STS 1399/2021, 30 de Noviembre de 2021

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia de 25 de marzo de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso de apelación nº 868/2018, interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 33 de Madrid, que había confirmado la legalidad del acuerdo de 8 de mayo de 2014, dictado por el director de la Agencia Tributaria de Madrid, que inadmitía el requerimiento formulado por la Comunidad de Madrid al amparo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).

2. Los hechos sobre los que ha versado el litigio son los siguientes:

Con fecha 13 de diciembre de 2007, se publica en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, la modificación de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por retirada de vehículos de la vía pública (la "Ordenanza Fiscal"), que entró en vigor el día 1 de enero de 2008.

Dicha modificación incorpora, en su artículo 3.2.b), como supuesto concreto de hecho imponible, "la retirada y depósito a requerimiento de autoridades judiciales o administrativas pertenecientes a otras Administraciones públicas, en virtud de la correspondiente resolución dictada al efecto".

Con fecha 6 de octubre de 2009, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dicta Sentencia nº 1429/2009, por la que declara la disconformidad del artículo 3.2.b) de la Ordenanza Fiscal con el ordenamiento jurídico, en la medida en que declara a la Comunidad de Madrid, sujeto pasivo de la referida tasa.

Con fecha 11 de julio de 2012, el Tribunal Supremo dicta sentencia, rec cas. nº 438/2010, por la que se desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, confirmando, en consecuencia, que la Comunidad de Madrid no es sujeto pasivo de la tasa regulada en dicha Ordenanza Fiscal.

Entre tanto, y con independencia de los anteriores pronunciamientos, el Ayuntamiento gira las liquidaciones de la tasa impugnada a la Comunidad de Madrid, y posteriormente, una vez notificadas las mismas, dicta providencias de apremio derivadas del impago de las liquidaciones.

Con fecha 24 de enero de 2014, tuvo entrada en la Comunidad de Madrid (Consejería de Economía y Hacienda) escrito de la Agencia Tributaria Madrid (Ayuntamiento de Madrid) Subdirección General de Recaudación, dirigido a la Comunidad de Madrid. Dirección General de Política Financiera y Patrimonio. Consejería de Hacienda.

El escrito da cuenta de lo que denomina "Providencia de Apremio Acumulación" que incluye como datos identificativos: Importe total de la deuda: 120.445.794,60 euros, conceptos: depósito vehículos orden judicial y traslado vehículos orden judicial.

Contra dicha providencia se interpuso por parte de la Consejería de presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno, requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa, previsto en el artículo 44 LJCA, teniendo entrada en el Registro de la Agencia Tributarla del Ayuntamiento de Madrid con fecha 24 de febrero de 2014, con el fin de que diera de baja todos los derechos económicos, que por razón de la tasa en cuestión esgrime o pretendiera esgrimir en un futuro contra la Comunidad, revocando todos los actos de liquidación del tributo girados desde 2008 a la Comunidad de Madrid.

Este requerimiento fue resuelto por el director de la Agencia, con fecha 9 de mayo de 2014 en el sentido de inadmitir el mismo, por lo que, disconforme, la Comunidad de Madrid, procedió a la interposición de recurso contencioso- administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.6 de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio.

El recurso fue registrado como procedimiento ordinario 314/2014 en el Juzgado de lo contencioso administrativo núm. 33 de Madrid y, recibido el expediente administrativo y deducida la demanda, en el trámite de contestación de la misma, la representación del Ayuntamiento impugnó la admisión de la demanda, estimándose su recurso. El día 22 de junio de 2015, por la juez de instancia se dictó auto declarando la inadmisión del recurso en base a lo dispuesto en el artículo 51.1.c) de la LJCA.

No conforme con el contenido del anterior auto, la Letrada de la Comunidad de Madrid interpuso recurso de apelación, al que se opuso la representación del Ayuntamiento, y que fue resuelto por sentencia de 17 de octubre de 2017 de la Sección novena de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que lo estimó, acordando la continuación del procedimiento.

Contestada la demanda y practicada la prueba propuesta y considerada pertinente, las partes presentaron conclusiones escritas, acordándose después, por diligencia de 5 de junio de 2017, que devino firme al no ser recurrida por ninguna de las partes, la celebración de vista el día 23 de octubre de 2017. En la vista, el letrado del Ayuntamiento alegó la extemporaneidad del requerimiento previo formulado por la Comunidad de Madrid al Ayuntamiento, concediéndose trámite de alegaciones sobre ese particular a la Comunidad de Madrid por plazo de 10 días. La letrada de la Comunidad de Madrid consideró que esta cuestión era nueva y que resultaba improcedente su planteamiento en el acto de la vista. Concedida la réplica, el Ayuntamiento estimó que no se trataba de una cuestión nueva, sino que ya había sido planteada con anterioridad. Se dictó sentencia el día 18 de enero de 2018 por la que se desestimaron las pretensiones de la Comunidad de Madrid.

