STS 181/2022, 14 de Febrero de 2022

La Federación de Centros de Enseñanza de Valencia (FECEVAL) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 190/2017, de 1 de diciembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se establecen las normas especiales reguladoras de la concesión directa de subvenciones al personal auxiliar de conversación de lengua extranjera destinado en centros educativos públicos de Educación Primaria.

La Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 17 de julio de 2020 (recurso contencioso-administrativo nº 53/2018) en la que, apreciando la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Administración autonómica demandada, por falta de legitimación activa de la Federación recurrente, se desestima el recurso contencioso-administrativo.

Las razones por las que se aprecia la falta de legitimación de la Federación recurrente las expone la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el fundamento jurídico segundo de su sentencia, cuyo contenido es el que sigue:

(...) SEGUNDO.- Causa de inadmisión opuesta por la Administración: falta de legitimación activa.

La Sala aprecia la misma sobre la base de los siguientes argumentos:

1º.-la legitimación activa en el orden contencioso administrativo:

Como se ha dicho en pronunciamiento previos por esta misma Sala y Sección (por todas, STJV de 16 de mayo de 2019, recurso de apelación 1/2018) "En el recurso contencioso administrativo, "el puro interés de defensa de la legalidad no constituye causa de legitimación, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un perjuicio subjetivo ( STS 24 de abril de 2004), por el contrario, es necesario la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio; 122/1998, de 15 de junio y 1/2000, de 17 de enero)."

2º.- En el presente recurso, el artículo tercero del Decreto impugnado establece que 1. La subvención regulada en este decreto tiene carácter singular, ya que las personas beneficiarias son seleccionadas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte mediante un proceso de concurrencia competitiva, determinado en la convocatoria anual del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por lo que se autoriza la concesión directa de esta, en aplicación de lo que prevén el artículo 22.2.c de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en el artículo 168.1.c de la Ley 1/2015, donde se fijan los casos en los que puede aplicarse subvenciones por concesión directa. Y el artículo Cuarto. Personas beneficiarias 1. Será beneficiario de esta subvención el personal auxiliar de conversación en lengua extranjera seleccionado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de acuerdo con la resolución anual por la que se convocan plazas de personal auxiliar de conversación extranjero. 2. La lista de las personas beneficiarias es la que se indica en el anexo I de este decreto. 3. Los candidatos y candidatas seleccionadas no adquirirán la condición de beneficiarias de esta subvención hasta que no se compruebe que no se encuentran incursas en ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 13.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.

3º.- El art 14 de la CE, como recuerda la STC 117/2018 de 29 de octubre "no exige en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del artículo 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello. Sería además necesario, para que fuera constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida; de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos ( SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4; 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4, y 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6, entre otras muchas) ..."

Pues bien partiendo de estas tres consideraciones, y siguiendo el criterio manifestado por esta misma Sala (la TSJ, Contencioso sección 5 del 01 de julio de 2019, nº Recurso: 656/2016 ,con cita de la STSJCV, secc. 5ª, 561/2017, de 31 de mayo, procedimiento de derechos fundamentales 455/2016, la STSJCV, secc. 5ª, 963/2017, de 18 de octubre, dictada en el recurso 427/2016 ).y STSJ, Contencioso sección 4 del 14 de noviembre de 2019 (ROJ: STSJ CV 6121/2019 - ECLI:ES:TSJCV:2019:6121 ) y STSJ, Contencioso sección 4 del 08 de noviembre de 2018 (ROJ: STSJ CV 4451/2018 - ECLI:ES:TSJCV:2018:4451) debemos apreciar la causa de inadmisión alegada por la Administración demandada de conformidad con el artículo 69.b de la Ley 29/98 de 13 de julio.

