STS 1245/2021, 19 de Octubre de 2021

Objeto del proceso en la instancia.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Cuarta) dictó sentencia nº 64/2019, de 1 de febrero, en el recurso de apelación 15047/2018, estimatoria del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Consorcio de la Zona Franca de Vigo contra la sentencia nº 72/18, de 13 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pontevedra en el procedimiento ordinario nº 240/2017, revocando el pronunciamiento de extemporaneidad y entrando a resolver la controversia, desestima el recurso contencioso interpuesto por el Consorcio contra la resolución de 7 de junio de 2017 de la ORAL-Diputación de Pontevedra que desestimaba el recurso de reposición contra la providencia de apremio derivada de la liquidación de aprovechamiento urbanístico a favor del Concello de Nigrán para el ejercicio de 2013 -convenio firmado con el Consorcio en 2009- para desarrollar el SAU-9 Parque Empresarial Terciario de Porto do Molle.

El recurso de casación promovido por la parte.-

El abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, preparó recurso de casación contra la citada sentencia.

Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución judicial impugnada, se denuncia la infracción de las siguientes normas del Derecho estatal:

- El artículo 5.2 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ["LGP"] y el artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ["TRLHL"], indicando al respecto que "[l]as infracciones alegadas se producen porque la sentencia impugnada desconoce el origen de la deuda liquidada por el Ayuntamiento de Nigrán, ya que no estamos ante un ingreso de derecho público que la Entidad Local pueda exigir ejercitando sus potestades de autotutela por derivar de una relación en la que median, potestades administrativas, sino que tienen su origen en un título negocial como es el Convenio suscrito con el CZFV [Consorcio de la Zona Franca de Vigo]", siendo así que "si no se trata de un ingreso de derecho público y no se ejercen potestades administrativas, ello tiene consecuencias jurídicas tanto sobre la liquidación practicada como en relación con la providencia de apremio".

- También achaca a la sentencia impugnada la vulneración del artículo 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ["LEC"], pues "[l]a sentencia declara que no es posible entrar a examinar la liquidación por existir cosa juzgada. Sin embargo, esa afirmación es contraria a la interpretación del artículo 222 de La LEC en supuestos en que los que la sentencia no se pronuncia sobre el fondo del asunto, por cuanto producirá dicho efecto en cuanto a lo resuelto pero no en cuanto a lo no resuelto que es la procedencia de la liquidación misma. Y ese es el caso pues la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2017, rec. cas. 1064/2016, que es la que examina la liquidación, se limitó a confirmar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el CZFV declarada por la Sala de instancia, sin entrar en el fondo del asunto".

- Y, finalmente, entiende la recurrente que la sentencia de instancia infringe el artículo 167.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ["LGT"]; los artículos 8.3, 62 y 97.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ["LRJPAC"] -actualmente sustituidos por los artículos 47 y 101.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ["LPAC"]; y los artículos 47 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ["LRJSP"]-; y todo ello porque "concurre nulidad del apremio, como también de la resolución del Concejo liquidando la deuda, supuestos que deben entenderse incluidos en el art 167 de la LGT; la nulidad por carencia de potestad administrativa al fallar los presupuestos de atribución de ésta es la primera de las causas incluidas en el art 47, acaso incluible en el apartado 1 b) y en todo caso en el e) de la ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, antes art. 62 de la Ley 30/1992; porque si no hay potestad no hay competencia administrativa ni se ha respetado el procedimiento y se produce, entonces, desviación de poder por ejercicio ilegítimo de la potestad en cuestión"; y, a mayor abundamiento, "aunque entendiéramos que no es posible discutir sobre la validez de la liquidación, todavía subsistiría el motivo para impugnar la providencia de apremio fundado en que el art. 97.1 LRJPAC (actual art. 101.1 LPAC), en la medida en que supone una manifestación de la autotutela de la Administración, no es la vía procedente cuando de lo que se trata es de exigir el cumplimiento de un Convenio suscrito entre dos Administraciones Públicas, todo ello en conexión con el régimen de los convenios administrativos que se contiene en el art. 8.3 LRJPAC, vigente al tiempo de la suscripción del Convenio, y en los artículos 47 y siguientes LRJAP [LRJSP]".

Considera que las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes del fallo de la sentencia de instancia:

En primer lugar, porque "[s]i la Sala de instancia hubiera advertido que el ingreso que se pretende exigir por el procedimiento de apremio no es un ingreso de derecho público sino que tiene un origen negocial, en cuanto deriva de un Convenio suscrito entre el CZFV y el Ayuntamiento de Nigrán, habría declarado la nulidad de pleno derecho tanto de la liquidación como de la providencia de apremio".

Y, en segundo lugar, porque "[i]ncluso si se admite que la liquidación ya no puede ser impugnada por tratarse de cosa juzgada, tampoco puede aplicarse al caso, como ha hecho la Sala de instancia, el art. 101 LPAP [sic] (anterior art. 97.1 LRJPAC), que dispone que "[s]i en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio"", siendo así que al no encontrarnos ante un ingreso de derecho público no sería posible seguir la vía de apremio para exigirlo.

Declara que las normas consideradas como infringidas forman parte del Derecho estatal.

Considera que el recurso de casación preparado presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque:

- La resolución judicial impugnada ha aplicado normas sobre las que no existe jurisprudencia concreta [ artículo 88.3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -"LJCA"-] porque, en primer lugar "[n]o tenemos constancia de que el Tribunal Supremo se haya pronunciado sobre la posibilidad de que una de las Administraciones que ha suscrito un convenio pueda determinar unilateralmente y liquidar el importe que, a su juicio, debe ingresar la otra Administración signataria del convenio"; y, adicionalmente, "[t]ampoco, en lo que se refiere a la providencia de apremio, se ha encontrado doctrina sobre la calificación del importe a ingresar por la Administración requerida como ingreso de derecho público exigible por la vía ejecutiva; en nuestra opinión la deuda que tiene origen convencional o negocial no es un ingreso de derecho público y no puede exigirse por el procedimiento de apremio pero (...) no tenemos constancia de que existan pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la cuestión".

- Sienta una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], lo que se infiere de la mera cita del motivo de interés casacional -con referencia al citado apartado del precepto aludido-, pero sin que se haya desplegado por la recurrente mayor argumentación.

- Además, se aduce que el recurso afecta a un gran número situaciones, por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) de la LJCA] pues "[l]a doctrina que se establezca puede afectar a todos aquellos supuestos en los que las Administraciones que han suscrito un Convenio liquidan cantidades a satisfacer por las otras Administraciones signatarias. Concurre por tanto la nota de generalidad pues la cuestión planteada no se circunscribe a los concretos hechos que concurren en el presente caso y, al menos en lo que afecta a la providencia de apremio, la doctrina que se establezca podría aplicarse a todos los convenios que impliquen obligaciones financieras para las partes".

Finalmente, considera relevante un pronunciamiento del Tribunal Supremo que fije jurisprudencia sobre la cuestión debatida, siendo así que "[l]a relevancia de la materia se pone de manifiesto si tenemos en cuenta que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha dedicado a la regulación de los convenios el Capítulo VI de su Título Preliminar (art. 47 a 53), circunstancia que acredita la preocupación del legislador derivada del uso frecuente de este instrumento de cooperación interadministrativa, frente a la parca regulación de la materia en la precedente LRJPAC".