El Servicio Jurídico de la Comunidad Autónoma de Madrid, en nombre, asistencia y representación de ésta, interpuso recurso de apelación que fue visto por la Sección novena de la Sala de lo contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, bajo el número de rollo 253/2018.

La sentencia, dictada el 25 de marzo de 2019, desestimó el recurso de apelación con fundamento en que "deba ser o no sujeto pasivo de un tributo una determinada persona o entidad, cuando la Administración practica liquidación a su nombre, tiene la consideración de tal y es el Juez o Tribunal el encargado de aclarar la discrepancia teniendo, hasta que ello ocurra, al menos, aparentemente, la consideración de sujeto pasivo. Y ello es, precisamente, lo que ha ocurrido en el presente caso en el que la Administración municipal inició la vía de apremio diamante de las liquidaciones firmes contra la Comunidad, olvidando la anulación acordada por la Sentencia de 6 octubre 2009".

Abunda en esta cuestión sosteniendo que, en el periodo transcurrido entre el dictado de la sentencia de 6 de octubre 2009 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 33 de Madrid y hasta que adquirió firmeza, la Comunidad tenía la consideración de sujeto pasivo, con lo que se encontraba facultada y legitimada para interponer los recursos administrativos, económico-administrativos y judiciales que tuviera por convenientes. Por este motivo considera inadecuada la vía elegida y utilizada por la Comunidad de Madrid para conseguir la ineficacia de las liquidaciones tributarias a que se refiere el acto administrativo impugnado.

Notificada la sentencia a las partes, la Comunidad de Madrid presentó escrito en el que interesaba la aclaración de la anterior sentencia ya que, en el suplico de la demanda, se había interesado por la demandante, además de la nulidad del requerimiento que el Ayuntamiento de Madrid había girado a la Administración autonómica, la anulación de los actos tendentes al cobro de la deuda reclamada. La Sala desestimó el incidente por auto de 10 de octubre de 2019, razonando que en el momento en que se llevó a cabo la impugnación del requerimiento, no existía ningún acto de ejecución, es decir, ningún acto administrativo que persiguiera el cobro de la deuda reclamada.

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. La letrada de la Comunidad de Madrid, en nombre de la Administración que representa, presentó escrito el 8 de enero de 2020 preparando recurso de casación.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como normas infringidas: los artículos 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), así como el artículo 3.2.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); ambos en relación con los artículos 73 LJCA y 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).

   Además, considera que la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada en relación con la procedencia del requerimiento previo entre Administraciones Públicas, expresada en sentencias de 20 de octubre de 2006, recurso de casación en interés de la ley 55/2005 (ECLI:ES:TS:2006:6485); de 25 de mayo de 2009, recurso de casación 4808/2005, (ECLI:ES:TS:2009:3381) o de 30 de septiembre de 2009, recurso de casación 2100/2008, (ECLI:ES:TS:2009:6484).

3. La Sala de instancia acordó, mediante auto de 17 de enero de 2020, tener por preparado el recurso de casación.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La Sección de Admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 29 de octubre de 2020, en que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

   " Determinar si una administración está facultada para formular ante otra el requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA a fin de solicitar el cese de un procedimiento de ejecución cuando es destinataria de una providencia de apremio dictada una vez ha sido anulado en vía judicial el presupuesto legal que amparaba la relación jurídico tributaria que unía a las partes y, en concreto, la ordenanza municipal que daba cobertura al tributo cuyo cobro se pretende.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser interpretadas, los artículos 44 y 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) y 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL)".

2. La Comunidad de Madrid, representada y defendida legalmente, interpuso recurso de casación mediante escrito de 29 de diciembre de 2020, que observa los requisitos legales, en el que concreta su pretensión casacional solicitando de esta Sala:

   "Fije la interpretación de los artículos 44 y 73 LJCA y 19.2 TRLHL en el sentido de considerar que una Administración sí está facultada para formular ante otra el requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA a fin de solicitar el cese de un procedimiento de ejecución cuando es destinataria de una providencia de apremio dictada una vez ha sido anulado en vía judicial el presupuesto legal que amparaba la relación jurídico tributaria que unía a las partes y, en concreto, la ordenanza municipal que daba cobertura al tributo cuyo cobro se pretende.

   Anule la Sentencia nº 180/2019, de 25 de marzo, de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestima el recurso de apelación nº 253/2018, así como la Sentencia de 18 de enero de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 33 de Madrid en el procedimiento ordinario nº 314/2014, confirmada por aquélla.

   Anule la Resolución de 8 de mayo de 2014, del Director de la Agencia Tributaria de Madrid, por la que se inadmite el requerimiento previo del artículo 44 LJCA formulado por el Consejero de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid con fecha 24 de febrero de 2014.