En efecto, la siguiente precisión procesal se sitúa en la concerniente a la ausencia de legitimación activa de la Federación en el presente recurso, en tanto, la pretensión de nulidad ejercitada y su potencial estimación o desestimación, vistos los concretos destinatarios del Decreto, esto es, "personal auxiliar de conversación en lengua extranjera seleccionado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte", no produciría automáticamente el necesario efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro en el ámbito de derecho fundamental alguno de la citada Federación, de hecho, si se observa, el alegato de la recurrente se sitúa en que los centros privados concertados se ven discriminados por cuanto el personal auxiliar de conversación de los mismos no pueden ostentar la condición de beneficiarios a diferencia del personal auxiliar de conversación de los centros públicos, demostrando con ello, que el necesario interés legítimo para reivindicar jurisdiccionalmente la corrección de esa pretendida vulneración la ostentaría, en su caso, dicho personal auxiliar de conversación de los centros privados concertados como titulares del derecho fundamental de igualdad que se esgrime, pero no la Federación de éste tipo de centros. Otro tanto sucede respecto de la pretendida vulneración del derecho de educación. Afirma la demandante en su demandada que "podría producirse una discriminación respecto del derecho de educación que todos los españoles tienen en función de la titularidad del centro en el que sean matriculado", afirmación que nos conduce, como se dijo a estimar la causa de inadmisión del presente recurso alegada por la Administración, por cuanto la titularidad del derecho fundamental a la educación que se invoca, corresponde a terceros y no a la propia Federación

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Notificada a las partes la sentencia, preparó recurso de casación la Federación de Centros de Enseñanza de Valencia (FECEVAL), siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 11 de marzo de 2021 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) Segundo.- Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si, a la vista de las recientes STC 191/2020, 17 de diciembre, y STC 6/2021, 25 enero, debe reconocerse legitimación activa a la Federación de Centros de Enseñanza recurrente, que aglutina centros de educación privados concertados, cuando lo que se impugna es una norma que fija las bases reguladoras de la concesión directa de subvenciones adscritas al personal auxiliar de conversación en lengua extranjera, para el fomento de la mejora y la calidad de la enseñanza, y en concreto de la enseñanza de lenguas extranjeras y de contenidos curriculares vehiculados en lenguas extranjeras, en los centros educativos valencianos públicos de Educación Primaria, y cuando los destinatarios son personas físicas.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 14 y 27 de la Constitución y 69 LJCA Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso [...]

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La representación procesal de la Federación de Centros de Enseñanza de Valencia formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito de fecha 26 de abril de 2021 en cuya escueta argumentación se aduce lo siguiente:

* Las normas del ordenamiento jurídico que se consideran infringidas son los artículos 19.1.a) y 19.1.b) de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

* La Sala de instancia ha realizado una interpretación de los preceptos citados contradictoria con la fundamentación de las sentencias del Tribunal Constitucional STC 191/2020, de 17 de diciembre, y STC 6/2021, de 25 de enero, que estimaron los recursos de amparo 5099/2018 y 2578/2019 que dirigió la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir contra sendas sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que aparecen expresamente invocadas en la sentencia recurrida como fundamento para denegar la legitimación de la Federación aquí recurrente.

* La sentencia recurrida infringe lo dispuesto por los artículos 19.1.a) y 19.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por cuanto inadmite el recurso contencioso administrativo por falta de legitimación del recurrente.

* Sobre la legitimación para la defensa de intereses colectivos, la jurisprudencia ha precisado que se hallan facultadas para interponer recurso aquellas entidades que, por disposición legal o atribución estatutaria, tienen por objeto la promoción y defensa de los intereses profesionales, económicos o de cualquier otro tipo de sus asociados, de modo que su intervención es posible, aunque se impugnen actos singulares, cuando su contenido incida negativamente en la esfera de los intereses del colectivos, cuestión que se plantea en el caso que nos ocupa.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se ordene la retroacción de actuaciones a fin de que la Sala de instancia se pronuncie sobre el fondo del asunto planteado, dejando sin efecto así la causa de inadmisión apreciada.

