STS 814/2023, 19 de Junio de 2023

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA 981/2021 de 28 de mayo, que estimó en parte el recurso núm. 661/2019, interpuesto por la representación procesal de don Teodosio contra dos acuerdos del Tribunal Económico Administrativo Regional (TEAR) de Andalucía de 28 de junio de 2019, por los que se desestiman reclamaciones económico-administrativas NUM000 y NUM001, interpuestas contra diligencia de embargo y contra providencia de apremio de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Tributaria en Andalucía -sede Córdoba- para efectividad de deuda derivada de acuerdo de reintegro de haberes indebidos.

Tramitación del recurso de casación.

1. - Preparación del recurso. La abogada del Estado, en representación de la Administración General del Estado, mediante escrito de 1 de septiembre de 2021 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 28 de mayo de 2021.

   El TSJA tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 1 de octubre de 2021, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2. - Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 22 de junio de 2022, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

   "2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   Reafirmar, reforzar o completar, en su caso, la jurisprudencia existente sobre el devengo y exigibilidad del recargo ejecutivo en aquellos procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en particular, determinar si en dichos procedimientos el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

   3.1. Los artículos 10.1 y 11.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria en relación con los artículos 28, 59, 161 y 167 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

   3.2. El artículo 101.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

   3.3. Los artículos 2, 3 y 70.2 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

   Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."

3. - Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La abogada del Estado, en representación de la Administración General del Estado, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 26 de julio de 2022, que observa los requisitos legales.

   Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que esta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación de los artículos 10.1, 11.2 y concordantes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ("LGP"), "BOE" núm. 284, de 27 de noviembre, con relación a los arts. 28, 59, 161, 167 y concordantes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ("LGT"), "BOE" núm. 302, de 18 de diciembre; art. 101.1 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("LPAC"), "BOE" núm. 236, de 2 de octubre; arts. 2, 3 y 70.2 Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación ("RGR"), "BOE" núm. 210, de 2 de septiembre, interpretados de conformidad con el art. 3.1 del Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil ("CC"), "Gaceta de Madrid" núm. 206, de 25 de julio; así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en particular, sentencias de 4 de noviembre de 2019, rca, 3072/2018, ECLI:ES:TS:2019:3602; 31 de diciembre de 2001 (recurso de casación en interés de ley núm.1965/2001), ECLI:ES:TS:2001:10467; y 28 de febrero de 2019, rca. 4403/2017, ECLI:ES:TS:2019:669.

   Señala que el art.10 LGP, se refiere a las "prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal" y, expresamente, declara aplicables las que establecen las normas tributarias para las deudas de esta naturaleza, lo que debe interpretarse a tenor del art 3CC.

   Apunta que son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas, de lo que concluye, que no hay duda de que los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública a que se refiere el art. 10 LGP, no son solo los tributos.

   Estima que la finalidad en general de las distintas prerrogativas de la Administración en materia recaudatoria no es otra que incentivar y obtener el pago de las cantidades adeudadas por los administrados. Dicha finalidad tiene la misma vigencia en el caso de deudas tributarias que en el de otras deudas de derecho público, por lo que ninguna razón hay para forzar el tenor literal del art. 10.1 LGP para concluir que no se aplican a las deudas no tributarias los recargos contemplados en la LGT.

   Señala que el art.11.2 LGP, al referirse a la extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda pública estatal, también se remite a las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes.

   Y que el art. 28 LGT, con relación al art. 161.4 LGT, establece los recargos del período ejecutivo que se devengan con el inicio de dicho período y varían según el momento en que se satisfaga la deuda. En la misma línea, invoca el art. 101.1 LPAC.

   Considera también en directa relación con los preceptos anteriores, el art. 2 RGR ("concepto de gestión recaudatoria") y que, a tenor del art. 70.2.d) RGR, las providencias de apremio deben contener, entre otros extremos "la liquidación del recargo del periodo ejecutivo" lo que entiende aplicable para el cobro de todas las deudas de derecho público, tanto tributarias como no tributarias.

   Enfatiza que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado ya que las normas de la LGT y del RGR sobre el cobro de las deudas tributarias en periodo ejecutivo y sobre el procedimiento de apremio y, en particular, los recargos de apremio se aplican a las deudas no tributarias de derecho público.

4. - Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). El procurador don José Andrés Peralta de la Torre, en representación de don Teodosio, presentó escrito de oposición de fecha 2 de noviembre de 2022.

   Para fundamentar la desestimación del recurso de casación, denuncia que por la Administración Pública (estatal, autonómica, local e institucional) se aplican los recargos del art. 28 de la LGT de forma automática y sistemática, (particularmente el de apremio ordinario del 20%), en todos los procedimientos de apremio, de tal manera que:

1. - No se distingue entre ingresos de derecho público e ingresos idénticos a los correlativos de los administrados, como en el caso de las costas judiciales que reclama a los administrados (cuando existe condena en costas), cuya cuantía se ve incrementada de forma unilateral por la Administración con el recargo de apremio, sin que suceda igual al contrario (honorarios de los abogados de los administrados), siendo así que unos y otros profesionales han actuado en el proceso con los mismos derechos y obligaciones.

2. - No se distingue entre que la causa de la reclamación sea imputable al administrado o a la Administración (error o falta de diligencia suya), cuando realiza gastos duplicados por error o realiza gastos que le consta que no procede hacerlos, como es el caso que nos ocupa, en el que, una vez dado de baja un funcionario por la propia Administración, le sigue abonando haberes de forma incomprensible durante tres meses.

3. - No se distingue entre reclamaciones de "ingresos" y reclamaciones de "gastos indebidos", como es el caso que nos ocupa

4. - No se distingue que los ingresos sean "tributarios" (impuestos, tasas y contribuciones especiales) o "no tributarios".

   Sobre la base de la distinción entre "procedimiento" de apremio y "recargo" de apremio, apunta que la expresión "procedimiento de apremio" no es privativa de la legislación de Derecho Público, sino que es compartida y usada también por el Derecho privado, refiriéndose a la Ley de Enjuiciamiento Civil, que lleva por denominación "Del procedimiento de apremio" ( arts. 634 a 680, ambos inclusive, de la LEC). Al no aplicarse el recargo de apremio en el ámbito de la LEC, se podría concluir que el "procedimiento de apremio" no conlleva de forma necesaria e indefectible el "recargo de apremio" y que son figuras jurídicas totalmente separadas entre sí.

   Afirma que el recargo de apremio ha de venir establecido en una norma de rango legal, independientemente de que se aplique en un procedimiento de apremio (principio de reserva de ley). Para los tributos el principio se respeta en el art. 28 de la LGT, pero para el reintegro de haberes de los funcionarios no está establecido el recargo de apremio en su legislación específica. Como corolario entiende que no cabe ampararse en norma con rango reglamentario o no legal para fundamentar la procedencia del recargo y cualquier precepto reglamentario que pretenda invocarse como sustentador del recargo de apremio, ha de ser excluido por falta de jerarquía normativa y de cobertura legal.

   Se refiere también a la prohibición de aplicación analógica de las normas tributarias, de modo que, si el hecho causante del recargo de apremio es, conforme al art. 28 de la LGT, no haber pagado un tributo en período voluntario, a ningún otro impago en plazo que no sea el de un tributo puede aplicarse el recargo de apremio, salvo que la ley reguladora del específico ingreso público, distinto del tributo, así lo establezca.

   En este punto resalta lo siguiente:

1. - El legislador es consciente de que si quiere aplicar a todos los ingresos públicos los incrementos de cuantías de las deudas del administrado similares a las de los tributos (interés y/o recargo), ha de recogerlo así, específicamente, en la norma reguladora de dichos ingresos, como hace con el interés de demora.

2. - En la prolija relación de preceptos de la LGT que la recurrente invoca como aplicables en base al art. 32 de la LGP de 1988, donde se citan hasta 12 artículos de la LGT (desde el art. 77 hasta el art. 161), que se consideran de aplicación en todo caso, ni está el art. 28 (recargo) ni está el art. 26 (intereses), los que afectan a la cuantía de la deuda, lo cual no puede interpretarse sino en el sentido de que dichos preceptos no son susceptibles de aplicarse por analogía y extensivamente; incluir 14 preceptos en lugar de 12 no hubiese sido obstáculo alguno para el legislador; no lo hace y, por el contrario, dicta una norma específica para uno de los conceptos, el interés de demora, según se ha analizado, pero no para el otro, el recargo de apremio

   Como corolario, al ser de interpretación/aplicación literal y no extensiva el recargo de apremio tributario, entiende que no puede aplicarse a (i) lo no tributario, aunque sea ingreso público; (ii) lo que no sea estricto "ingreso" (público) y constituya "menor obligación" (pública), tal los haberes de los funcionarios; (iii) lo que no sea público, tal las costas de los abogados.