   Resuelva de conformidad con el contenido del requerimiento previo realizado por la Comunidad de Madrid al Ayuntamiento de Madrid con fecha 24 de febrero de 2014, anulando la providencia de apremio de 22 de enero de 2014, y disponiendo la baja de los derechos económicos que por razón de la tasa por retirada de vehículos de la vía pública pretendiese esgrimir el Ayuntamiento frente a la Comunidad de Madrid".

Oposición del recurso de casación.

El letrado del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, emplazado como recurrido en este recurso de casación, presentó escrito de 5 de marzo de 2021, en que formula oposición, solicitando de esta Sala que "proceda a dictar Sentencia por la que i) ACUERDE no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario, ii) confirme la sentencia recurrida, iii) desestime el Recurso Contencioso administrativo nº 314/2014 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 33 de Madrid, iv) declare ajustada al Ordenamiento jurídico la resolución recurrida y v) imponga las costas a la recurrente".

Señalamiento para deliberación, votación y fallo

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección no consideró necesaria la celebración de vista pública, por lo que las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 26 de octubre de 2021, fecha en la que se inició la deliberación con el resultado que ahora se expresa.

Objeto del presente recurso de casación.

El auto de admisión, de 29 de octubre de 2020, señala que de la jurisprudencia existente se desprende que, "cuando una de las administraciones se posicione en la relación jurídica entablada como una persona despojada de su condición de poder público, no resulta procedente la formalización del requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA como mecanismo para dirimir las controversias jurídicas antes de entablar las acciones pertinentes en la jurisdicción contencioso-administrativa. En estos casos debe agotarse la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos que resulten pertinentes".

Ello no obstante, el propio auto señala después, que conviene "un pronunciamiento del Tribunal Supremo que, cumpliendo su función uniformadora, sirva para dar respuesta a la cuestión nuclear que suscita este recurso de casación a fin de determinar si una administración está facultada para formular ante otra el requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA cuando es destinataria de un acto dictado en un procedimiento de ejecución una vez ha sido anulado en vía judicial el presupuesto legal que amparaba la relación jurídico tributaria que unía a las partes".

Esa conveniencia se apoya en el hecho de que la reciente sentencia, de 6 de julio de 2020, rec. cas. 4085/2019, ha fijado como doctrina que "el artículo 44 LJCA, que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución española: Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa".

Alegaciones de las partes.

La Comunidad de Madrid sostiene que la sentencia recurrida vulnera el artículo 44 LJCA en relación con los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la procedencia del requerimiento previo entre Administraciones Públicas, expresada en las sentencias de 20 de octubre de 2006 (recurso de casación en interés de la ley 55/2005), 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 4808/2005) o 30 de septiembre de 2009 (recurso de casación 2100/2008), así como las recientes sentencias de 6 de julio de 2020 (recurso de casación 4085/2019) o 9 de julio de 2020 (recurso de casación 3314/2019).

La recurrente manifiesta que cuando formula el requerimiento previo al Ayuntamiento de Madrid "está actuando como poder público, pues habiendo sido declarado nulo de pleno derecho el precepto de la ordenanza que establecía su condición de sujeto pasivo de la tasa, no puede considerarse que haya existido una relación jurídico- tributaria válidamente constituida con el Ayuntamiento de Madrid en cuanto acreedor de la misma, de suerte que faltando dicha relación no procedería actuar en el seno de un procedimiento tributario, siendo procedente la vía del requerimiento previo entre Administraciones, previsto en el artículo 44 LJCA".

En todo caso, asegura "y desde la perspectiva que imperativamente impone el principio pro actione que emana del artículo 24 CE, tal como ha señalado la STS de 3 de junio de 2020, rec. cas. 3963/2019, es indiscutible que en el presente caso existía una duda razonable sobre la condición de la Comunidad de Madrid como poder público; una duda fundada en el desacuerdo con la condición de sujeto pasivo, que amparaba legítimamente la opción por el requerimiento previo del artículo 44 LJCA. Y esta duda razonable conduce a calificar la inadmisión del requerimiento como contraria al derecho de acceso a la tutela efectiva sin indefensión". Afirma que esta posición resulta acorde con la interpretación del artículo 44 LJCA en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española, que ha establecido el Tribunal Supremo en su sentencia de 6 de julio de 2020, rec. cas. 4085/2019.

La Comunidad de Madrid defiende que, toda vez que la providencia de apremio se dicta con posterioridad a la notificación de la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2012, rec. cas. 438/2010, no cabe amparar su validez en las previsiones de los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, y, por ello, añade, no cabe hablar de relación jurídico-tributaria existente entre el Ayuntamiento y la Comunidad de Madrid. "La atribución de eficacia a los actos firmes dictados con anterioridad a la nulidad de la ordenanza no puede alcanzar a los actos administrativos dictados con posterioridad a la anulación de la misma. No procedía la interposición potestativa del recurso de reposición o la reclamación económico- administrativa, por cuanto ya se había dictado una sentencia anulatoria, de la que resultaba que la Comunidad de Madrid no era sujeto pasivo de la tasa y, por tanto, no existía relación jurídico-tributaria válida que permitiese acudir a tales vías de impugnación, siendo procedente el requerimiento entre Administraciones Públicas, contemplado en el artículo 44 LJCA, al que acudió la Comunidad de Madrid".

