STS 550/2018, 5 de Abril de 2018

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid dictó sentencia el 9 de diciembre de 2015 , cuyo fallo literalmente establecía:

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 305/2013, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre y representación de la sociedad EXPLOSIVOS BAUZA SL, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la dirección General de Política Energética y Minas de 31 de mayo de 2012 por la que se desestima solicitud de nulidad instada por don Victorino en su propio nombre frente a la resolución de 17 de julio de 2003 dictada por esa Dirección General por la que se autorizaba a la entidad BALEAR DE EXPLOSIVOS SL (en la actualidad EXPLOSIVOS SON BORDILS SL) una capacidad máxima de almacenamiento de explosivos de 23.750 kilogramos netos en el depósito de su titularidad; resoluciones que confirmamos por ser conformes a Derecho. Con expresa imposición de costas a la recurrente.

Contra la referida sentencia la representación procesal de Explosivos Bauzá, S.L. presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 14 de enero de 2016, en la que se mandó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas partes, la recurrente (Explosivos Bauzá, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y con fecha 26 de febrero de 2016 presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el cual tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó:

[...] que tenga por presentado en tiempo y forma el presente escrito, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia número 702 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha de 9 de Diciembre de 2015, en recurso contencioso-administrativo número 305/2013 , previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación interpuesto, case la Sentencia recurrida y, en su lugar, teniendo en cuenta lo alegado por esta parte como fundamento del citado recurso, admita a trámite el recurso contencioso administrativo formulado por esta parte y dicte otra por la que se estime íntegramente la demanda interpuesta por mi poderdante.

Por auto de fecha 22 de septiembre de 2016 se admitió el recurso de casación, y mediante diligencia de ordenación de fecha 14 de noviembre de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Explosivos Son Bordils, S.L.), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 2 de enero de 2017 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, terminó con el siguiente suplico:

[...] que teniendo por presentado este escrito junto con los documentos que con el se acompañan, tenga por formalizado escrito de oposición al recurso de casación formulado por Explosivos Bauzá, S.L. y previa la tramitación legal oportuna dicte en su día sentencia por la que se acuerde la desestimación del recurso de casación formulado por Explosivos Bauzá, S.L., todo ello con expresa imposición en costas a Explosivos Bauzá, S.L.

La Administración del Estado, también parte demandada en la instancia, no se personó como parte recurrida en estas actuaciones.

Por providencia de fecha 28 de febrero de 2018 se designó nuevo Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 20 de marzo de 2018, fecha en que tuvo lugar.

Objeto del recurso de casación.

Es objeto del presente recurso de casación, interpuesto por EXPLOSIVOS BAUZA S.L., la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 9 de diciembre de 2015, en el recurso nº 305/2013 .

Dicha sentencia desestimó el recurso interpuesto por EXPLOSIVOS BAUZA S.L. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por dicha entidad contra el acuerdo de la Dirección General de Política Energética y Minas de 31 de mayo de 2012 que, a su vez, había desestimado la solicitud de nulidad instada por don Baldomero , en su propio nombre y derecho, frente a la Resolución de 17 de julio de 2003 dictada por esa Dirección General, por la que se autorizaba a la entidad BALEAR DE EXPLOSIVOS S.L. (actualmente EXPLOSIVOS SON BORDILS S.L.) una capacidad máxima de almacenamiento de explosivos de 23.750 kilogramos netos en el depósito de su titularidad.

Alegaciones y pretensiones de las partes: motivos de casación y oposición a los mismos.

(i) La recurrente, EXPLOSIVOS BAUZÁ, S.L., se opone a la sentencia impugnada con base en los siguientes motivos:

"MOTIVO PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 88 de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia existentes sobre la legitimación de mi representada en cuanto persona jurídica con interés legítimo en el asunto que nos ocupa, habiendo sido reconocido dicho interés en vía administrativa ".

"MOTIVO SEGUNDO.- Al amparo de lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 88 de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia existentes sobre el momento y plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo presentado" .

"MOTIVO TERCERO.- Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al carecer la sentencia de la debida motivación en lo que se refiere a la resolución del fondo de la controversia, en cuanto solamente se limita a desestimar las pretensiones efectuadas con una argumentación que no puede considerarse como tal, pues simplemente niega la acreditación de los fundamentos en que se basa nuestra demanda sin mediar justificación alguna ".