   Dado que el art. 17.3 de la LGP establece expresamente que una es la regulación general de la Hacienda Pública (constituida por ella misma) y otra, distinta y especial, la LGT, considera que la norma especial no puede aplicarse como subsidiaria o supletoria de la general, sino a la inversa.

   En cuanto a la distinción entre "prerrogativas" y "recargo" o cuantía, considera que ni legalmente (por los preceptos expuestos) ni etimológicamente (por su definición en el Diccionario de la RAE, acepción 2), la expresión "prerrogativa" del art. 10.1 de la LGP puede amparar o dar cobertura a un incremento de la deuda en perjuicio del administrado.

   Por "facultad" no puede interpretarse "cuantificación unilateral y al alza de la deuda por parte del acreedor", que es lo que en realidad es el recargo de apremio y apunta que, siendo la LGP anterior a la Ley LGT, difícilmente puede entenderse incluido en un precepto de la primera anterior, su art. 10, la aplicación de un recargo que establece la segunda posterior.

   Incide también en la distinción entre "cobranza" y cuantía, apuntando que tampoco etimológicamente la expresión "cobranza" que usa el art.10.1 de la LGP ampara incrementar la deuda cuyo "cobro" o "acción de cobro", equivalente a "procedimiento" o "actuaciones" para el cobro ha de circunscribirse al importe predeterminado, no a la posibilidad de incrementar dicho importe.

   Y señala como consideración particular del caso, la falta de diligencia de la Administración, a la que imputa la situación creada, de tal manera que si lo ha sido la Administración (por error, aunque sea involuntario, por falta de diligencia o por cualquier otra causa), el administrado no debe soportar las consecuencias jurídicas de ello, agravándosele su situación patrimonial por incremento de la deuda con la Administración.

5. - Deliberación, votación y fallo del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 2 de noviembre 2022, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

   Por providencia de fecha 15 de marzo de 2023 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 6 de junio de 2023, fecha en que comenzó su deliberación.

La controversia jurídica.

El debate casacional que delimita el auto de Admisión versa sobre si en los procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, el periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

En el presente caso, lo que se cuestiona es si la providencia de apremio -y posterior diligencia de embargo de cuentas bancarias- dirigidas al cobro de una deuda no tributaria, derivada de la liquidación de reintegro de haberes indebidamente percibidos -correspondientes a funcionario a quien la Administración suspendió en sus funciones y al que se abonaron los haberes durante tres meses-, debe incluir o no el recargo de apremio ordinario del 20% del art 28 LGT.

Ante la falta de reintegro de esa cantidad, la Administración inicia el procedimiento de apremio, gira un recargo del 20% y emite diligencia de embargo.

La sentencia de la Sala de Sevilla considera que no cabe aplicar la regulación sustancial de las deudas tributarias a otros ingresos de derecho público, apreciación recurrida en casación por el abogado del Estado, quien denuncia la inadecuada interpretación del marco jurídico que, a su juicio, justifica la aplicación del recargo de apremio, mientras que el escrito de oposición defiende su improcedencia en el caso de deudas públicas no tributarias, sobre la base de que el "procedimiento de apremio" no conlleva de forma necesaria e indefectible el "recargo de apremio" al tratarse de figuras jurídicas separadas entre sí.

La argumentación de la sentencia de instancia.

La ratio decidendi de la sentencia sobre la cuestión casacional se contiene en su Fundamento de Derecho Cuarto:

"CUARTO. - Y, entrando en el fondo de la decisión, la sala no puede menos que dar la razón al demandante en cuanto a la inaplicabilidad de la regulación sustancial de las deudas tributarias a otros ingresos de derecho público. Y así lo hemos dicho en diversas ocasiones, con respecto a la prescripción o a los tipos de interés. Y eso es lo que resulta de los artículos 9 y siguientes de la Ley General Presupuestaria, donde se remite a la norma reguladora de cada tipo de ingreso, y sólo remite a las normas tributarias en caso de deudas de tal naturaleza.