Afirma que negar la posibilidad de acudir al requerimiento previo en supuestos como el que nos está ocupando, supone restringir la conceptualización de la Comunidad de Madrid como poder público, obligando a la misma a asumir una posición que la equipara a un particular, con base en una relación jurídica derivada de una norma declarada nula y que, en consecuencia, no habría de producir efectos más allá de la salvedad establecida en los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, circunscrita a los actos firmes, dictados antes de que la anulación alcanzara efectos generales.

Señala que, de esta forma, "se estaría privando de eficacia a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de colaboración y coordinación que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones ( STS de 25 de mayo de 2009, rec cas. 4808/2005), avocando a la judicialización de conflictos que pudieran solventarse sin acudir a la vía judicial, con el consiguiente empleo de recursos públicos y prolongación en el tiempo de la solución de tales controversias". En esta misma línea se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2020, rec. cas. 3314/2019.

Más tarde, la recurrente sostiene que la sentencia recurrida infringe los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional recogidos en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), así como el espíritu y finalidad última de la previsión de los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL.

Propugna que, en el presente supuesto, dado que la disconformidad con el ordenamiento jurídico se produce por un vicio material, que tiene carácter esencial, cual es la falta de condición de sujeto pasivo de la tasa, los actos dictados al amparo del precepto declarado nulo por sentencia judicial no pueden desplegar efectos; lo contrario sería admitir una vulneración flagrante al principio de legalidad.

Mantiene que, en el presente caso, la actuación del Ayuntamiento de Madrid al dictar una providencia de apremio por un importe de 120.445.794,60 euros, con base en unas liquidaciones tributarias dictadas en aplicación de un precepto declarado nulo de pleno derecho por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en un procedimiento instado por aquel respecto del que se predicaba la condición de sujeto pasivo de la tasa en cuestión (en este caso, la Comunidad de Madrid) y habiendo sido confirmada tal nulidad por sentencia del Tribunal Supremo, con anterioridad a que dicha providencia de apremio fuera dictada, "dista notablemente de la consideración como una actuación acorde a la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional".

La recurrente se centra a continuación en la cuestión relativa a la extemporaneidad del requerimiento previo y su intempestivo planteamiento procesal por parte del Ayuntamiento de Madrid, considerando que se trata de una cuestión nueva que se plantea por primera vez por el Ayuntamiento de Madrid en la vista, que tuvo lugar el 23 de octubre de 2017, celebrada una vez formulados los escritos de conclusiones, sin que esta cuestión fuese tomada en consideración ni en la resolución recurrida ni en ninguno de los escritos presentados de contrario durante la tramitación del procedimiento. Ello, asegura, supone una vulneración del artículo 65.1 LJCA. Afirma que la jurisprudencia, no admite las nuevas causas de oposición a la demanda en el escrito de conclusiones, citando, en ese sentido, la STS de 29 de noviembre de 2011, rec. cas. 338/2009. Señala que por esa razón quedaría vedada, pues, la posibilidad de que el Ayuntamiento de Madrid plantease una cuestión que no había sido alegada con anterioridad, habiéndose pronunciado el Tribunal Supremo sobre esta cuestión en numerosas ocasiones (entre otras, en sentencia de 20 de mayo de 2015, rec. cas. 3384/2012. No considera aplicable el artículo 65.2 LJCA, pues ese precepto contempla la posibilidad de que el Juzgador plantee a las partes motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados antes de la vista o conclusiones, para que las partes se pronuncien sobre ello en una u otras, no con posterioridad a las mismas. Igualmente, tampoco estima aplicable el artículo 33 LJCA puesto que, en este caso, no se trata de la apreciación por el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, de la posible existencia de otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición; sino de la manifestación por una de las partes, en el acto de la vista celebrada una vez formuladas conclusiones, de una cuestión hasta el momento no planteada. Concluye que es esencial, "el punto de partida y origen de la cuestión aludida, que en este caso no parte del Juzgador, sino de una de las partes en el proceso y que fue manifestada en un momento en el que la Ley ya no permite su alegación", y, por tanto, resultaría improcedente su toma en consideración.

Sostiene que, en todo caso, solo existe una causa de inadmisión del requerimiento formulado por la Comunidad de Madrid. Efectivamente, la resolución de 8 de mayo de 2014 del director de la Agencia Tributaria de Madrid inadmite el requerimiento previo al considerar que "la Comunidad de Madrid no actúa como un poder público frente al Ayuntamiento de Madrid, sino que ocupa la misma posición que cualquier particular al que se requiere el pago de sus deudas tributarias en vía de apremio", pero en ningún momento se refiere o alude a la supuesta extemporaneidad del requerimiento.