"MOTIVO CUARTO.- Subsidiariamente al anterior, al amparo de lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 88 de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia existentes sobre la valoración de los documentos, públicos y privados presentados, incurriendo la sentencia en valoración irracional, ilógica y arbitraria de la prueba" .

"MOTIVO QUINTO.- Al amparo de lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 88 de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia existentes a tener en cuenta para la autorización de la ampliación del depósito de explosivos, en lo que respecta a las distancias mínimas que deben observarse para su emplazamiento".

Con base en dichos motivos, la recurrente solicita que se " dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación interpuesto, case la Sentencia recurrida y, en su lugar, teniendo en cuenta lo alegado por esta parte como fundamento del citado recurso, admita a trámite el recurso contencioso-administrativo formulado por esta parte y dicte otra por la que se estime íntegramente la demanda interpuesta por mi poderdante ".

(ii) La parte recurrida (EXPLOSIVOS SON BORDILS, S.L.) se opone a cada uno de los motivos de casación indicados, alegando correlativamente en contra de éstos (salvo en cuanto al motivo tercero) los siguientes argumentos:

- EXPLOSIVOS BAUZÁ, S.L. carece de legitimación ad processum y de legitimación ad causam.

- La causa alegada en el correlativo apartado por la recurrente carece de interés casacional y ésta nunca ha interpuesto petición alguna de nulidad contra la Resolución de la Dirección General del Ministerio de Industria y Energía de 2003.

- La sentencia está debidamente fundamentada en cuanto al fondo, aunque hubiera bastado con argumentar las causas de inadmisión por falta de legitimación activa y de extemporaneidad para desmontar la pretensión de la parte actora.

- La autorización concedida en 2003 es conforme a Derecho.

Finaliza su escrito la parte recurrida solicitando de esta Sala la desestimación del recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

.- Datos relevantes para la resolución del presente recurso.

Para la adecuada resolución de este recurso es preciso tomar en consideración una serie de datos relevantes que resultan de las actuaciones. Estos datos, descritos de manera sintética, son los siguientes:

1) En 2003 se dictó resolución que establecía una determinada capacidad máxima de almacenamiento de explosivos en el depósito que tenía autorizado desde 1980 la empresa BALEAR EXPLOSIVOS, S.L. (actualmente denominada SON BORDILS, S.L.) en el término municipal de Inca.

2) En 2012, el abogado don Baldomero , actuando en su propio nombre y derecho, solicitó que se declarase la nulidad de pleno derecho de la indicada Resolución de 2003, solicitud que fue desestimada expresamente.

3) Frente a esa resolución desestimatoria expresa, el Sr. Baldomero , actuando en nombre propio y en representación de la empresa EXPLOSIVOS BAUZÁ, S.L., interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por silencio administrativo.

4) Frente a esa desestimación presunta, la empresa EXPLOSIVOS BAUZÁ, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo.

5) En dicho recurso se dictó la sentencia que ahora es objeto de impugnación.

Dicha sentencia -en síntesis- negaba la legitimación ad processum y la legitimación ad causam de la recurrente. Además, apreciaba la extemporaneidad de recurso (con base en la doctrina establecida en la STS de 20 de diciembre de 2013 ) y añadía que, con independencia de la concurrencia de tales causas de inadmisión, el recurso era desestimable en cuanto al fondo. Por todo ello, la sentencia concluía desestimando el recurso interpuesto por EXPLOSIVOS BAUZÁ, S.L.

Sobre la legitimación de la recurrente .

En virtud del primero de los motivos de casación, la recurrente combate el pronunciamiento de la Sala de instancia (recogido en el Fundamento Segundo de la sentencia y no trasladado al Fallo) relativo a la falta de legitimación de aquélla, en su doble vertiente (legitimación ad processum y legitimación ad causam ).

La Sala de instancia afirma que la recurrente carece de legitimación ad processum porque contra la resolución de 2003 no interpuso recurso alguno y, asimismo, porque la nulidad fue interesada en 2012 por un particular que decía actuar en su propio nombre y representación, no en el de la recurrente, contestando la Administración a aquél y no a ésta. Por tanto, dice la sentencia, al no haber intervenido en la vía administrativa previa, la recurrente carece ahora de legitimación para impugnar dichas resoluciones.