Recibidas las actuaciones en la Sección Cuarta, mediante providencia de 10 de mayo de 2021 se tuvo por interpuesto el recurso y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación procesal de la Generalitat Valenciana formalizó su oposición mediante escrito de fecha 21 de junio de 2021 en el que aduce. Dicho ahora de forma resumida, los siguientes argumentos:

* Las SsTC 191/2020 y STC 6/2021 que invoca la recurrente se refieren a supuestos diferentes puesto que en ellas se estiman los recursos de amparo presentados por la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir en relación con las Ordenes de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, y 23/2015, de 1 de diciembre, por las que se convocan y establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana; y el presente recurso de casación se interpone por la Federación de Centros de Enseñanza de Valencia contra el Decreto 190/2017, de 1 de diciembre, del Consell, por el que se establecen las normas especiales reguladoras de la concesión directa de subvenciones al personal auxiliar de conversación de lengua extranjera destinado en centros educativos públicos de Educación primaria.

* No resultan trasladables al presente recurso las Sentencias del Tribunal Constitucional por la diferente naturaleza de los beneficiarios de las subvenciones. En el supuesto de los estudiantes de universidades privadas, a los que se refieren las sentencias del Tribunal Constitucional, las becas financian sus estudios, de manera que las ayudas les permitirían, supuestamente, elegir el centro -público o privado- en el que quieren estudiar. En cambio, los becarios auxiliares de conversación no eligen centro -tampoco entre los públicos-, ya que la finalidad de las becas es la realización de prácticas, estableciendo con ellos la Administración del Estado primero, cuando los selecciona, y la Administración autonómica, cuando posteriormente les adjudica uno de sus centros públicos, una relación que se engloba en la organización propia de los centros de la cual es responsable, y supone para un becario el primer contacto con el mundo docente y la posibilidad de aplicar directamente lo que ha estudiado.

* Las becas a las que se refiere el decreto impugnado en el proceso de instancia no tienen que ver con el derecho a la educación del artículo 27 de la Constitución sino con el artículo 123 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que regula la gestión de los centros, y atribuye en su apartado 4 para los centros públicos, " la ordenación y utilización de sus recursos, tanto materiales como humanos, a través de la elaboración de su proyecto de gestión, en los términos que regulen las Administraciones educativas".

Esta ordenación y utilización de los recursos humanos que la Administración dispone respecto de sus propios centros, al organizar para ellos los becarios en prácticas, no puede realizarla para los centros concertados ya que esta facultad de organización de los referidos becarios, como medios personales, chocaría en estos centros con las facultades de su titular, al que el artículo 121.6 LOE atribuye la competencia para establecer el proyecto educativo del centro. Es más, el artículo 61.7 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), expresamente prohíbe a la Administración que se inmiscuya en aquellos ámbitos reservados por las leyes orgánicas a los titulares de los centros concertados, y que son aquellos relacionados con la organización de los medios personales de estos centros, impidiendo que pueda imponer becarios en prácticas, como son los beneficiarios de estas subvenciones.

* Por tanto, dos son los aspectos a destacar para justificar la falta de legitimación de la recurrente respecto de la convocatoria destinada a los auxiliares de conversación: 1/ Estos auxiliares forman parte de los recursos personales que corresponde gestionar a la Administración respecto de sus propios centros públicos, dada la naturaleza de las becas de prácticas que se conceden y que nada tienen que ver con las becas universitarias. Aquellas, por su propia naturaleza de recurso personal propio, no pueden vulnerar derecho alguno a la igualdad o a la educación. 2/ La Administración no puede suplantar a los titulares de los centros concertados en la gestión de sus recursos personales ni en la organización de los centros, ya que, por razón de lo dispuesto en las leyes orgánicas antes citadas, estas competencias corresponden solo a aquellos titulares de los centros. Y si estos, cuando defienden sus facultades de organización, amparándose en la ley, entienden tales competencias como un límite que la Conselleria de Educación no puede sobrepasar, no pueden pretender que dicho límite se flexibilice contra legem a conveniencia y según cual sea su interés en un momento determinado.