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 26 de marzo de 2019, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 12 de septiembre de 2019, acordando:

1º) Admitir el recurso de casación RCA/2471/2019, preparado por la Administración General del Estado contra la sentencia identificada en el encabezamiento de este auto.

2º) Precisar la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, que consiste en:

Determinar si para instar el cobro de una deuda derivada de un convenio interadministrativo es posible, por parte de la Administración acreedora -en este caso un Ayuntamiento-, utilizar el procedimiento de apremio para hacer efectivos sus ingresos de derecho público frente a la Administración deudora.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales -TRLHL-; y el artículo 5.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto, para su tramitación y decisión.

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por el Sr. Abogado del Estado con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, terminando con el suplico: «que teniendo por presentado este escrito y por interpuesto el recurso de casación, previos los trámites oportunos, fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte sentencia por la que estime el recurso revocando la sentencia recurrida y anulando la providencia de apremio expedida frente al Consorcio de la Zona Franca de Vigo.»

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a la representación procesal de Ayuntamiento de Nigrán, presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, solicitando a la Sala: «Que se tenga por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tenga por formulada la OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto de adverso, y tras los trámites oportunos, se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación sobre la base de los argumentos contenidos en el cuerpo del presente escrito, con el pronunciamiento respecto de las costas que proceda de acuerdo con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA.»

Por la representación procesal de la Diputación Provincial de Pontevedra-ORAL se presentó escrito de oposición, en el que termina suplicando a la Sala: «Tenga por presentado este escrito y por formulada oposición al recurso de casación núm.: RCA/0002471/2019, interpuesto contra la Sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada el 1 de febrero de 2019, recurso de apelación 15047/2018; y, en virtud de lo expuesto, dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso. »

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 28 de septiembre de 2021, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

Objeto del recurso y fundamento.

Como ya se ha mencionado anteriormente, constituye el objeto del presente recurso de casación determinar si, celebrado un convenio interadministrativo, una de las Administraciones puede declarar la existencia de una deuda frente a la otra Administración contratante en cumplimiento del convenio y, ante la negativa de pago, acudir al procedimiento de apremio para el cobro de dicha deuda.

Es importante señalar que ese debate viene suscitado porque la actuación administrativa que se revisa tiene como precedente un denominado "Convenio de Colaboración para el desarrollo del SAU-9. Parque Empresarial Terciario de Porto do Molle", celebrado el día 24 de febrero de 1999, entre el "Consorcio de la Zona Franca de Vigo" y el Concejo de Nigrán, actuaciones que se realizarían en terrenos del término municipal del mencionado Concejo, de una superficie de 1.028.000 m2. El mencionado acuerdo fue completado con un pactado "Anexo II al Convenio", de fecha 15 de junio de 2009.

En ejecución del mencionado Convenio y su Anexo, en fecha 12 de abril de 2013, se practica por el referido Concejo una liquidación por el valor del aprovechamiento urbanístico que estimaba correspondía al ente local de los terrenos transformados urbanísticamente, conforme se dispone en la normativa sectorial que, según el Concejo, debía abonar el mencionado Consorcio. La deuda declarada ascendía en dicha liquidación a la cantidad de 4.691.892,50 €, correspondiente al 50 por 100 de dicho aprovechamiento, estimándose en dicha liquidación que esa deuda estaba prevista expresamente en el Convenio, en concreto, en el mencionado Anexo, que en su estipulación segunda determinó el valor del 10 por 100 de aprovechamiento total de la actuación que, conforme a la Ley, correspondía al Ayuntamiento.

Realizada la mencionada liquidación, se hace por el Concejo requerimiento de pago al Consorcio, que lo impugna en vía contencioso-administrativo la liquidación, dictándose sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que declara inadmisible dicho recurso, habiendo quedado firme dicha liquidación.

A la vista de la decisión jurisdiccional contra la liquidación y no atender el Consorcio el requerimiento de pago, se procede por el Concejo a emitir certificado de descubierto de la deuda liquidada, dando traslado del expediente a la Tesorería del Órgano de Gestión Tributaria y Catastral Provincial (ORAL), para que se iniciase el procedimiento de apremio, conforme al convenio de colaboración suscrito con el mencionado Organismo, el cual dicta una primera resolución declarando improcedente iniciar la vía ejecutiva de apremio frente al Consorcio, devolviendo el procedimiento al Concejo. Esa decisión se rechaza por el Concejo que requiere nuevamente al Organismo de recaudación para que inicie el procedimiento de apremio, que es aceptado por el ORAL, dictando providencia de apremio en fecha 20 de enero de 2017, que es recurrida en reposición, siendo desestimado dicho recurso, dando lugar al presente proceso en el que se impugna dicha providencia de apremio.

En efecto, ante la continuación del procedimiento de apremio, se interpone por el Consorcio recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Pontevedra, que se sigue con el número 240/2017, el cual termina con sentencia (72/2018, de 13 de julio,) que declara la inadmisibilidad del recurso. A esos efectos se había invocado por el Concejo la extemporaneidad del recurso, basado en que, al tratarse de un proceso entre Administraciones públicas, no era preceptiva la interposición del previo recurso en vía administrativa, sino el requerimiento a que se refiere el artículo 44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 65 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, por lo que el recurso se habría interpuesto después de los dos meses preceptivos para dicha interposición, previsto en el artículo 45 de la Ley procesal. El Juzgado en su sentencia acoge la inadmisibilidad.

La sentencia del Juzgado es recurrida en apelación (número 15047/2018) ante la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal territorial de Galicia, al que pone fin la sentencia aquí recurrida (64/2019, de 1 de febrero) que estima el recurso del Consorcio, anula la sentencia de instancia y, dictando otra en sustitución, rechaza la causa de inadmisibilidad y desestima el recurso originariamente interpuesto por el Consorcio contra la providencia de apremio inicialmente impugnada, dictada a instancias del Concejo de Nigrán, que se confirma.

Los fundamentos en que se funda la decisión adoptada en cuanto a la pretensión de fondo, era considerar procedente que se dictase la providencia de apremio contra el Consorcio, por considerar que el procedimiento de apremio constituye una potestad de las entidades que integran la Administración Local, que puede accionar para el cobro de las deudas, incluso cuando el deudor sea otra Administración pública, conforme se dispone en términos generales en el artículo 2.2º del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

A la vista de la decisión y motivación de la sentencia de la Sala territorial de Galicia, se interpone el presente recurso de casación, que es admitido a trámite, como ya se ha expuesto, determinando la cuestión que suscita interés casacional objetivo.

En el escrito de interposición del recurso por la Abogacía del Estado, en nombre del Consorcio, se considera que el origen de la deuda ejecutada trae causa de una relación convencional entre dos Administraciones, de donde se concluye que no procede el ejercicio de las potestades ejecutivas y que no cabe estimar que, en contra de lo que se decide por la sentencia recurrida, la liquidación de la que trae causa la providencia de apremio había quedado firme, por haber causado efecto de cosa juzgada la sentencia que declaró la inadmisibilidad de dicha reclamación, declaración que, a juicio de la Abogacía del Estado, no puede tener ese efecto de cosa juzgada, porque la sentencia se limitó a declarar la inadmisibilidad, sin entrar a examinar la pretensión accionada por el Consorcio.