Tampoco reconoce la Sala de instancia legitimación ad causam a la recurrente, señalando al efecto que el mero hecho de ser una empresa con autorización para el depósito de explosivos en la misma localidad no supone, per se , " un interés directo ni legítimo en la defensa de la legalidad que en realidad centra su queja, sin que por lo demás haya demostrado en ningún momento el perjuicio concreto que aclama le genera la autorización que impugna " (sic).

Pues bien, a la vista de los datos expuestos en el Fundamento precedente, no podría afirmarse, prima facie y con absoluta rotundidad, la concurrencia de los requisitos exigibles para apreciar la legitimación de la recurrente.

En este sentido, constatamos que no fue la recurrente la que instó la nulidad de la resolución de 2003, sino un particular actuando en su propio nombre y derecho. Como también constatamos que la intervención posterior de la recurrente en la vía administrativa se produjo de una manera peculiar, interponiendo recurso de alzada contra una resolución que desestimaba expresamente una solicitud que no había sido formulada por ella y que, además, pretendía la nulidad de una resolución -la de 2003- que no tenía por destinataria a la recurrente, sino a otra empresa.

Sin embargo, aun siendo cierto lo expuesto, deben tomarse también en consideración las siguientes circunstancias:

(i) El recurso de alzada fue interpuesto en representación de la recurrente por el mismo abogado que previamente había solicitado la declaración de nulidad actuando en su propio nombre y representación, lo que, en el contexto de las circunstancias reflejadas en el expediente, podría llegar a suscitar alguna duda sobre la relación entre aquélla y éste, generando una relativa indeterminación en la delimitación del contorno de dicha relación, que se proyectaría, en último término, sobre la legitimación de la recurrente.

(ii) Además, aunque el silencio sea una ficción jurídica que sólo produce el efecto de entender desestimada la petición a efectos de interponer el recurso que proceda y no quepa entender -en principio- que significa algo más, es claro que no existió, propiamente, una negación de la legitimación activa de la recurrente en la vía administrativa, por lo que su cuestionamiento posterior por la Administración podría interpretarse en este caso concreto en el sentido de que ésta estaría yendo contra sus propios actos e intentando encontrar cobertura formal para ello en el incumplimiento de su obligación de dictar resolución expresa en el recurso de alzada.

En esta línea, cabe precisar que la Administración pudo haber negado la legitimación de la recurrente con ocasión del recurso de alzada, lo que habría impedido a ésta superar el umbral de la admisión de su recurso y obtener respuesta -presuntamente desestimatoria- sobre el fondo de la solicitud de nulidad, para lo cual habría bastado a la Administración con inadmitir el recurso de alzada alegando que no se había instado por la recurrente la previa revisión por nulidad de pleno derecho de la Resolución de 2003.

(iii) Adicionalmente, los principios antiformalista y pro actione podrían llevar a entender que el recurso de alzada interpuesto por la recurrente era asimilable a una solicitud de revisión por nulidad radical, en la medida en que reiteraba en alzada la solicitud de nulidad formulada por el mismo particular que en alzada representó a la recurrente.

(iv) Por otra parte, la recurrente es una empresa radicada en la misma localidad y competidora de aquélla a la que la Resolución de 2003 autorizó el almacenamiento de una determinada cantidad de explosivos, lo que sin duda constituye un factor a considerar a la hora de apreciar el interés que la recurrente pudiera tener en la anulación de aquella Resolución y, por tanto, en su legitimación.

Todas estas circunstancias deben ser tomadas en consideración, en coherencia con la doctrina jurisprudencial sentada sobre la legitimación activa, de la que es exponente - entre otras- la STS del Pleno de la Sala Tercera de 3 de marzo de 2014 (RC 4453/2012 ). Esta sentencia, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio pro actione , exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad.