Y, en el caso de la deuda que nos ocupa, no hay nada parecido a una división en periodos propios de las deudas tributaria, con las consecuencias de los distintos recargos propios de la relación jurídico-tributaria, tal como resulta de la regulación y se reconoce en el preámbulo de la LGT.

En consecuencia, tal como resulta del artículo 10 de la Ley General Presupuestaria, la remisión a la Recaudación, lo es en lo relativo a procedimientos y prerrogativas de la Hacienda; pero siempre, conforme a la regulación de cada tipo de ingresos. De manera que esa remisión no comunica a las deudas de otra naturaleza, la regulación propia de las deudas tributarias. Y la consecuencia del impago, según la Ley General Presupuestaria, es el devengo de intereses al tipo que allí se dice y no al tipo incrementado de las deudas tributarias.

En consecuencia, procede estimar la demanda en este punto. Sin que ello suponga la nulidad de la providencia en su totalidad sino en cuanto al alcance del apremio, que ha de limitarse al principal más los intereses legales".

El marco normativo.

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria se refiere al régimen jurídico de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal, que por lo que interesa al presente recurso de casación, se concreta en los siguientes preceptos:

Artículo 9. Normas generales.

"1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se regularán por las reglas contenidas en esta sección y en las normas especiales que les son aplicables. En particular, la aplicación de los tributos se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria de acuerdo con su sistema de fuentes.

[...]"

Artículo 10. Prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal.

"1. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación.

[...]"

Artículo 11. Nacimiento, adquisición y extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal.

"1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se adquieren y nacen de conformidad con lo establecido en la normativa reguladora de cada derecho.

2. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes.

   Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación.

   [...]"

   Artículo 12. Providencia de apremio y suspensión del procedimiento de apremio.

   "1. Las providencias de apremio acreditativas del descubierto de las deudas correspondientes a los derechos de naturaleza pública, expedidas por los órganos competentes, serán título suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados al pago.

2. Los procedimientos administrativos de apremio podrán ser suspendidos en el caso de recursos o reclamaciones interpuestos por los interesados, en la forma y con los requisitos legal o reglamentariamente establecidos.

3. Se suspenderá inmediatamente el procedimiento de apremio, sin necesidad de prestar garantía, cuando el interesado demuestre que se ha producido en su perjuicio error material, aritmético o de hecho en la determinación de la deuda, o bien que dicha deuda ha prescrito o ha sido ingresada, condonada, compensada, aplazada o suspendida.

   [...]"

   Por otra parte, el auto de Admisión relaciona directamente los preceptos anteriormente transcritos con el artículo 59.1 LGT, que establece que las deudas tributarias se extinguen, entre otras causas, por su pago y con el artículo 160 de la LGT, que dispone que la recaudación tributaria consiste en el ejercicio de las funciones administrativas conducentes al cobro de las deudas tributarias y que podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo y, en este último supuesto, a falta de pago espontáneo, a través del procedimiento administrativo de apremio; con los artículos 28 y 161.4 de la LGT que contemplan el devengo de los recargos del periodo ejecutivo al inicio de dicho periodo y varían según el momento del pago de la deuda; y con el artículo 167.1 de la LGT que prevé que el procedimiento de apremio se iniciará mediante providencia notificada al obligado tributario en la que se identificará la deuda pendiente, se liquidarán los recargos a los que se refiere el artículo 28 de la LGT y se le requerirá para que efectúe el pago.

   Asimismo, debe tenerse en cuenta el artículo 101.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), toda vez que "si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio."

   Finalmente, deben traerse a colación los siguientes aspectos del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

   Artículo 2. Concepto de gestión recaudatoria.

   "La gestión recaudatoria de la Hacienda pública consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados al pago.

   A efectos de este reglamento, todos los créditos de naturaleza pública a que se refiere este artículo se denominarán deudas. Se considerarán obligados al pago aquellas personas o entidades a las que la Hacienda pública exige el ingreso de la totalidad o parte de una deuda.

   La gestión recaudatoria podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo. El cobro en periodo ejecutivo de los recursos a los que se refiere el párrafo anterior se efectuará por el procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en este reglamento.