* En relación con la figura de los auxiliares de conversación como becarios en prácticas debe tenerse en cuenta que el Decreto impugnado en el proceso supone la concesión directa de las becas a beneficiarios ya seleccionados por el Ministerio, como se dice expresamente en el apartado tercero del propio Decreto; habiéndose ajustado la Administración autonómica a las condiciones en que aquellos han sido seleccionados. Y sucede que en todas las convocatorias del Ministerio de Educación se dice expresamente que los auxiliares desempeñarán sus funciones en centros públicos.

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* Resulta evidente que ni la Administración del Estado ni la autonómica pueden imponer al titular de un centro concertado la gestión de su propio colegio y, menos aún, la de sus medios personales y organización de la forma de impartir clases de idiomas. Por ello los auxiliares de conversación solo pueden destinarse a los centros públicos, sin que los titulares de centros concertados estén legitimados para exigir a la Administración la forma en que esta organiza sus propios medios personales.

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* También en relación con la naturaleza de las becas objeto del presente recurso debe tenerse en cuenta que estas becas exigen una determinada organización de los centros, que no puede imponerse a los titulares de los centros privados. Así, la gestión de las becas requiere de determinados requisitos: i/ Todo becario debe tener un tutor académico cualificado para que le acompañe y le asesore durante sus prácticas. ii/ El tutor enviará un informe final o memoria en el que constaran las horas de prácticas que se han realizado, y una valoración de cómo ha desempeñado el estudiante sus funciones en la empresa. iii/ El becario asiste junto con los profesores del centro a sus clases. iv/ Las horas y ayuda económica (más reducidas que las de un profesor) se establecen previamente y deben acreditarse formalmente por el centro.

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En conclusión, en ningún caso el becario sustituye un puesto laboral: la diferencia entre estas becas y un contrato de trabajo está en la finalidad de uno y otro. La concesión de estas becas no consiste en beneficiarse del trabajo que desarrolle el becario, sino en la ayuda que se le da en su formación a estudiantes que no han finalizado sus estudios.

* La Administración no puede suplantar a los titulares de los centros concertados en la gestión de sus recursos personales ni en la organización de los centros. La autonomía de funcionamiento de un centro privado es una potestad que se atribuye al titular frente a los poderes públicos. La autonomía es, por otra parte, un principio que se ejerce frente a las potestades de la Administración y que actúa, junto con el derecho fundamental del titular a la dirección de su centro, como límite de aquéllas. Y, como ya ha quedado señalado, el artículo 61.7 de la LODE establece que "La Administración educativa no podrá adoptar en ningún caso medidas que supongan su subrogación en las facultades respectivas del titular o del Consejo Escolar del centro".

Por todo ello, resulta evidente que el titular de un centro docente no está legitimado para impugnar el Decreto, ya que aquel ejerce sus facultades de organización en su propio centro docente, en las que no se puede subrogar la Administración, y ésta gestiona sus propios centros públicos ordenando sus recursos materiales y humanos, entre los que están los auxiliares de conversación.

Ni la Administración puede excederse en el control y regulación de la organización de los centros concertados ni los titulares de estos pueden pretender un derecho sin límites sobre los medios materiales y personales que la Administración dedica a sus propios centros en aplicación del artículo 123.4 de la LOE.

* Así, en aplicación de principios básicos de la LOE y de la LODE, ni se vulnera el derecho a la igualdad del artículo 14 de la Constitución ni el de educación del artículo 27 del mismo testo constitucional.

* Por todo ello, es enteramente ajustada a derecho la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que apreció la falta de legitimación de la Federación recurrente para impugnar el Decreto de la Generalitat al que se refiere la presente controversia.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime el recurso de casación y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida.