Por eso, no es de extrañar que, a continuación disponga que "La regla general para que la legitimación activa, le sea reconocida a una determinada persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso-administrativo, exige la existencia de un interés legítimo, que debe ser identificado con ocasión de la interposición de cada recurso contencioso-administrativo", así como que "El casuismo y la variedad de situaciones que la realidad jurídica nos puede deparar, exige un análisis puntual y pormenorizado de cada supuesto enjuiciado, para discriminar e identificar el concreto interés legitimo que sustenta la legitimación activa del recurso entablado, como ya apuntamos en nuestras SsTS 12 de noviembre de 2012 (casación 1817/09, FJ 2 ) y de 14 de marzo de 2011 (casación 4223/08 FJ 2)".

Por tanto, valorando en conjunto las circunstancias concurrentes en este caso a la luz de los razonamientos que acabamos de exponer y efectuando una interpretación amplia del principio pro actione , concluimos que es preciso admitir la legitimación de la recurrente.

Sobre los motivos de casación relativos al fondo del asunto .

Ahora bien, una cosa es que una interpretación "flexible" del principio pro actione permita apreciar -en virtud de las peculiares y concretas circunstancias del caso examinado- la legitimación de la recurrente y otra bien distinta que pueda acogerse el recurso de casación interpuesto por ella.

En efecto, admitida la legitimación, para rechazar el resto de los motivos de casación aducidos por la recurrente, basta con considerar que en modo alguno se ha acreditado la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho en la Resolución de 2003.

En este sentido, cabe recordar que la recurrente no impugnó en su momento la citada Resolución, por lo que ésta quedó firme. Por ello, en 2012, nueve años después, sólo podía dejarse sin efecto aquélla acudiendo al cauce legalmente previsto para supuestos como éste, esto es, acreditando que dicha Resolución adolecía de alguno de los vicios insubsanables, determinantes de nulidad radical, previstos en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

Así se deduce, entre otras muchas, de la reciente STS nº 271/2018, de 20 de febrero de 2018 (RC 3362/2015 ) que, al respecto, establece:

"CUARTO.- (...) Como declaramos en la citada Sentencia de 21 de diciembre de 2016 , « la Administración ha acudido al procedimiento de revisión de oficio, previsto en el citado artículo 102 de la Ley 30/1992 , que es el previsto legalmente para los casos en los que concurre una causa de nulidad plena, de las previstas en el artículo 62.1 de la expresada Ley , y cuyos plazos impugnatorios ya expiraron.

(...) Conviene recordar que la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.

Acorde con tal objetivo, los límites a la revisión que establece el ya citado artículo 102 de la Ley 30/1992 , vienen impuestos por la equidad y buena fe."

Por tanto, aun salvada -conforme a lo antes expuesto- la cuestión de la legitimación, lo que no puede obviarse es la exigencia de que la recurrente acredite la concurrencia de una causa de nulidad radical que afecte a la Resolución de 2003, pues la posibilidad de impugnación ordinaria de ésta quedó cerrada en 2003, al permitir que alcanzara firmeza dicha Resolución.

Y a este respecto nada ha acreditado la recurrente, como bien apreció la Sala de instancia, lo que conduce directamente a rechazar los restantes motivos de casación, relativos al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, a la motivación de la desestimación, a la falta de valoración probatoria (subsidiario del anterior) y a las irregularidades en que habría incurrido la Resolución de 2003 respecto de las distancias exigibles para el emplazamiento de los depósitos de explosivos, pues mediante ellos se pretende ahora dotar de virtualidad a la impugnación tardía y extemporánea de unas supuestas irregularidades que, en su caso, deberían haberse hecho valer en 2003, planteamiento que debe ser rechazado por las razones expuestas.

Conclusión y costas.

Por tanto, al no concurrir ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , la decisión de la Sala de instancia al desestimar el recurso contencioso-administrativo fue ajustada a Derecho y, en consecuencia, debemos ahora declarar no haber lugar recurso de casación.

Conforme a lo previsto en el artículo 139 de la LJCA , las costas deben ser impuestas a la parte recurrente, al haber sido desestimadas totalmente sus pretensiones, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 €, el importe máximo a reclamar por todos los conceptos, más el IVA correspondiente, en su caso.

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por EXPLOSIVOS BAUZA S.L. contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 9 de diciembre de 2015, en el recurso nº 305/2013 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, con la limitación establecida en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. José M. Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas D.ª Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.