   La gestión recaudatoria también podrá consistir en el desarrollo de actuaciones recaudatorias y de colaboración en este ámbito conforme a la normativa de asistencia mutua a la que se refiere el artículo 1.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria".

   Artículo 3. Recaudación de la Hacienda pública estatal y de las entidades de derecho público estatales.

   "1. La gestión recaudatoria del Estado y de sus organismos autónomos se llevará a cabo:

   1. Cuando se trate de los recursos del sistema tributario estatal y aduanero, tanto en periodo voluntario como ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

      [...]"

   2. Cuando se trate de los demás recursos de naturaleza pública:

      1. En periodo voluntario, por las Delegaciones de Economía y Hacienda, salvo que la gestión de dichos recursos esté atribuida a otros órganos de la Administración General del Estado o a sus organismos autónomos.

      2. En periodo ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria previa remisión, en su caso, de las correspondientes relaciones certificadas de deudas impagadas en periodo voluntario.

2. Los recursos de naturaleza pública cuya gestión esté atribuida a una entidad de derecho público distinta de las señaladas en el apartado anterior serán recaudadas en periodo voluntario por los servicios de dicha entidad.

   La recaudación en periodo ejecutivo corresponderá a la Agencia Estatal de Administración Tributaria cuando así lo establezca una ley o cuando así se hubiese establecido en el correspondiente convenio.

   [...]".

   Artículo 70. Providencia de apremio.

   "[...]

2. La providencia de apremio deberá contener:

   [...]

   4. Liquidación del recargo del periodo ejecutivo.

   [...]".

La interpretación jurisprudencial.

En sentencia 1525/2019, de 4 de noviembre, rec. 3072/2018, ECLI:ES:TS:2019:3602, la Secc. 3ª de esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, respecto de deudas derivadas del reembolso tardío de un plazo de amortización de un préstamo sin interés, otorgado sobre las bases de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, préstamo documentado en un convenio de colaboración.

Dichas cantidades que reembolsar tenían la consideración de deudas no tributarias de derecho público, discutiéndose la procedencia de la apertura del procedimiento de apremio y el devengo del recargo ejecutivo en cuantía del 5% de la deuda pendiente de abono, dado que la misma había sido ingresada cinco meses después del vencimiento en voluntaria, pero antes de la notificación de la providencia de apremio.

La duda que allí se suscitaba era si resultaban de aplicación los artículos 160 y siguientes de la LGT y si, en consecuencia, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, el inicio del procedimiento ejecutivo conllevaba el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Frente a la decisión de la instancia que consideró, en síntesis, que la legislación aplicable a una liquidación de recargo de apremio por el reintegro tardío estaba constituida por la Ley General de Subvenciones no resultando aplicable para su cobro las disposiciones de la Ley General Presupuestaria, el Tribunal Supremo avaló el cobro del recargo del 5% conforme al artículo 28.2 de la LGT a tenor de la siguiente argumentación:

"[...] la procedencia de la vía ejecutiva se deriva del artículo 11.2 LGP que se remite a la LGT en cuanto al procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de las deudas. Los artículos 160 a 173 de esta última se ocupan del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

[...]

10. La procedencia del recargo ejecutivo se deriva del artículo 161.4, en relación al 28, ambos de la LGT, en cuanto se devenga y es exigible con el inicio del período ejecutivo, si la deuda se paga antes de la notificación de la providencia de apremio.

    [...]

    La previsión legal -artículos 161.4 y 28.2- es clara. Se trata del recargo ejecutivo y su importe del cinco por ciento, que se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario, antes de la notificación de la providencia de apremio.

    [...]

    El procedimiento de pago ejecutivo es la fase consecutiva siguiente al procedimiento de pago voluntario, ambos integran el procedimiento de pago.

    En conclusión, la exigencia de los recargos del período ejecutivo se deriva del texto del transcrito artículo 161.4 LGT y atendido al artículo 28 LGT.

12. Las anteriores consideraciones vienen ratificadas por lo que ya dijo esta Sala en la sentencia de 31 de diciembre de 2001 -recurso de casación en interés de la ley núm. 1965/2001-, entonces respecto al pago en vía de apremio de una deuda correspondiente a una sanción por infracción urbanística."