No obstante lo anterior, se objeta que, aun aceptando que se hubiera producido el efecto de cosa juzgada, no puede considerarse que la deuda reclamada por el Concejo como un ingreso de derecho público que pudiera legitimar la vía de apremio, de conformidad con lo establecido en el artículo 5, en relación con el artículo 10, de la Ley General Presupuestaria; que está en coordinación con la autotutela que se regula en los artículos 99 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se considera que deberá tomarse en consideración la naturaleza de la relación jurídica de la que trae causa la deuda, conforme a lo que se había declarado en la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2005, dictada en el recurso de casación 5198/1999. Argumentación que es acorde con lo establecido en el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, que confiere la potestad de acudir al procedimiento de apremio para las deudas tributarias.

En relación con esos argumentos, se considera por la Abogacía del Estado que el Convenio de autos de que trae causa la deuda apremiada se regulaba, por la fecha de su celebración, por los artículos 6 a 8 de la Ley 30/1992, en la actualidad regulados en los artículos 47 y siguientes de la vigente de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Así mismo, que era de aplicación al Convenio la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (artículo 57.1º), siendo el convenio un acuerdo sometido al Derecho Administrativo, aunque no esté sujeto a la legislación sobre contratación administrativa, constituyendo una relación de Derecho público por lo que las controversias surgidas no pueden imponerse de una Administración a la otra Administración contratante, sino por la vía de su impugnación en vía jurisdiccional, como cabe concluir de los artículos 10.1º.g), 11.1º.c) y 88.2º.h) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y dada la naturaleza pública del Convenio suscrito entre ambas Administraciones, se deja constancia que la jurisprudencia de este Tribunal, con cita de la sentencia de 15 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación 3604/1997, confiere esa naturaleza a estos Convenios, siendo corroborada dicha conclusión en la sentencia de este Tribunal de 12 de diciembre de 2014, dictada en el recurso de casación 3875/2012.

En relación con esos razonamientos se concluye por la defensa de la Administración estatal en la necesidad de someter a la jurisdicción contencioso-administrativa las discrepancias sobre interpretación y cumplimiento de los convenios interadministrativos, como cabe concluir de la sentencia de este Tribunal de 26 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación 902/1998.

Se termina suplicando que se fije como doctrina la imposibilidad de que en un convenio interadministrativo una de las Administraciones pueda hacer una reclamación de cantidad basado en dicho convenio y acudir al procedimiento de apremio para el cobro de la deuda unilateralmente declarada y, en aplicación de la mencionada doctrina, que se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estime el recurso de apelación, se anule la sentencia de primera instancia y, estimando el recurso contencioso-administrativo, se anule la providencia de apremio originariamente impugnada.

Han comparecido en el recurso para oponerse al mismo tanto la Diputación Provincial de Pontevedra, de quien depende el Organismo de Gestión tributaria que dictó la providencia de apremio impugnada, como el Concejo de Nigrán. Por lo que respecta a la defensa de la primera de las mencionadas Corporaciones, aduce que la deuda reclamada en la providencia de apremio trae causa de la cesión del aprovechamiento urbanísticos de los terrenos transformados que, conforme a la normativa sectorial, corresponde al Ayuntamiento como cesiones gratuitas, de donde se concluye que se trataba de una deuda de carácter público y de naturaleza legal, por lo que no es admisible pretender, como se postula por la Abogacía del Estado, que sean de aplicación las reglas convencionales.

En el mismo sentido de la naturaleza de la obligación se sostiene por la defensa municipal que añade la circunstancia de que la providencia de apremio trae causa de una liquidación que tiene el efecto de cosa juzgada, aduciendo que constituye una potestad de las Corporaciones locales poder exigir las deudas con ellas contraídas, incluso acudiendo al procedimiento de apremio, como se declara por la sentencia de este Tribunal Supremo 18 de febrero de 2005 (recurso 24/2003),

Terminan suplicando que se desestime el recurso y se confirme la sentencia de instancia.

Examen y decisión sobre la cuestión casacional. Delimitación.

Una vez expuestos los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se revisa en el recurso y las posiciones de las partes, es necesario, al examinar la cuestión casacional, que es el primer cometido que nos impone el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hacer algunas consideraciones previas que condicionan el debate.

Como ya hemos visto, la cuestión casacional está referida a la posibilidad de que, en el cumplimiento de un convenio interadministrativo, una de las Administraciones contratante pueda "instar" el cobro de una deuda generada en el convenio y utilizar para su cobro el procedimiento de apremio. Ahora bien, en esa determinación del objeto del recurso están implícitas algunas circunstancias que son relevantes para el examen que se propone.

En primer lugar, debemos tener en cuenta que hacer referencia al procedimiento de apremio para el cobro de una deuda por una Administración pública comporta, de una parte, que la deuda declarada ha quedado firme y consentida, porque solo entonces puede dar lugar a su ejecución forzosa; de otra, que la persona obligada al pago de la deuda se ha negado a su cumplimiento voluntario, para lo que se le ha debido dar oportunidad; porque tampoco sin esa concurrencia puede acudir a ese procedimiento de ejecución forzosa; circunstancias sobre las que no se hace cuestión por las partes y no merecen mayores consideraciones.

Así condicionado el debate de autos es necesario despejar la cuestión suscitada por la defensa del Organismo estatal en relación a que la deuda no ha adquirido firmeza. No podemos compartir esa objeción porque, como ya se ha expuesto anteriormente, cuando el Ayuntamiento dicto la resolución por la que se declaraba la deuda en su favor por el porcentaje del valor del aprovechamiento de los terrenos transformados a que, conforme a la normativa urbanística, tenía derecho, el Consorcio lo impugnó en vía administrativa y en vía jurisdiccional, dictándose sentencia en la que, como se dijo, se declaró la inadmisibilidad del recurso. Pues bien, esa declaración, que devino firme, con independencia de los efectos de la cosa juzgada en las declaraciones de inadmisibilidad, que no aprovecha al debate, es lo cierto que por las propias formalidades de nuestro proceso contencioso no puede ser ya cuestionado y la deuda declarada, por tanto, ha devenido firme y consentida. Es decir, a los efectos del debate que se suscita, es ejecutable. En suma, en la situación actual aquella liquidación de la que trae causa el apremio no puede ya ser impugnada en vía contencioso-administrativo.

Dando un paso en el razonamiento anterior es necesario hacer constar que, llegada la deuda exigida al mencionado momento de su firmeza, lo que procede es su ejecución forzosa. Es importante tenerlo en cuenta porque si bien el debate de autos se ha querido centrar en el ámbito de los convenios interadministrativos, es lo cierto que, una vez declarada la deuda, en el seno de dichos convenios, frente a una de las Administraciones contratantes, la cuestión no ofrece peculiaridad alguna. Es decir, la posibilidad de que una Administración pueda acudir al procedimiento de apremio para la ejecución forzosa del crédito que es firme, es idéntico con independencia de la relación jurídica en que se genere la deuda, sea un convenio administrativo, un contrato administrativo o incluso el pago de un tributo.