Mediante providencia de 2 de julio de 2021 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

No obstante, mediante nueva providencia de fecha 19 de octubre de 2021, la Sección Cuarta acordó remitir las actuaciones a esta Sección Tercera, de conformidad con las normas de reparto.

Recibidas las actuaciones en esa Sección Tercera, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 8 de febrero de 2022, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 3773/2020 lo interpone la Federación de Centros de Enseñanza de Valencia (FECEVAL) contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 17 de julio de 2020 (recurso nº 53/2018).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia ahora recurrida en casación desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Federación de Centros de Enseñanza de Valencia contra el Decreto 190/2017, de 1 de diciembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se establecen las normas especiales reguladoras de la concesión directa de subvenciones al personal auxiliar de conversación de lengua extranjera destinado en centros educativos públicos de Educación Primaria, acogiendo la sentencia la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Administración autonómica demandada, por falta de legitimación activa de la Federación recurrente.

Debe notarse que, si bien la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana señala expresamente que procede "(...)apreciar la causa de inadmisión alegada por la Administración demandada de conformidad con el artículo 69.b de la Ley 29/98 de 13 de julio", luego, en la parte dispositiva de la sentencia, no se acuerda la inadmisión del recurso sino su desestimación.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que expone la sentencia de instancia para fundamentar la "desestimación" del recurso, por falta de legitimación de la recurrente. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 11 de marzo de 2021.

Cuestión que reviste interés casacional.

Como vimos, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en consiste en determinar si, a la vista de las sentencias del Tribunal Constitucional 191/2020, 17 de diciembre, y 6/2021, 25 enero, debe reconocerse legitimación activa a la Federación de Centros de Enseñanza recurrente, que aglutina centros de educación privados concertados, cuando lo que se impugna es una norma que fija las bases reguladoras de la concesión directa de subvenciones adscritas al personal auxiliar de conversación en lengua extranjera, para el fomento de la mejora y la calidad de la enseñanza, y en concreto de la enseñanza de lenguas extranjeras y de contenidos curriculares vehiculados en lenguas extranjeras, en los centros educativos valencianos públicos de Educación Primaria, y cuando los destinatarios son personas físicas.

Por lo demás, el propio auto de admisión identifica las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: artículos 14 y 27 de la Constitución y 69 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; sin perjuicio -señala el auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras normas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Sobre las sentencias del Tribunal Constitucional SsTC 191/2020, 17 de diciembre, y STC 6/2021, 25 enero, y su incidencia en la resolución del presente recurso de casación.

Las sentencias del Tribunal Constitucional - SsTC 191/2020 (recurso de amparo 5099/2018) y 6/2021 ( recurso de amparo 2578/2019)- a las que expresamente se refiere el auto de admisión del recurso de casación vienen a estimar sendos recursos de amparo presentados por la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir en relación con las órdenes de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, y 23/2015, de 1 de diciembre, por las que se convocan y establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana.

En la primera de las citadas resoluciones - STC, Pleno, 191/2020, de 17 de diciembre, F.J. 6- el Tribunal Constitucional señala:

6. Conclusión.

En consecuencia, la exclusión de los alumnos matriculados en las universidades privadas y de las enseñanzas que se imparten en las mismas del régimen de becas de la Comunitat valenciana introduce una diferencia entre las universidades del sistema universitario valenciano que carece de la justificación objetiva y razonable que toda diferenciación normativa, por imperativo del artículo 14 CE, debe poseer para ser considerada legítima. Dicha exclusión, además, se proyecta sobre el artículo 27 CE, ya que afecta tanto al derecho de las universidades privadas a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE) como al derecho de los estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE) (en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de julio, FJ 5), teniendo en cuenta la relación existente entre los mismos, pues no pueden entenderse los derechos educativos de los estudiantes sin la referencia a las instituciones educativas en las que cursan sus estudios, ni los derechos educativos de las instituciones educativas, en este caso, de la universidad, sin atender a los estudiantes que conforman la comunidad universitaria.