    Allí se fijó como doctrina legal:

    "Que concluido el periodo de pago voluntario de una sanción pecuniaria impuesta por una Entidad local se inicia el procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva que conlleva el devengo del recargo de apremio en la misma forma y cuantía que si se tratara de deudas contraídas con la Administración General del Estado".

    Y con arreglo al siguiente fundamento de derecho:

    "CUARTO. - La sentencia recurrida declara también que, independientemente de que se haya o no acordado la suspensión de la ejecutividad de la multa impuesta, no cabe exigir al deudor recargo de apremio por no existir precepto legal alguno que lo autorice, ya que el artículo 127 de la Ley General Tributaria se refiere únicamente a las deudas tributarias. Esta doctrina, por el contrario, no puede ser aceptada por la Sala. La Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/1988 de 28 de diciembre (tras la reforma operada por Ley 50/1998, de 30 de diciembre establece claramente que para la cobranza de las cantidades que como ingresos de Derecho público, tales como multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la Hacienda de las Entidades Locales, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes (artículo 2º.2), y que en la exacción de los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales, los recargos e intereses de demora se exigirán y determinarán en los mismos casos, forma y cuantía que los tributos del Estado ( artículo 10). Estos preceptos conducen, como sostiene la Corporación recurrente, al artículo 127 de la Ley General Tributaria cuyo párrafo 1 establece, por lo que aquí interesa, que el inicio del periodo ejecutivo determina un recargo del 20% del importe de la deuda no ingresada, pero que este recargo será del 10% cuando la deuda tributaria no ingresada se satisfaga antes de que haya sido notificada al deudor la providencia de apremio. Procede en consecuencia acceder en cuanto a este punto al recurso de casación interpuesto si bien nuestro pronunciamiento ha de constreñirse al recargo correspondiente al procedimiento de apremio, excluyendo cualquier referencia a los intereses de demora que no han sido objeto de discusión ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Rota".

    Aún no siendo un supuesto exactamente igual al caso que aquí examinamos sin duda es relevante, atendido el reconocimiento legal de las prerrogativas que establece el artículo 10.1 LGP.

13. Por otra parte, atendido lo que apuntaba el auto de admisión sobre la posible incidencia de la reciente sentencia de 28 de febrero de 2019 -recurso de casación núm. 4403/2017- sobre la interpretación el artículo 13.1 LGP acerca del aplazamiento y/o fraccionamiento de deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvención, allí se razonó y concluyó:

    "En definitiva, pese a la remisión a la normativa sectorial por parte de la Ley General Presupuestaria y a la ausencia de previsión directa en la legislación subvencional, no parece discutible que el aplazamiento y el fraccionamiento del pago es aplicable a las deudas por reintegro de subvenciones, si bien y en relación al ámbito subvencional que nos ocupa, con carácter potestativo para la Administración. En efecto, tanto la Ley General Presupuestaria como el Reglamento General de Recaudación le atribuyen expresa y literalmente carácter potestativo para la Administración, sin que haya fundamento para transformar dicha forma de pago, en contra del tenor literal de los preceptos comentados, en un derecho del deudor de obligada aceptación para la Administración".

    Razonamiento que no resulta contradictorio con el examen que hemos hecho de la procedencia del recargo ejecutivo en vía de apremio de la deuda reseñada."

    Finalmente, la sentencia 1525/2019, de 4 de noviembre, rec. 3072/2018, proclamó la siguiente doctrina:

    "Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria."

    En el presente recurso de casación, sin embargo, estamos ante el reintegro de haberes públicos con aplicación del recargo de apremio del 20%.

    No obstante, la doctrina de la expresada sentencia resulta plenamente aplicable en este caso, al acometerse allí el análisis de los preceptos transcritos de la Ley General Presupuestaria, decantando una serie de consideraciones que, en orden a la aplicación de la LGT deben también proyectarse en el presente recurso de casación.

    Por tanto, aunque la expresada sentencia se refiera a deudas derivadas del reembolso tardío de la amortización de un préstamo, su argumentación resulta trasladable al cobro de otras deudas de naturaleza pública no tributaria de que es acreedora la Hacienda pública. En efecto, además de que la expresada sentencia 1525/2019, de 4 de noviembre no estableció ninguna especialidad o restricción a la doctrina expresada y, pese a que se refería al recargo ejecutivo del art. 28.2 LGT -mientras que el recargo aquí controvertido, es el de apremio ordinario del art.28.4 LGT-, el análisis allí acometido resulta válido para ambos supuestos dada la genérica remisión de la LGP a las normas tributarias, sin distinción alguna en función de los distintos recargos.