De lo expuestos se debe concluir que el debate no se sitúa tanto en las peculiaridades de una deuda ejecutiva en función del título del que la misma dimana, sino en el ámbito de las potestades administrativas y, más concretamente, en el ámbito de las potestades de autoejecución.

Las potestades administrativas. La potestad de autoejecución.

En la teoría general del Derecho, la Doctrina ha acuñado el concepto de potestades partiendo de la idea básica de las facultades de obrar de un determinado sujeto, al que se confiere por el ordenamiento jurídico esas facultades para la protección de determinados fines. Existe en esa idea esencial de las potestades una concurrencia con los derechos subjetivos, pero se ha señalado la diferencia entre unas y otros en cuanto --sin ánimo de exhaustividad-- las potestades no tienen un objeto concreto, sino que es un poder de actuar genérico con relevancia jurídica que no se condiciona, como el derecho subjetivo, a la aceptación de los restantes sujetos jurídicos; ya que en el ámbito de las potestades los demás sujetos jurídicos solo pueden someterse a esa facultades, siendo de destacar en esas diferencias que, así como el derecho subjetivo se reconoce en favor del titular, las potestades no se confieren en beneficio del titular que la ostenta, sino en favor de unos intereses generales de los restantes sujetos jurídicos, porque se conciben precisamente en beneficio de esos terceros. A diferencia con el derecho subjetivo, las potestades, incluso antes de hacerse efectivas, convierte a los restantes sujetos jurídicos en una situación de sumisión para acatarla. Y es esa una característica que nos interesa destacar, la de que, así como los derechos subjetivos se desarrollan en plano de igualdad entre los sujetos involucrados, las potestades se desarrollan en un plano de supremacía, el sujeto que la ostenta puede imponerla de manera imperativa y el destinatario ha de soportarla, ello sin perjuicio de los mecanismos de defensa que se arbitran por el ordenamiento. Y precisamente por esa consideración de las potestades en favor de la protección de intereses generales, constituye una exigencia la imperatividad. Así como los derechos subjetivos puede su titular, con carácter general, decidir en hacerlos valer y ejercitarlos o no, porque son disponibles libremente por su titular, las potestades no es esa una opción, sino que si concurren los presupuestos impuestos de la norma para su reconocimiento, el titular debe ejercitarlas imperativamente.

Sin perjuicio de que las potestades no son un monopolio del ámbito del Derecho público (es un ejemplo clásico la patria potestad), es lo cierto que su campo de actuación más propicio es precisamente ese, en cuanto las potestades públicas no son sino los poderes que confiere la Ley directamente a las Administraciones para el cumplimiento de los fines prestacionales que se encomiendan; en palabras de nuestra Constitución, para atender los intereses generales a que se hace referencia en el artículo 103. Se trata, en cierta medida, de privilegios de la Administración, pero con la inmediata condición de que esos privilegios solo pueden ejercerse cuando están dirigidos a ese fin general, exigencia que se impone por el principio de legalidad, en cuanto las potestades no solo deben ejercerse cuando se confieren por la ley sino que solo pueden ejercitarse con los condicionantes que la ley que las reconoce impone, entre ellos el servir a ese interés general que las justifica.

En relación a la clasificación de las potestades adquieren especial relevancia la de carácter público, es decir, aquellas que se confieren a las Administraciones para esa actividad prestacional de servicios a la ciudadanía que las justifican. Y dentro de esa potestades públicas nos interesa centrarnos en la denominada autotutela de las Administraciones públicas, en virtud de la cual y sin mayores connotaciones doctrinales, comporta que las Administración públicas, a diferencia del resto de los sujetos privados, no solo puede declarar su derecho, sino que está facultada de poder exorbitantes para ejecutar esas declaraciones, incluso de manera coactiva y sin necesidad de que esa ejecución debe realizarse por la vía de la actuación del Poder judicial, como si necesitan acudir los sujetos privados para hacer valer sus derechos.

No es consustancial a las potestades públicas que estén reconocidas en la actuación de las Administraciones frente a los sujetos privados, aunque es su ámbito más común. Pueden también ejercitarse frente a otros poderes públicos que, a su vez, ostenten potestades públicas propias. Ahora bien, en la medida que las potestades comporta, de una lado, un poder de actuación concreto y determinado y, de otra parte, una sumisión de aquel a quien afecta dicho poder, no puede desconocerse que adquiere peculiaridades cuando se pretenden accionar frente a otro sujeto que también está investidos de potestades propias, porque, en definitiva, se trata de una relación que ya no es de sumisión, sino de igualdad, porque ambas partes son titulares de potestades (dejando a salvo el supuesto de entes administrativos sometidos al principio de jerarquía).

Bien es verdad que en esa relación entre Administraciones no siempre existe esa compatibilidad de potestades, sino que la concreta relación jurídico-pública puede conferir a una de ellas sus potestades que no tienen por qué concurrir con idénticas potestades de otros sujetos de Derecho público. Cuando una Administración sustenta la titularidad de una determinada competencia que, conforme sus potestades, está obligada a defender, si esa competencia de una determinada actividad es cuestionada por otra Administración, es indudable que la concurrencia de potestades impide que una de ellas prime sobre la otra y la cuestión, sobre la que no parece necesario insistir, se somete a un juicio de legalidad que deben declarar los Tribunales, de lo Contencioso en última instancia. Ahora bien, incluso en ese supuesto de potestades confrontadas y concurrentes, esa imposibilidad de primar una sobre otra solo será admisible en el momento de la decisión, es decir, mientras el debate se situé en el ámbito de la mera declaración del ejercicio de una determinada competencia, en el caso expuesto. Porque si la decisión adoptada por una Administración en relación a sus competencia no es cuestionada --es decir, la Administración que se ve afectada por la declaración de competencia, no reacciona contra dicha declaración-- la cuestión se sitúa ya en un plano diferente porque al devenir firme y consentida una concreta declaración sobre la competencia de una determinada materia, la cuestión estará ya referida a una mera ejecución de una acto que ha adquirido firmeza y en ese sentido deberá concluirse que no existe ya una confrontación de competencias concurrentes, sin perjuicio de la Administración afectada por tal declaración firme pueda instar su revisión.

Para la efectividad de esa autotutela, el Legislador comienza por declarar que la actuación de las Administraciones públicas tiene presunción de validez ( artículo 39.1º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y plena ejecutividad ( artículo 98.1º de la citada Ley) sin necesidad de implorar la tutela judicial para dicha efectividad. Es decir, las Administraciones públicas, a diferencia de otros sujetos de derecho, no requiere que el Poder Judicial le habilite para hacer efectivos sus actos cuando los destinatarios no los cumplan voluntariamente, sino que en virtud de esa potestad y en base a una relación de jerarquía, puede directamente ejecutar los actos mediante la adopción de las medidas que fueran necesarias para hacerlos efectivos.

Precisamente el Legislador se ha ocupado de establecer una normativa rigurosa determinando el alcance de las potestades de autoejecución y la defensa de los derechos de los destinatarios de dicha potestad, tratando de congeniar ambos ámbitos de actuación. Así cabe concluirlo de su regulación en el Capítulo VII del Título IV de la mencionada Ley de Procedimiento.