En definitiva, la universidad recurrente sufre las consecuencias de un trato desigual que vulnera el artículo 14 CE, por estar sus alumnos y sus enseñanzas excluidos del sistema de becas y ayudas al estudio previstos en la Orden 21/2016. Ello nos conduce a la estimación del recurso de amparo y la consiguiente anulación del artículo 2 de la orden recurrida, aunque solo en lo que afecta a la exclusión de las universidades privadas de la misma, que es el extremo que se entiende que vulnera los derechos de la recurrente tal y como se ha solicitado en la demanda. La exclusión no se produce por el artículo 2 sino por el término "públicas" de su apartado 1 y por el apartado 3 de dicho precepto, que difiere la aplicación del sistema de becas y ayudas a cada una de las convocatorias de las mismas.

En virtud de todo lo expuesto, cumple declarar que el término "públicas" del apartado 1 y el apartado 3 del artículo 2 de la Orden de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana, vulneran el derecho de la universidad solicitante de amparo recogido en el artículo 14 CE en relación con el artículo 27 CE, al establecer una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas en relación con la posibilidad de solicitar las becas reguladas en la misma para cursar estudios universitarios.

Por último, al apreciarse la vulneración de derechos fundamentales reconocidos en el artículo 14 en relación con el artículo 27 CE, no procede examinar la lesión denunciada del derecho a la libertad ideológica (artículo 16 CE) ni la referida al derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE), según hemos razonado en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia

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Por su parte, la STC, Sala Primera, 6/2021, de 25 enero (recurso de amparo 2578/2019) reproduce en su sustancia la doctrina de la sentencia 191/2020, de 17 de diciembre, a la que expresamente se remite en diversas ocasiones. Y la doctrina recogida en ambos pronunciamientos del Tribunal Constitucional ha encontrado luego reflejo en las recientes sentencias de la Sección 4ª de esta Sala del Tribunal Supremo nº 47/2022, de 20 de enero (casación 4814/2020) y nº 55/2022, de 24 de enero (casación 8042/2019).

En el caso que aquí examinamos quien recurre no es una Universidad, ni un centro docente en particular, sino la Federación de Centros de Enseñanza de Valencia. Pero aparte de ese dato distintivo, la representación de la Generalitat Valenciana (parte recurrida en casación) señala la concurrencia de un elemento diferenciador que considera relevante: las sentencias del Tribunal Constitucional se refieren a órdenes por las que se convocan y establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana; mientras que en el caso que nos ocupa la impugnación promovida en el proceso de instancia se dirige contra un Decreto del Consell por el que se establecen las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones al personal auxiliar de conversación de lengua extranjera destinado en centros educativos públicos de Educación primaria.

De lo anterior deriva la parte recurrida la conclusión de que no resulta trasladable al presente recurso la doctrina contenida en aquellas sentencias del Tribunal Constitucional, por la diferente naturaleza de los beneficiarios de las subvenciones en aquellos casos y en éste que ahora examinamos.

Destaca así la representación de la Generalitat Valenciana que las sentencias del Tribunal Constitucional se refieren a becas que se destinaban a financiar los estudios de los alumnos, de manera que, en caso de prosperar aquellos recursos interpuestos por la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, las ayudas permitirían a los estudiantes elegir el centro, público o privado, en el que quieren cursar. En cambio, en el caso que ahora nos ocupa los becarios auxiliares de conversación no eligen centro -tampoco entre los públicos-, ya que la finalidad de las becas es la realización de prácticas, estableciendo con ellos la Administración del Estado primero, cuando los selecciona, y la Administración autonómica, cuando posteriormente les adjudica uno de sus centros públicos, una relación que se engloba en la organización propia de los centros de la cual es responsable, y supone para un becario el primer contacto con el mundo docente y la posibilidad de aplicar directamente lo que ha estudiado. Además, el Decreto impugnado en el proceso supone la concesión directa de las becas a beneficiarios ya seleccionados por el Ministerio, como se dice expresamente en el apartado tercero del propio Decreto; y sucede que en todas las convocatorias del Ministerio de Educación se dice expresamente que los auxiliares desempeñarán sus funciones en centros públicos.