Reconoce que la resolución menciona el artículo 44.4 LJCA, así como los artículos 65, 56.1 LBRL y el artículo 54 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, pero lo cierto es -asevera- "que nada dice acerca de la pretendida extemporaneidad del requerimiento, sino que la cita de los preceptos parece ir encaminada más bien a enmarcar el régimen jurídico aplicable al requerimiento realizado a las entidades locales, para refrendar la causa que fundamenta la inadmisión del requerimiento: la consideración de la actuación de la Comunidad de Madrid como un particular más y no como una Administración pública investida de poder". La propia resolución recurrida declara, en relación con dichos preceptos: "Este control administrativo sobre los entes locales se encamina a evitar una infracción del ordenamiento jurídico y a preservar el ámbito competencial de la Administración estatal o autonómica. Nada tiene que ver con los actos a los que se refiere el requerimiento de la Comunidad de Madrid".

A renglón seguido, la recurrente argumenta sobre la imposibilidad de estimar, en vía contencioso- administrativa, la extemporaneidad no contemplada en vía administrativa, basándose en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1998, rec. cas. 953/1994, así como las sentencias del mismo Tribunal, de 6 de junio de 2012, rec. cas. 5236/2009, 18 de septiembre de 2012, rec. cas. 4898/2009, y 9 de octubre de 2012, rec. cas. 5901/2009.

Por otro lado, empieza el escrito de oposición del Ayuntamiento de Madrid argumentando su rechazo a la tesis de la recurrente relativa a la infracción del artículo 44 LJCA en relación con los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, así como con la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la procedencia del requerimiento previo entre Administraciones Públicas, manifestando que en nuestro caso, en modo alguno puede afirmarse que la sola circunstancia de la inadmisión del requerimiento por el Ayuntamiento suponga una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24.1 CE, y que se haya causado indefensión a la recurrente, puesto que del análisis de las actuaciones resulta que: (i) no puede concluirse que el Ayuntamiento de Madrid, mediante el acuerdo de 8 mayo 2014, actuara de forma rigorista, "de modo que impidiera u obstaculizara injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de la Comunidad de Madrid"; ii) sin embargo, sí cabe afirmar que la Comunidad de Madrid "no ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa", de manera que solo a su inactividad impugnatoria, y a la falta de presentación del requerimiento en el plazo legalmente establecido, puede atribuirse el pronunciamiento de la actuación municipal objeto de recurso, debido a que actuó sin la diligencia exigible.

Subraya el Ayuntamiento que la inadmisión del requerimiento obedeció a dos causas: una, inadmisibilidad por extemporaneidad del requerimiento, por transcurso del plazo de quince días hábiles establecido en el artículo 65.2 LBRL, en vinculación directa con el artículo 56.1 de la misma Ley; y, otra, inadmisibilidad por idoneidad del requerimiento, porque "no resulta de aplicación tampoco, desde el punto de vista material, lo establecido en la legislación de régimen local a tal efecto, pues la Comunidad de Madrid no ocupa, en el supuesto que estamos analizando, la posición de una Administración investida de poder, sino la de un particular sujeto pasivo de una tasa".

Por lo que se refiere a la inadmisibilidad por extemporaneidad del requerimiento, apunta que basta con reexaminar el texto de la resolución del director de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid de fecha 8 de mayo de 2014 para observar que la misma se indica que: "A mayor abundamiento, el artículo 44.4 de la LJCA, añade que "Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local". En este sentido sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 65 LRBRL".

En fin, sostiene que queda claro, a la luz de la jurisprudencia, que en modo alguno al inadmitir el requerimiento, el Ayuntamiento "convalidó" la eventual extemporaneidad del requerimiento, pues, en el rechazo mismo se afirma expresamente que el artículo 65.2 LBRL "está directamente vinculado con el artículo 56.1 de la LRBRL ya que, conforme dispone la sentencia, el cómputo del plazo de 15 días se inicia con la recepción del acuerdo o acto municipal, remitido por la corporación local en cumplimiento del artículo 56.1 de la citada Ley".