Pues bien, uno de los mecanismos de ejecución de los actos administrativos que se contempla en el artículo 101 de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas está referido a la ejecución de actos cuyo contenido sea satisfacer a la Administración una deuda líquida, haciéndose una remisión a la normativa, más específica y detallada, del procedimiento de apremio. Es decir, en base a esa potestad autojecutiva, la Administración no solo puede declarar un crédito a su favor de una cantidad líquida, sino que puede ejecutar dicha declaración mediante el procedimiento de apremio que, sabio es, pretende la aprehensión de los bienes del deudor hasta hacerse el completo pago con ellos.

Pero ante ese esquema surge la duda de la incidencia que tiene en esa situación el hecho de que el obligado en el acto --insistimos, que firme-- sea un ente público. La duda surge porque en esa condición, dicho obligado es también titular de potestades administrativa. Ahora bien, el debate no puede situarse en el mero hecho de que se trate de sujetos de derecho público investidos del poder exorbitante que la potestad comporta, sino si dichas potestades entran en colisión con las del ente público que pretende ejercer sus potestades de autotutela. Como ya se dijo antes la relación entre dos Administrativas genera problemas cuando en esa relación inciden potestades concurrentes que se pretenden ejercer de manera contradictoria. Por acercarnos al caso de autos, es indudable que en el desarrollo de los derechos y obligación generadas en el Convenio de autos no cabe considerar que la potestad del Concejo para determinar una deuda en su favor, en base a dicho concierto, excluya la posibilidad de que el Consorcio de la Zona Franca no pueda ejercer sus potestades de hacer esa misma potestad de determinar la deuda y de manera totalmente contradictoria con la declarada por la otra Administración en la relación convencional, porque ambas potestades están en plano de igualdad y la solución a esa problemática surgida por el ejercicio contradictorio de potestades sobre una misma relación solo puede ser resuelta en vía jurisdiccional; en el bien entendido de que toda esta problemática debe servir para aquellos supuestos en los sujetos de derecho público no estén en una relación de jerarquía, en cuyo supuestos aquel que ostenta el superior rango puede y debe dejar zanjada la polémica.

Ahora bien, cuando ya no se trate de una mera declaración de derechos --de la deuda reclamada-- sino que esa declaración ha devenido firme y consentida --que es lo que ha sucedido en el caso de autos--, ese esquema se desvanece. En efecto, si ese acto declarativo de derechos ha adquirido ese grado de firmeza, en virtud de los principios que inspiran la eficacia de los actos administrativos a que antes se ha hecho referencia, vincula a todos los afectados, incluso a la propia Administración que los dictó, que está obligada a ejecutarlo. En cuanto que potestad de ejecución, no es una opción admisible ejercitarla o no. Y esa obligación no decae cuando el acto firme afecte a otro ente público, porque partiendo de esa firmeza, de esa ejecutividad, el principio de legalidad al que deba adecuar sus decisiones le impone dar cumplimiento a dicho acto firme --a salvo, claro está, de las potestades de instar la revisión del acto de considerarlo contrario a Derecho--; es decir, ya existe en la mera concurrencia de la firmeza del acto un imperativo para la Administración a la que se impone obligaciones, es decir, ejecutar lo ya decidido con grado de firmeza y es la propia actuación de la Administración obligada la que le impone la exigencia ineludible de darle cumplimiento. Porque si los actos han de ejecutarse por todos quienes se ven afectados por ellos, el Consorcio de la Zona Franca estaba obligado a ejecutar todos los actos administrativos firmes que le afectan, no otra cosa comporta el principio de legalidad al que debe acomodar sus decisiones.

Ahora bien, a los efectos del debate de este recurso hemos de dar un paso más en ese devenir de la plena eficacia de los actos ejecutivos cuando el obligado sea un sujeto de Derecho público. Nos referimos a aquellos supuestos en los que, pese a esa obligación ya firme de ejecutar los actos dictados por otra Administración, la Administración obligada por el acto se niega a su cumplimiento, dejando ineficaz la decisión que ya ha adquirido ese grado de firmeza.

No está de más que nos detengamos en las circunstancias de esa situación porque, deberá convenirse que si los actos firmes vinculan a todos quienes se ven afectados por ellos, la Administración obligada no puede tomar otra decisión que cumplir lo ordenado, a ello le obliga el principio de legalidad que está en la base de todo actuar administrativo, que en tal caso quedaría establecida por esa eficacia plena de los actos firmes. Pero hay un detalle más digno de valorar en sus últimas consecuencias. Nos referimos al contenido de las potestades que están en juego en tales situaciones.

No ofrece duda que la Administración que pretende ejecutar de manera forzosa un acto que ha adquirido carácter de firmeza, ejercita sus potestades de autotutela que ya vimos le confiere la Ley, no puede oponerse tacha alguna a esa conclusión. Pero la duda surge en las potestades que acciona la Administración obligada por el acto para decidir no dar cumplimiento a lo ordenado por resolución firme. Podrá ejercitar las potestades de impugnar dicho acto en lo que en si comporta, es decir, cuestionar el mismo procedimiento de apremio, pero no la deuda de la que trae causa, a salvo el supuesto de la revisión. Para lo que no ostenta potestad alguna es para ese incumplimiento porque ninguna norma le atribuye potestad para dejar de ejecutar los actos administrativos, aunque le impongan obligaciones. Y no es admisible basar esa negativa a dar cumplimiento al acto la inembargabilidad de los bienes de dominio público que, como es sabido y no es necesario mayores consideraciones, esa exclusión lo es eso, de los bienes de dominio público, no de los patrimoniales. Menos aún cabría ampararse esa negativa en la potestad presupuestaria en cuanto la imposición de una deuda, en este caso, comporta vincular fondos públicos de la Administración obligada al pago, dado que esa misma potestad está en tela de juicio para la Administración acreedora que, con esa inejecución, se ve privada de unos ingresos de derechos público con los que hacer efectiva su potestad presupuestaria.

Cabe concluir del anterior razonamiento que cuando existe la negativa de una Administración a cumplir el mandato de pago que se impone por otra Administración en un acto firme y consentido ejercitando su potestad de autotutela, no existen ya una relación de naturaleza pública con potestades confrontadas y de la misma naturaleza, sino que existe un solo mandato, ejecutar el acto al que están obligadas las dos Administraciones afectadas, la una por su potestad de autotutela y la deudora por el principio de legalidad de la eficacia de los actos administrativos. Téngase en cuenta que una Administración no puede dejar de hacer efectivos los actos, tan siquiera los propios, incluso cuando le comporte un perjuicio, para dejarlos ineficaces deberá declararlos lesivos e impugnarlos en vía contencioso.

Ahora bien, si el acto ha de ser imperativamente ejecutado y, de otra parte, existe una patente renuncia de la Administración obligada a llevar a efecto, dado que no es una opción de que en esa confrontación deba dejarse sin ejecutar el acto, solo cabe una alternativa. O bien se recaba el auxilio judicial para imponer dicha ejecución; o bien, en ejercicio de la potestad de autoejecución, la Administración que dictó el acto debe hacerlo efectivo por los mecanismos que arbitra la Ley, esto es, el procedimiento de apremio.