Pues bien, no ignoramos que la controversia planteada en el presente recurso presenta, ciertamente, elementos diferentes a los de los casos examinados por el Tribunal Constitucional en aquellas dos sentencias a las que nos venimos refiriendo. Pero aun así, y teniendo también en cuenta las demás notas que, según alega la representación de la Generalitat Valenciana en su escrito de oposición al recurso, son propias y distintivas de la figura del becario auxiliar de conversación (véase antecedente sexto de esta sentencia), entendemos que no procede declarar la falta de legitimación de la Federación recurrente. Y ello por las razones que ahora pasamos a exponer.

Sobre la falta de legitimación apreciada en la sentencia recurrida. Reseña de la jurisprudencia de esta Sala y su traslación al caso que se examina.

Como sabemos, la sentencia de instancia justifica la apreciación de falta de legitimación activa de la Federación recurrente señalando que « (...) la pretensión de nulidad ejercitada y su potencial estimación o desestimación, vistos los concretos destinatarios del Decreto, esto es, "personal auxiliar de conversación en lengua extranjera seleccionado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte", no produciría automáticamente el necesario efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro en el ámbito de derecho fundamental alguno de la citada Federación (...)» (F.J. 2º de la sentencia recurrida). Y en el mismo fundamento jurídico 2º añade la Sala de instancia el siguiente argumento: « (...) el alegato de la recurrente se sitúa en que los centros privados concertados se ven discriminados por cuanto el personal auxiliar de conversación de los mismos no pueden ostentar la condición de beneficiarios a diferencia del personal auxiliar de conversación de los centros públicos, demostrando con ello, que el necesario interés legítimo para reivindicar jurisdiccionalmente la corrección de esa pretendida vulneración la ostentaría, en su caso, dicho personal auxiliar de conversación de los centros privados concertados como titulares del derecho fundamental de igualdad que se esgrime, pero no la Federación de éste tipo de centros. Otro tanto sucede respecto de la pretendida vulneración del derecho de educación. Afirma la demandante en su demandada que "podría producirse una discriminación respecto del derecho de educación que todos los españoles tienen en función de la titularidad del centro en el que sean matriculado", afirmación que nos conduce, como se dijo a estimar la causa de inadmisión del presente recurso alegada por la Administración, por cuanto la titularidad del derecho fundamental a la educación que se invoca, corresponde a terceros y no a la propia Federación».

Pues bien, para valorar el acierto de esas apreciaciones de la Sala de instancia es oportuno que recordemos algunas notas de la jurisprudencia de esta Sala.

En primer lugar, como señala nuestra sentencia 510/2019, de 11 de abril (recurso contencioso-administrativo 645/2017, F.J. 3º),

(...) la legitimación para impugnar disposiciones de carácter general en vía contencioso-administrativa viene regida por lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que, en lo que ahora interesa, requiere por regla general que la persona física o jurídica recurrente ostente un derecho o interés legítimo (artículo 19.1.a/), salvo en aquellos ámbitos en los que la ley permita a cualquier ciudadano el ejercicio de la acción popular (artículo 19.1.h/).

Esta Sala ha interpretado y aplicado en reiteradas ocasiones los apartados del artículo 19 que acabamos de citar; y, sin necesidad de hacer aquí una detenida reseña de esa jurisprudencia, baste destacar que en ella, si bien se interpreta con amplitud la noción de interés legítimo, queda excluida la legitimación de la persona física o jurídica que pretenda recurrir actuando como mero defensor de la legalidad, sin justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses. Sirva de muestra nuestra sentencia 372/2019 de 19 de marzo de 2019 (casación 2784/2016 ), en la que a su vez se citan sentencias de esta Sala de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004 ) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010 ).

