisión en las sentencias sobre el expreso pronunciamiento sobre el pago de intereses no comporta incongruencia omisiva, porque dichos intereses están ínsitos, por prescripción legal, en la determinación del justiprecio.

Lo que se quiere concluir de lo expuesto es que el pago de los intereses, en cuanto que ya están implícitos en el acto de determinación del justiprecio, comprende dicho pago, con la misma fuerza de exigencia que el propio justiprecio. Es decir, cuando la Administración no ejecuta, por ejemplo, un acuerdo de fijación del justiprecio, o la fijación por órgano de valoración, así como si la Administración no atiene dicho pago, existirá una inactividad en relación con el pago del justiprecio, pero también en relación con los intereses de demora de dicho pago.

En suma, que los intereses, en cuanto que incluidos en el acto de fijación del justiprecio, traen causa de ese concreto acto que la Administración debe atender, so pena de incurrir en inactividad, y que el interesado puede hacer valer por la vía de la modalidad procesal que se reconoce en el artículo 29 a que nos venimos refiriendo.

Bien es cierto, y es una nueva complejidad teórica, que la inactividad está referida a cuando el derecho se reconoce por la misma Administración que debe ejecutarlo y, por las peculiaridades del procedimiento de expropiación, resulta que en el caso de autos, el derecho se reconoce por el Jurado de valoración que fijó el justiprecio, que dependen orgánicamente de la Administración General del Estado, en tanto que el derecho de percibir los intereses debe cumplir una Administración diferente, la Autonómica. Cabría pensar que la inactividad quedaría desnaturalizada en tales supuestos.

No podemos acoger esa objeción porque, precisamente por las peculiaridades del procedimiento, en tales supuestos, cuando la Administración expropiante, que ha de someterse a la determinación del justiprecio que se fije por un órgano de otra Administración, consiente el acto en que se determine el justiprecio, es decir, no impugne el acuerdo del Jurado, está implícitamente aceptando dicha determinación y haciendo suya la obligación del pago del justiprecio, como efectivamente hizo en el caso de autos. Pero, conforme a los razonamientos ya expuestos, esa aceptación de pagar el justiprecio llevaba ínsita la del pago de los intereses de demora.

Todo lo anterior trasciende al debate de autos porque, referida ya la petición que la expropiada hizo en el año 2010 a una reclamación por inactividad, de una parte, decae toda la argumentación de la sentencia de instancia, y de los argumentos de la originaria demanda, en relación a la técnica del silencio y la jurisprudencia que interpreta los preceptos procesales a los que antes hicimos referencia. De otra parte y en relación con lo anterior, debe señalarse que la inactividad tiene un régimen de impugnación bien diferente del supuesto de la técnica del silencio, porque, conforme al mencionado precepto procesal, una vez que transcurrió el plazo de tres meses desde aquella petición, se pudo y debió interponer el recurso contencioso-administrativo y en el plazo de los dos meses que se impone en el artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, computar desde el día final de dicho plazo, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero de dicho precepto. Y así cabe concluirlo de lo declarado en la reciente sentencia de esta Sala 1195/2021, de 1 de octubre, dictada en el recurso de casación 2374/2020 (ECLI:ES:TS:2021:3717), referido a un supuesto de inactividad y el margen de reiteración del recurso para su impugnación.

Y no sería oponible pretender extrapolar la doctrina constitucional sobre la impugnación en vía contencioso-administrativa a que antes se hizo referencia, a los supuestos de inactividad; en primer lugar, porque la jurisprudencia antes expuesta se refiere a la técnica del silencio, no a la inactividad; por lo que cuestionar el plazo de impugnación de la inactividad obligaría a una previa cuestión de inconstitucionalidad, dados los claros términos del artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero es que, además y en segundo lugar, porque en el caso de la inactividad, ni hay obligación formal de la Administración de dictar resolución expresa, ni, por otra parte, el ciudadano queda desprotegido en sus derechos dado que estos ya han sido reconocidos. Buen ejemplo es el caso de autos en que la expropiada ya conocía y sabía que desde que se percibió el justiprecio surgía el derecho a percibir los intereses de demora, lo cual reclamó de manera inminente (menos de un mes), pero abandonando dicha intención más allá de lo que la institución de la prescripción autorizaba.

Respuesta a la cuestión casacional objetiva.

A los efectos de dar respuesta a la cuestión casacional suscitada en el presente recurso y de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede declarar que la falta de respuesta a la reclamación de los intereses, por demora en el pago de los justiprecios, percibidos por la expropiada a plena conformidad, comporta un supuesto de inactividad administrativa que puede ser impugnada en vía contenciosa, en tanto no prescriba la acción para reclamar dicha deuda, quedando extinguida la deuda una vez haya alcanzado la prescripción, computado desde la fecha en que hayan transcurrido el plazo para dicha respuesta de la Administración, conforme a lo establecido en el artículo 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Examen de la pretensión accionada en el proceso.

Sentado lo anterior, procede examinar las concretas pretensiones accionadas en el proceso, de conformidad con lo establecido en el antes mencionado artículo 93, para lo cual hemos de atenernos a la interpretación de los preceptos cuya interpretación se nos exige, que se ha concluido en el anterior fundamento.

Dichas pretensiones son, ya en el presente recurso, la revocación de la sentencia recurrida, instada por la Administración recurrente, por cuanto ha de considerarse que la obligación de pago que se reconoce en la sentencia de instancia debe ser revocada porque la deuda reclamada ha de considerarse prescrita, conforme a los razonamientos que se han hecho en los fundamentos anteriores. En consecuencia, procede declarar haber lugar al presente recurso de casación, anular la sentencia de instancia y dictar otra en la que se confirme la desestimación de la deuda reclamada.

Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes. Por lo que se refiere a las costas ocasionadas en la instancia, la estimación del recurso comporta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede tampoco hacer concreta imposición de las costas procesales, debiendo mantenerse la decisión adoptada en la sentencia recurrida.

La respuesta a la cuestión que suscita interés casacional objetivo es la reseñada en el fundamento sexto.

Segundo. Ha lugar al recurso de casación 3479/2021, interpuesto por la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, contra la sentencia 130/2021, de 23 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Palma de Mallorca del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, en el procedimiento ordinario 87/2019, mencionada en el primer fundamento.

Tercero. Se declara la nulidad de la mencionada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.

Cuarto. En su consecuencia, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Milagros, en reclamación de los intereses de demora en el pago del justiprecio a que se refiere dicha sentencia.

Quinto. No procede hacer declaración sobre las costas de este recurso de casación ni de las ocasionadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.