Pero en ese dilema no deja de ofrecer peculiaridades que deben ponerse de manifiesto. Si de lo que se trata, en definitiva, es que obtener un título que habilitara la ejecución forzosa de una deuda declarada en la forma indicada, debemos señalar que acudir a la jurisdicción para que mediante la correspondiente sentencia confiera ese título resulta, cuando menos, contradictorio. En primer lugar. porque sin precepto alguno que lo legitimase, se cercena la potestad de autotutela de la Administración que reclama la deuda. En segundo lugar, porque el conocimiento de los Tribunales de lo Contencioso, al no poder cuestionar la causa de la deuda declarada, que ha devenido firme, ha de limitarse a eso, a habilitar la ejecución forzosa. Y en tercer lugar, porque se llegaría al contrasentido de que una vez se dictase una sentencia con ese contenido, caso de ser estimatoria de la petición de ejecución forzosa, la ejecución de esa sentencia deberá llevarse a cabo por la misma Administración que implora esa tutela, caso de que tampoco se ejecutase espontáneamente, dadas las peculiaridades que comporta la ejecución de sentencias en nuestro proceso.

Interesa poner de manifiesto que estos convenios entre Administraciones públicas participan de la naturaleza de negocios jurídicos, basados en la bilateralidad pero también y por ello, en la igualdad de las partes. Gozan de una naturaleza que los asimila a los contratos, pero precisamente por las peculiaridades de ambas partes, de esa igualdad, quedan expresamente excluidos de la normativa sobre los contratos celebrados por las Administraciones públicas, como se declaraba, al momento de autos, en el artículo 3.1º.c) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Esa exclusión no cabe duda que tiene como fundamento el hecho de que la contratación pública comporta el otorgamiento de poderes exorbitantes en favor de la Administración contratante frente al contratista, respecto de las cuales no parece necesario detenerse, baste con señalar que ejercer esas potestades en el caso de los convenios entre Administraciones es indudable que va en contra de la propia naturaleza de ambas partes contratantes.

En suma, lo que interesa destacar es que ya desde el mismo momento en que ambas Administraciones pactan, en ejercicio de sus propias y concurrentes potestades, la celebración del convenio, se someten a una relación consensual, bilateral, presidida por la igualdad en cuanto a los derechos y obligaciones que con dicho convenio se generan. En cierta medida, cuando las Administraciones ejercen sus potestades de poder pactar un convenio con otra Administración, ese ejercicio de tal potestad lleva implícita el sometimiento a una relación bilateral en términos de igualdad, situación muy diferente a cuando ejercita la potestad de celebrar un contrato administrativo que el ejercicio de tal potestad de contratación le somete a un régimen en el que precisamente la Administración contratante adquiere unos poderes exorbitantes en el desarrollo de esa relación contractual.

Esa relación bilateral igualitaria genera la dificultad de que en el desarrollo de los convenios interadministrativos si alguna de las Administraciones pretende, rompiendo ese principio de la igualdad, imponer su "voluntad" a la otra Administración contratante, se genera una problemática en la que debe destacarse el hecho de que si una Administración actúa con esa pretensión de imposición, nada impide que la otra Administración pueda adoptar una decisión en contrario, precisamente en ejercicio de las mismas potestades que la contraria. Lo que se quiere señalar es que la igualdad de partes en los convenios administrativos impide que una de las Administraciones pueda imponer su voluntad a la otra en base a unas potestades que son detentadas por ambas.

No quiere decirse con ello, y la jurisprudencia deja múltiples ejemplos, que una de las Administraciones contratantes no pueda, en el desarrollo de los convenios, hacer una declaración sobre cómo han de ser interpretadas las obligaciones y derechos que el convenio le confiere. Y que esa declaración se haga en el ejercicio de sus propias potestades para interpretar dichas obligaciones y derechos; pero precisamente porque esas potestades las ostenta también la contraparte del convenio, se someten a un régimen peculiar, porque genera la confrontación de que pueden hacerse declaraciones contradictorias, sin que pueda asignarse primacía a ninguna de ellas, a salvo, claro está, que en el mismo convenio existan estipulaciones que reconozcan esa primacía, pero en ese caso, la imposición de una voluntad a la contraparte no se genera ya por las potestades de la Administración que hace la declaración, sino del ejercicio de la potestad de la Administración contraria, que al momento de celebrar el convenio reconoció esa primacía. Es decir, en ese momento de mera declaración de derechos y obligaciones concurre la situación a que antes se ha hecho referencia de potestades concurrentes; pero no sucede igual cuando la deuda ya está declarada con carácter firme en que la Administración deudora, esto es, el Consorcio de la Zona Franca no puede oponer potestad alguna para no ejecutar un acto de esas características, máxime cuando hay una patente decisión de no dar cumplimiento invocando una problemática --la vinculación del Convenio y su Anexo-- que es una cuestión que ya ha quedado zanjada.

Debe añadirse un último argumento, no menor, a los razonamientos anteriores. Partiendo de la firmeza de la deuda reclamada, unido al hecho de que conforme al estado actual de nuestra legislación, nada impide que puedan acordarse embargo de bienes patrimoniales de las Administraciones a instancia de particulares; de no acogerse la solución que aquí se mantiene resulta que la Administración acreedora se encuentra en una situación de inferioridad respecto de los particulares en relación con la posibilidad de instar esa ejecución forzosa del crédito.

La jurisprudencia.

A la hora de examinar el tratamiento que se hace por la jurisprudencia del debate suscitado es necesario, con carácter previo, dejar constancia de que, como se declara en el mismo auto de admisión, fueron admitidos otros dos recursos de casación de contenido idéntico, en concreto, el 5656/2018 y el 1046/2019, que fueron tramitados ante la Sección Segunda de esta Sala Tercera --también lo fue en un primer momento el presente--, habiéndose ya dictado sentencias en ambos recursos ( sentencias 1708/2020 y 1709/2020, ambas de 11 de diciembre, respectivamente) en las que se consideró que la cuestión casacional que en esos recursos se suscitaba --idéntica a la que ahora se suscita en este recurso de casación-- " no se corresponde con el supuestos fáctico", que obedecía a una específica circunstancia de la actividad impugnada, omitiéndose la fijación de la interpretación de los preceptos que ahora nos ocupa. Dicha objeción no es apreciable en el presente caso, dados los términos en que se ha suscitado el debate y los razonamientos de la sentencia recurrida; sin que, por otro lado, se haga ningún reparo por las partes recurridas a los presupuestos formales del recurso.

En cuanto al examen de la jurisprudencia sobre el debate de autos, en el auto de admisión se hace referencia a la sentencia de esta Sala Tercera, de 26 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación 902/1998 (ECLI:ES:TS:2002:5706), así como a la totalmente coincidente sentencia del mismo día, dictada en el recurso 8558/1997 (ECLI:ES:TS:2002:5713), como precedentes jurisdiccionales a los efectos del debate que se suscita, por lo que parece obligado hacer una referencia a lo en ellas declarado.