Por otro lado, rechaza la afirmación de que la interpretación del artículo 44 LJCA, realizada por la sentencia de instancia, infringe los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, formulada por la recurrente, en primer, lugar, porque resulta evidente que, cuando una Administración Pública actúa como sujeto pasivo de un tributo, frente a la otra Administración, que lo hace como sujeto activo, no cabe, para recurrir los actos tributarios correspondientes, acudir a la vía del requerimiento interadministrativo de los artículos 65, 66 y 67 LRBRL, como se establece en el artículo 44.4 de la LJCA, "sino utilizar las mismas vías impugnatorias que cualquier otro particular, esto es, reclamación económico-administrativa, y, en su caso, recurso de reposición potestativo", y, en segundo lugar, que no puede llegarse a la conclusión de que la providencia de apremio de fecha 22 de enero de 2014, contra la que se presentó el requerimiento, era nula de pleno de derecho por haber sido dictada con posterioridad a la expulsión del ordenamiento del precepto de la Ordenanza con base en el cual se practicaron las liquidaciones cuya ejecución se contempla en la misma, "por cuanto la providencia de apremio es un acto recaudatorio, que no basa su fundamentación jurídica en la norma declarada nula, sino en los artículos 163 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y en los artículos 70 y siguientes del Reglamento General de Recaudación Tributaria (en adelante, y en la correspondiente Ordenanza Fiscal General de Gestión, Recaudación e Inspección del Ayuntamiento de Madrid, que regulan el procedimiento ejecutivo de las deudas tributarias ante una falta de pago en periodo voluntario".

Sigue señalando el Ayuntamiento que en el supuesto concreto a que ahora nos referimos, debemos diferenciar dos actuaciones administrativas concretas: la emisión de las liquidaciones tributarias y el dictado de la providencia de apremio.

Afirma que todas las liquidaciones tributarias se dictan en un momento en el que el precepto de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Retirada de Vehículos de la Vía Pública cuestionado aún no había sido declarado nulo de pleno derecho por sentencia firme. Estas liquidaciones, además, no fueron recurridas en tiempo y forma por la Comunidad de Madrid, por lo que adquirieron firmeza.

Asegura que es con posterioridad a la firmeza de las citadas liquidaciones tributarias cuando adquiere firmeza la declaración de nulidad de pleno derecho del precepto correspondiente de la ordenanza fiscal. Y es, entonces, cuando se dicta la providencia de apremio que afecta a las indicadas liquidaciones.

Es decir, son los actos liquidatarios los que encuentran su fundamento jurídico en la norma declarada nula. Y dichos actos adquieren firmeza cuando no se recurren en tiempo y forma.

Por otro lado, el Ayuntamiento rechaza la existencia de infracción del artículo 3.1.e) LRJSP en relación con los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL , alegada por la representación de la Comunidad de Madrid, recurrente, en apoyo de su tesis impugnatoria.

Arguye que la providencia de apremio es un acto recaudatorio que no basa su fundamentación jurídica en la norma declarada nula, sino en la normativa reguladora de la recaudación antes citada. En consecuencia, en primer lugar, el principio de legalidad obligaba al director de la Agencia Tributaria a dictar la providencia de apremio, y en segundo lugar, exigencias de la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional recogidos en el artículo 3.1.e) LRJSP, "rigen las relaciones entre los particulares y la Administración en nuestro Estado de Derecho, y proveen el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes públicos administrativos, de acuerdo con los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 9.3 y 103 de la CE, por lo que muy directamente la propia Comunidad de Madrid está reconociendo que actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público".

Finalmente el Ayuntamiento, dando la vuelta a la afirmación de la recurrente sobre buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, sostiene que teniendo la Comunidad de Madrid asumidas las competencias en materia de justicia, en el Real Decreto 600/2002, de 1 de julio, y toda vez que el servicio de "retirada y depósito a requerimiento de autoridades judiciales o administrativas pertenecientes a otras Administraciones públicas, en virtud de la correspondiente resolución dictada al efecto" se prestó mientras estuvo vigente el precepto normativo, "lo que dista notablemente de la consideración como una actuación acorde a la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional es el requerimiento de la administración autonómica, pues es la ley la que recoge los efectos de la declaración de nulidad de una disposición administrativa de carácter general".

El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional.

El artículo 44 LJCA dispone:

"1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local".

Como señalan las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2006, rec. cas. 55/2005 y el 9 de julio de 2020, rec. cas. 3314/2019, siguiendo una consolidada doctrina jurisprudencial expuesta en las sentencias de 31 de diciembre de 2001, rec. cas. 43/2000 y de 29 de abril de 2008, rec. cas. 5574/2005, "entendemos que la plena aplicabilidad del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa adquiere significado para resolver los conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, cumple con la finalidad institucional de dar la oportunidad a la Administración autora de la actividad administrativa cuestionada de poder reconsiderar su actuación y adoptar, en su caso, las decisiones de modificación, anulación o revocación que correspondan".

En la misma línea, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009, rec cas. 4808/2005, declara que "los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación, cauces impugnatorios como los recursos administrativos".

Destaca la sentencia de Tribunal Supremo de 20 de junio de 2013, rec. cas. 2815/2011, el artículo 44 LJCA "configura los requerimientos administrativos como figuras diferentes a los recursos administrativos y, de hecho, los plazos para acudir a la jurisdicción son distintos cuando se ha interpuesto un recurso administrativo y cuando se ha practicado el requerimiento potestativo".