Como señala la citada sentencia de 19 de marzo de 2019 , invocando esos otros pronunciamientos anteriores que acabamos de mencionar, para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 )

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También es oportuno recordar aquí las consideraciones recogidas en la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012), que luego han sido reiteradas en pronunciamientos posteriores, como es el caso de nuestra STS 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016).

La citada sentencia del Pleno de 3 de marzo de 2014, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad.

En fin, la sentencia del Pleno de esta Sala a la que nos venimos refiriendo explica en ese mismo F.J. 4º que,

(...) El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam" . La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación "ad causam", como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03 , FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3 ) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09 , FJ 6)

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Conjugando las consideraciones que acabamos de reseñar y trasladándolas al caso que nos ocupa, pasamos ya a dar respuesta a la cuestión planteada en el presente recurso de casación. Veamos.

La lectura del fundamento segundo de la sentencia recurrida pone de manifiesto que la razón dada por la Sala de instancia para la desestimación del recurso no es la falta de legitimación ad processum, entendida esta como capacidad de la recurrente para impugnar en vía jurisdiccional el Decreto de la Generalitat Valenciana, lo que ni la Administración demandada ni la Sala de instancia han cuestionado. Lo que determina la desestimación del recurso contencioso- administrativo, que no su inadmisión, es la falta de acreditación por la demandante del presupuesto necesario para que se le pueda reconocer el derecho al pronunciamiento que postula, esto es, la legitimación ad causam, que, como explicó la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 27 de febrero de 2008 (casación 3397/03), consiste en la atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional que le permite impugnar una actuación administrativa que considera ilegal y que ha incidido en su esfera vital de intereses. Y, según explica la sentencia recurrida, ese reconocimiento no cabe en el caso que nos ocupa porque, vistos los concretos destinatarios del Decreto impugnado -"el personal auxiliar de conversación en lengua extranjera seleccionado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte"-, la eventual estimación o desestimación de la pretensión de nulidad que se formula en el proceso no produciría automáticamente el necesario efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, en el ámbito de derecho fundamental alguno de la citada Federación.

Pero, como hemos visto, la jurisprudencia de esta Sala viene señalando de forma reiterada que las objeciones relativas a la legitimación ad causam, en tanto que vinculadas a la relación específica entre una persona y la situación jurídica que es objeto de litigio, es una cuestión relativa a la controversia de fondo. Y así lo corrobora el hecho de que, en efecto, buena parte de las razones que esgrime la Generalidad Valenciana para sostener la falta de legitimación apreciada en la sentencia de instancia, que hemos dejado reseñadas en el antecedente sexto, son argumentos relacionados con la controversia de fondo.

Por ello, valorando en conjunto las circunstancias concurrentes en este caso a la luz de los razonamientos que acabamos de exponer, y en atención a la mayor efectividad del principio pro actione,concluimos que es procedente admitir la legitimación de la parte recurrente.

Resolución del presente recurso.

Por las razones expuestas en el apartado anterior, resulta procedente que declaremos haber lugar al recurso de casación, y, de conformidad con lo solicitado por la parte recurrente (véase antecedente cuarto, in fine, de esta sentencia) procede que anulemos la sentencia recurrida y ordenemos la retroacción de actuaciones a fin de que la Sala de instancia se pronuncie sobre el fondo del asunto planteado; en el bien entendido de que la sentencia que dicte no podrá apreciar la falta de legitimación de la Federación recurrente para interponer el recurso contencioso-administrativo, al haber quedado ya resuelta esta cuestión en el presente recurso de casación.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, en particular cuando, como aquí sucede, lo que vamos a acordar en la parte dispositiva es la devolución de las actuaciones a la Sala de la que proceden para que dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,