En las mencionadas sentencias, el Tribunal de instancia (La sala territorial del Tribunal Superior de Justicia de Valencia) había declarado, mediante auto, la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo que había sido promovido por la allí Administración acreedora (Conseill Metropolitá LZHorta) en impugnación de un acto que se decía presunto de la Administración deudora (Ayuntamiento de Paiporta) en base a la negativa al pago de unas deudas, ya firmes, que traían causa de una prestación de servicios. Se da la particularidad de que el Ayuntamiento (Administración deudora) no había comparecido en el proceso ni en el recurso de casación, lo que permite concluir que la inadmisibilidad fue apreciada de oficio por la Sala de instancia en el trámite del artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, es decir, en el homónimo trámite de recepción del expediente que ahora se regula en el artículo 51 de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Se ha considerado procedente reseñar las circunstancias del supuesto a que se refieren las sentencias mencionadas porque las declaraciones que se hacen en dichas sentencias deben apreciarse teniendo en cuenta esas circunstancias, es decir, que el debate se suscitaba en sede procesal, en concreto, en la procedencia de considerar, o no, procedente la inadmisibilidad en base a los supuestos que aquella Ley establecía en su artículo 40. Sobre esa base había fundado la Sala de instancia la inadmisibilidad, al considerar que la Administración acreedora "puede ejecutar por sí misma [el crédito o la obligación de pago], sin necesidad de impetrar la ayuda de los Tribunales, en virtud del privilegio de autotutela ejecutoria de la que disponen..."

Las sentencias de esta Sala Tercera, acogiendo el primero de los motivos casacionales, casa el auto y ordena devolver las actuaciones al Tribunal de instancia para que " admita a trámite el recurso... y resuelva sobre la pretensión deducida"

En las mencionadas sentencias que pusieron fin al recurso de casación, esta Sala consideró que no podía excluirse el recurso contencioso-administrativo en base a una pretendida efectividad de la potestad de autotutela de los actos municipales para la ejecución por el procedimiento de apremio, frente a otra Administración pública, revocando la sentencia de instancia y ordenando la continuación del proceso, rechazando la inadmisibilidad inicialmente declarada.

En justificación de la decisión que se adopta en el recurso de casación y como resulta de la misma transcripción parcial que se hace en el auto de admisión, el debate se suscita en sede procesal y, más concretamente, en relación al derecho fundamental a la tutela, único derecho fundamental del que son titulares las Administraciones públicas, como se recuerda en las sentencias comentadas. Y es a esos efectos cuando se declara en las mencionadas sentencia que "la Constitución ha supuesto la judicialización de las relaciones de conflicto entre las Administraciones públicas (muy claramente en lo que respecta a la defensa de las propias competencias y a una parte importante de supuestos cubiertos por la tradicional tutela administrativa), y... de las dudas y dificultades que presenta el régimen jurídico de la ejecución forzosa de los actos interadministrativos; esto es cuando se trata de un acto administrativo de exigencia de cantidad que tiene como destinatario otra Administración pública." Y sobre ese presupuesto se declara que "en las relaciones interadministrativas de conflicto, aunque teóricamente no se excluya la autotutela de las Administraciones públicas y el eventual ejercicio de la autotutela ejecutiva a través de un procedimiento de apremio administrativo, ha de entenderse que las pretensiones deducidas por una Administración pública frente al acto, expreso o presunto, de otra Administración sujeto a Derecho administrativo están incluidas en el ámbito de la cláusula general atributiva de competencia al orden contencioso administrativo contenida en el artículo 1 LJ y 9.4 de la LOPJ, sin que resulten excepcionadas del conocimiento de los Tribunales de este orden... Y si ello es así una indebida inadmisión del recurso contencioso administrativo, en aplicación de una causa inexistente como es, en este caso, la falta de jurisdicción o la inclusión de la denegación presunta... resulta contraria a los postulados del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 CE." Es decir, las mencionadas sentencias no proscriben de manera taxativa que pueda acudirse al procedimiento de apremio, que lo considera teóricamente admisible, sino que si se renuncia a él y se acude a la vía jurisdiccional, la declaración de inadmisibilidad vulnera el derecho fundamental invocado precisamente porque la norma procesal no hace esa exclusión.

Tampoco deja zanjado el debate de autos la sentencia, también citada y trascrita en el auto de admisión, de 23 de febrero de 2002 (ECLI:ES:TS:2002:1257), en la cual la sentencia de instancia había anulado el apremio por parte de un Municipio de unas liquidaciones tributarias (IBI) girada a otra Administración pública (Universidad), en la cual se había suscitado el debate sobre la posibilidad de acudir al procedimiento de apremio entre Administraciones. Y es cierto que en dicha sentencia se declara de manera taxativa que el entonces artículo 44 del Texto Refundido de 1998 de la Ley General Presupuestaria --actual artículo 23-- que "lo que la norma impide a los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas es, tanto dictar providencia de embargo, como antecedentemente, "despachar mandamiento de ejecución", expresión propia de los procesos judiciales y que es equivalente al inicio de la vía de apremio, que se produce por la correspondiente providencia, en los procedimientos administrativos. La finalidad del precepto no es tanto restringir las posibilidad de cobro "a fortiori" de las deudas que recaigan sobre las entidades regidas por el derecho público, como mantener la estabilidad presupuestaria, en cuanto, sino hubiera consignación, la obligación de pago del débito se complementa con la de habilitar el correspondiente crédito, sin perjuicio de la invocada posibilidad de compensación de la deuda que, en el caso de las de carácter tributario, podría realizarse, "una vez transcurrido el plazo de ingreso en periodo voluntario", como literalmente reza el nº. 1 del art. 65 del Reglamento General de Recaudación, lo que no quiere decir que tenga que haberse iniciado la vía de apremio."

Sin embargo, pese a los párrafos de la sentencia que se transcriben en el auto de admisión, es lo cierto que no se afirma de manera expresa la proscripción del procedimiento de apremio entre Administraciones, sin duda debido a que no era el argumento de fondo que sirve a la sentencia de esta Sala para desestimar el recurso de casación, como debe concluirse del hecho, en relación con ese debate, de la declaración que se hace expresamente en la sentencia a que "la cuestión planteada en este motivo tiene escaso interés práctico en el caso de que la exención pretendida (a la que se refieren otros motivos) fuera procedente, pues, en cualquier supuesto, no sería posible apremiar una deuda inexistente." Ha de añadirse a lo expuesto que el principal de los argumentos en contra de la afirmación expuesta está en la redacción del artículo 44 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1998, que declaraba de forma taxativa, conforme a lo que se considera un postulado constitucional, que " Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública"; proscripción que se vio afectada por la declaración de inconstitucionalidad por sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio (ECLI:ES:TC:1998:166), al excluir de dicha prescripción los bienes patrimoniales, que es precisamente el ámbito que ahora se contiene en el vigente y equivalente artículo 23 de la vigente Ley General Presupuestaria de 2003.

Debe concluirse de las sentencias anteriores que no existe una declaración expresa sobre la exclusión del procedimiento de apremio para el cobro de deudas exigibles de una Administración pública frente a otra Administración pública, porque el debate en esas sentencias constituía un mero obiter dicta muy vinculado a los concretos supuestos de los casos enjuiciados.

No obstante esos concretos precedentes, que no se consideran concluyentes, es lo cierto que este Tribunal Supremo sí se ha pronunciado de manera expresa sobre esa cuestión y en sentido favorable a lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia que aquí se revisa.