Resalta la sentencia de 6 de julio de 2020, rec. cas. 4085/2019, que el artículo 44 LCA, "que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española. Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa".

El requerimiento previsto en el apartado 1 del artículo 44 LJCA tiene carácter potestativo, es decir, podrá ejercerse o no. No se configura, pues, como un presupuesto procesal cuya omisión determina la inadmisibilidad de la pretensión procesal. El plazo para su formulación es de dos meses, contados a partir de la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. Si la Administración requerida no responde en el pazo de un mes, el requerimiento se entenderá desestimado. Si el requerimiento es estimado por la Administración demandada, se evitaría el proceso administrativo.

Por su parte, el artículo 46.6 dispone que "en los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado". En línea con lo previsto en el artículo 44.4 LJCA sobre el carácter facultativo del requerimiento se prevé que se haya ejercitado o no. Si se ha ejercitado esa facultad, el requerimiento interrumpe el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo.

No cabe confundir el requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA con el previsto en los artículos 65 a 67 LBRL.

Como se ha podido comprobar, el artículo 44.4 LJCA deja a salvo lo dispuesto en esta materia en el ámbito de la legislación local.

Manifiesta la sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 2020, rec. cas. 3963/2019, que el artículo 44 LJCA, "deja extramuros de su ámbito de aplicación a un supuesto tradicional y singular que resulta, por tanto, ajeno, a las previsiones que, sobre los litigios entre Administraciones Públicas, establece el artículo 44 respecto de las diligencias preliminares al recurso contencioso administrativo. Obsérvese que el mentado artículo 44 no excluye los actos o acuerdos en materia de régimen local, sino que deja subsistente el régimen jurídico, que ya venía caracterizado antes de la entrada en vigor de la LJCA de 1998 y al amparo de la vieja LJCA de 1956, sobre el requerimiento e impugnación de los actos o acuerdos de las entidades locales".

El artículo 65.1 LBRL establece que "cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes".

El presupuesto es la "salvaguarda de la distribución de competencias entre las distintas administraciones" ( sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1996, rec. cas. 2201/1994).

Este requerimiento es "un medio de tutela directa de la Administración estatal [o autonómica] sobre los actos de la local, que se prevé en el artículo 65 de la Ley 7/1985, como alternativa a la impugnación de los acuerdos de la última ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa". ( STS de 25 de junio de 1996, rec. cas. 5166/1993).

Lo previsto en los artículos 65 a 67 LBRL está ceñido a cuestiones competenciales sobre cuyo ejercicio se discrepa. No es este el caso, la Comunidad Autónoma de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid no discrepan sobre una determinada competencia. No cuestiona la Comunidad de Madrid que el Ayuntamiento tenga competencia para recaudar tributos, en particular, no niega que sea competente para girar la providencia de apremio origen del conflicto. Dando por supuesto que el Ayuntamiento tiene esa competencia, el requerimiento se formula porque la Comunidad de Madrid considera que los actos recurridos no son respetuosos con las consecuencias, que, a su juicio, lleva consigo la anulación de la Ordenanza. No siendo aplicables al caso, los artículos 65 a 67 LBRL citados, huelga realizar comentario alguno acerca del incumplimiento del plazo -y su cómputo- para formular el requerimiento en ellos previsto.

Nos hemos de centrar, únicamente, en el artículo 44 LJCA.

Declara la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2020, rec. cas. 3963/2019 que "en aquellos supuestos en que el conflicto se sustancie formalmente entre Administraciones Públicas, pero una de ellas se posicione en la relación jurídica entablada como una persona despojada de su condición de poder público, no resulta procedente la formalización del requerimiento previsto en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como mecanismo para dirimir las controversias jurídicas antes de entablar las acciones pertinentes en la jurisdicción contencioso-administrativa.

En estos casos, se considera que debe agotarse la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos que resulten pertinentes, conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al respecto, cabe recordar que la regulación del instituto procedimental del requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo contemplado en el referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tiene como finalidad evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre ellas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida en que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución.

En este sentido, procede significar que la supresión del recurso administrativo en los conflictos interadministrativos y la correlativa introducción del requerimiento potestativo previo a la interposición del recurso jurisdiccional, que se establece en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resulta coherente con la naturaleza específica y singular que caracteriza a los litigios entre Administraciones Públicas, en que se enfrentan sujetos de Derecho Público que sirven con objetividad a los intereses generales, y en que resulta legítimo arbitrar mecanismos procedimentales para encauzar la resolución del conflicto interadministrativo. Y, asimismo, procede poner de relieve que no cabe una interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa desvinculada del reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que se consagra en el artículo 24 de la Constitución".

No es ese el caso.

Como señala la STS de 19 de octubre de 2021, rec. 2471/2019 "No es consustancial a las potestades públicas que estén reconocidas en la actuación de las Administraciones frente a los sujetos privados, aunque es su ámbito más común. Pueden también ejercitarse frente a otros poderes públicos que, a su vez, ostenten potestades públicas propias. Ahora bien, en la medida que las potestades comportan, de una lado, un poder de actuación concreto y determinado y, de otra parte, una sumisión de aquel a quien afecta dicho poder, no puede desconocerse que adquieren peculiaridades cuando se pretenden accionar frente a otro sujeto que también está investido de potestades propias, porque, en definitiva, se trata de una relación que ya no es de sumisión, sino de igualdad, porque ambas partes son titulares de potestades (dejando a salvo el supuesto de entes administrativos sometidos al principio de jerarquía).

Bien es verdad que en esa relación entre Administraciones no siempre existe esa compatibilidad de potestades, sino que la concreta relación jurídico-pública puede conferir a una de ellas sus potestades, que no tienen por qué concurrir con idénticas potestades de otros sujetos de Derecho público. Cuando una Administración sustenta la titularidad de una determinada competencia que, conforme sus potestades, está obligada a defender, si esa competencia de una determinada actividad es cuestionada por otra Administración, es indudable que la concurrencia de potestades impide que una de ellas prime sobre la otra y la cuestión, sobre la que no parece necesario insistir, se somete a un juicio de legalidad que deben declarar los Tribunales, de lo Contencioso en última instancia".

Nos hallamos en un supuesto en que las dos Administraciones discrepan acerca de la interpretación de lo dispuesto en los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, y, por ende, sobre su proyección sobre el asunto que estamos enjuiciando

De conformidad con el artículo 73 LJCA:

"Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general, no afectarán, por sí mismas, a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente".

Por su parte, el artículo 19.2 TRLHL determina:

"Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada".

La clave de la discrepancia reside en que la Comunidad de Madrid mantiene que la sentencia recurrida no tiene en cuenta que, cuando el Ayuntamiento de Madrid dicta la providencia de apremio que da origen al requerimiento formulado por la Comunidad de Madrid, el 22 de enero de 2014, ya se había dictado y notificado a las partes la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2012, rec. cas. 438/2010, confirmatoria de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de octubre de 2009, que declaraba la nulidad de pleno derecho del precepto de la Ordenanza municipal del que derivaba la condición de sujeto pasivo de la Comunidad de Madrid. Por consiguiente, "con independencia de la eventual salvaguarda de la eficacia de las liquidaciones dictadas en aplicación del precepto posteriormente declarado nulo de pleno derecho, que ampararía el artículo 73 LJCA, lo cierto es que la providencia de apremio es un acto administrativo distinto y diferenciado de las liquidaciones, posterior a la declaración de nulidad del artículo 3.2.b) de la Ordenanza y que, por tanto, no se produce en el seno de una relación jurídico- tributaria válida entre el Ayuntamiento de Madrid y la Comunidad de Madrid". Defiende que "la providencia de apremio es un acto de recaudación dirigido frente a quien no ostenta la condición de sujeto pasivo de la tasa, habiendo sido instada tal declaración de nulidad precisamente por aquel frente al que se dirige la actividad recaudatoria, y que no se encuentra salvaguardado por los artículos 73 LJCA y 19.2 TRLHL, por haber sido declarado nulo el precepto en el que se fundamenta la actividad recaudatoria con anterioridad a haber sido dictada la providencia de apremio". Añade, además, que algunas liquidaciones son posteriores a la firmeza de la citada sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de julio de 2012, rec. cas. 438/2010.

En estas circunstancias, por las razones expuestas, fijamos la siguiente doctrina:

"una Administración está facultada para formular, ante otra, el requerimiento previsto en el artículo 44 LJCA a fin de solicitar el cese de un procedimiento de ejecución, cuando es destinataria de una providencia de apremio dictada una vez ha sido anulada, en vía judicial, la ordenanza municipal que daba cobertura al tributo cuyo cobro se pretende".

Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

Las pretensiones deducidas por las partes son las expresadas en el apartado segundo de estos fundamentos.

Pues bien, por todas las razones expuestas en los fundamentos de derecho precedentes, declaramos, en primer lugar, haber lugar al recurso de casación por no ser conformes a derecho la sentencia recurrida y los actos de los que trae causa, y, en segundo lugar, la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictarse el acuerdo de 8 de mayo de 2014 del director de la Agencia Tributaria de Madrid, que inadmitía el requerimiento formulado por la Comunidad de Madrid al amparo del artículo 44 LJCA, con la finalidad de que, por parte del Ayuntamiento, se resuelvan las cuestiones de fondo planteadas mediante dicho requerimiento, dado que esta Sala carece de los necesarios elementos para hacerlo ella misma.

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación, dejando sin efecto el pronunciamiento respecto de las costas del proceso de instancia.