No referimos a las dos sentencias dictadas por esta misma Sala Tercera de 9 y 18 de febrero de 2005 (recursos de casación, 2/2000 y 24/2003, respectivamente; ECLI:ES:TS:2005:729 y ECLIES:TS:2005:1011), en las que se examinaba la legalidad de actuaciones, referidas a sendos procedimientos de apremio que habían seguido sendas Corporaciones Locales contra otras Administraciones (Autonómica y Estatal, respectivamente), en las que se manera taxativa se declara que "no se puede privar a las Entidades Locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una Administración" (primera de las mencionadas sentencias); o que la Sala "sienta doctrina en el sentido de reconocer que las Entidades Locales, para la cobranza de tributos liquidados... pueden utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que estimen pertinentes..."

Debe añadirse que en la segunda de las mencionadas sentencias se hace remisión a lo ya declarado en la previa sentencia de esta misma Sala de 29 de enero de 1999, dictada en el recurso 7747/1998 (ECLI:ES:TS:1999:488), en la que se declara: "Es evidente la gravedad de los daños que la doctrina seguida por la sentencia puede producir en los intereses generales, tan pronto se considere que viene a privar a las administraciones locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una administración u organismo público... no obstante haberse observado las garantías, requerimientos de pago y notificaciones legalmente establecidas, limitando así, sin fundamento legal que lo autorice..., y de modo considerable, su capacidad de financiación."

La conclusión de las reseñas jurisprudenciales anteriores es que puede acudir al procedimiento de apremio una Administración pública para la afectividad de las deudas firmes, aun cuando el deudor sea otra Administración pública. Y ello por cuanto, como se razona en todas las sentencias citadas, no puede ser obstáculo a dicha autotutela el hecho de inembargabilidad de los bienes públicos, habida cuenta de los reiterados argumentos de que esa condición no excluye los bienes patrimoniales, como es sabido. Tampoco constituye una objeción el sugestivo argumento, complementario del anterior, de que se vería afectada la potestad presupuestaria, en el sentido de que si para dicho apremio debe la Administración apremiada incluir créditos extraordinarios para el pago, comporta alterar dicha potestad, porque esa misma relevancia tendría excluir el cobro de la deuda por la Administración ejecutante, que sin tales ingresos ve alterada esa misma potestad presupuestaria.

En esa misma línea, es oportuno detenerse en el principal argumento que sirve a la Abogacía del Estado para sostener su pretensión. Nos referimos al hecho de las peculiaridades de los convenios administrativos que tienen asignada una atribución competencial específica en nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como ya antes se dijo. El argumento requiere varias observaciones. Una primera es que el hecho de que nuestra Ley procesal establezca una especial determinación de la competencia para cuando el objeto del recurso sea un convenio entre Administraciones públicas en nada afecta al debate de autos.

En efecto, cuando el artículo 10.1º.g) y 11.1º.c) de la Ley Jurisdiccional atribuyen al conocimiento de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional el conocimiento de tales cuestiones, o incluso cuando se establece el peculiar régimen de admisión del recurso de casación que respecto de tales procesos se establece en el artículo 88.2º.h) de dicha Ley, en modo alguno afecta a la posibilidad de que se pueda ejercitar esa potestad de autotutela que el procedimiento de apremio comporta, sino una cuestión de política legislativa de sustraer esa materia al conocimiento de los Tribunales del Orden Contencioso que, conforme a las reglas generales de determinación de la competencia por la jerarquía de la Administración, constituye la regla primaria en dicha materia competencia. Es decir, con incidencia exclusivamente procesal y no con efectos materiales, como se pretende con el argumento que se expone en el escrito de interposición de este recurso.

Con todo, no está de más que dejemos constancia de que no es intrascendente el hecho de que la deuda apremiada traiga causa de un convenio interadministrativo y es esta una cuestión que debe quedar aclarada a los efectos de las peculiaridades que en presente proceso comporta.

Una primera cuestión es que si bien el procedimiento de apremio aparece regulado en la normativa tributaria y con relación a las deudas de esa naturaleza ( artículos 163 y siguientes de la Ley General Tributaria, entre otras normas), es lo cierto que ese mismo procedimiento, en dicha regulación, es al que se acude en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para la ejecución de cualquier otro acto administrativo cuyo contenido comporte. Esa circunstancia comporta que el procedimiento de apremio se independiza de la naturaleza de la deuda, de su origen --de ahí la irrelevancia de la polémica surgida por la defensa municipal en relación al origen de la deuda de autos de constituir una obligación legal impuesta por la normativa urbanística--. Lo que resulta relevante para la procedencia del procedimiento de apremio es, como manifestación de la potestad de autotutela, que una Administración pública haya declarado, con carácter firme, la existencia de una deuda en favor de otro sujeto. Por tanto, es independiente que la deuda reclamada tenga una naturaleza tributaria o cualquier otra naturaleza para resultar procedente el procedimiento de apremio.

Respuesta a la cuestión que se suscita como de interés casacional objetivo.

Teniendo en cuenta los anteriores fundamentos hemos de concluir, dando respuesta a la cuestión que suscita interés casacional, que cuando en el desarrollo de un convenio interadministrativo, una de las Administraciones contratantes (acreedora) dicta un acto estableciendo una determinada deuda a satisfacer por la otra Administración contratante (deudora), y dicha declaración adquiere firmeza, no pudiendo ser impugnada en vía administrativa ni jurisdiccional, la Administración acreedora puede acudir al procedimiento de apremio, caso de que por parte de la Administración deudora no se atienda el requerimiento de pago de la deuda declarada por resolución definitiva; siempre que se reúna todos los presupuestos formales del mencionado procedimiento de ejecución y con los límites que comporta la salvaguarda de los bienes de dominio público que pudieran verse afectados en su tramitación.

Examen de la pretensión accionada en el proceso.

Conforme a lo establecido en el antes mencionado artículo 93 de nuestra Ley procesal, debemos ahora proceder al examen de la pretensión accionada en el proceso que, al momento presente, está referida a la revocación que interesa la Abogacía del Estado de la sentencia del Tribunal territorial que, anulando la sentencia de primera instancia, termina confirmando la providencia de apremio originariamente impugnada; y es precisamente la anulación de la mencionada providencia la que ha terminado en esta vía casacional a constituir la pretensión del Organismo recurrente en la instancia.

Centrado ya el debate en la declaración de legalidad que se hace por la Sala de instancia de la providencia de apremio, debemos recordar que esa declaración se funda, a tenor de lo razonado en el fundamento tercero de la sentencia, de una parte, en que por los efectos de la cosa juzgada, la deuda declarada por el Concejo había devenido firme. Pero como el debate se centraba ya en la instancia en la legalidad de la providencia de apremio, se justifica por el Tribunal territorial dicha providencia en lo establecido en el artículo 2.2º del Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales, conforme al cual "P[p]ara la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes."

Se hace en la sentencia una etiología del precepto para terminar declarando que "o Concello de Nigran, e por delegación da ORAL-Deputación de Pontevedra tiñan competencia para o ditado da providenza de prema xirada ó CZF de Vigo, sen que esteamos no suposto do art. 52 Lei 40/2015: estarmos ante unha cantidade confirmada xudicialmente."

Este Tribunal, conforme a lo que se ha razonado en los fundamentos anteriores, debe ratificar dicha declaración y desestimar el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado.

Costas procesales.-

De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes. En relación a las costas ocasionadas en las dos instancias, procede mantener el criterio de la no imposición a ninguna de las partes, conforme se había ya declarado en la sentencia que se revisa.