    En efecto, la jurisprudencia de esta Sala -sentencia (Sec. 3ª) 267/2019, de 28 de febrero, rec. 4403/2017, ECLI:ES:TS:2019:669- ha reconocido que, si bien la Ley General Presupuestaria contiene normas generales sobre la Hacienda Pública estatal, el propio texto legal se remite de forma explícita a las normas que disciplinan los diversos derechos de la Hacienda Pública estatal y a los sectores del ordenamiento en los que se ejercen tales derechos.

    Específicamente, por lo que se refiere al aplazamiento o fraccionamiento de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal, aquel pronunciamiento puso de manifiesto que el artículo 13 de la Ley General Presupuestaria requiere para su aplicación efectiva una regulación de los casos, medios y procedimiento en que ha de aplicarse el aplazamiento o fraccionamiento de una deuda de derecho público con la Hacienda estatal, desarrollo reglamentario que no existe en materia subvencional.

    Sin embargo, seguidamente la referida sentencia 267/2019, de 28 de febrero, proclama que "en defecto de regulación sectorial resulta aplicable el Reglamento General de Recaudación, ya que el mismo, aun siendo un directo desarrollo reglamentario de la Ley General Tributaria, tiene sin embargo un alcance más general que el propiamente tributario. En efecto, no hay duda de que el artículo 1 del reglamento le otorga un alcance más allá de la recaudación estrictamente tributaria, pues expresamente estipula que el Reglamento "regula la gestión recaudatoria de los recursos de naturaleza pública en desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y de las demás leyes que establezcan aquellos".

    Finalmente, cabe invocar la sentencia (Sec. 4ª) 1245/2021 de 19 de octubre, rec. 2471/2019, ECLI:ES:TS:2021:4035, que abordó como cuestión de interés casacional, determinar si para instar el cobro de una deuda derivada de un convenio interadministrativo resultaba posible, por parte de la Administración acreedora -en ese caso, un Ayuntamiento-, utilizar el procedimiento de apremio para hacer efectivos sus ingresos de derecho público frente a la Administración deudora

    Pues bien, en el asunto resuelto por esa sentencia (Sec. 4ª) 1245/2021 de 19 de octubre, se reclamaba una deuda no tributaria, lo que no le impidió formular una doctrina general sobre el procedimiento de apremio de una Administración frente a otra.

    Por lo que aquí interesa, cumple recordar que, en aquella ocasión, el Tribunal Supremo recordó que "la posibilidad de que una Administración pueda acudir al procedimiento de apremio para la ejecución forzosa del crédito que es firme, es idéntico con independencia de la relación jurídica en que se genere la deuda, sea un convenio administrativo, un contrato administrativo o incluso el pago de un tributo", llegando a concluir respecto del apremio frente a una deuda no tributaria, que si bien "el procedimiento de apremio aparece regulado en la normativa tributaria y con relación a las deudas de esa naturaleza ( artículos 163 y siguientes de la Ley General Tributaria, entre otras normas), es lo cierto que ese mismo procedimiento, en dicha regulación, es al que se acude en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para la ejecución de cualquier otro acto administrativo cuyo contenido comporte. Esta circunstancia comporta que el procedimiento de apremio se independiza de la naturaleza de la deuda, de su origen [...] Lo que resulta relevante para la procedencia del procedimiento de apremio es, como manifestación de la potestad de autotutela, que una Administración pública haya declarado, con carácter firme, la existencia de una deuda en favor de otro sujeto. Por tanto, es independiente que la deuda reclamada tenga una naturaleza tributaria o cualquier otra naturaleza para resultar procedente el procedimiento de apremio."

    Recapitulando todo lo expuesto, no cabe sino reiterar la jurisprudencia sobre el devengo y exigibilidad del recargo ejecutivo en aquellos procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, resultando inocua la argumentación del escrito de oposición que ejemplifica sobre cuestiones ajenas al presente recurso, tales como la regulación del procedimiento de apremio en la Ley de Enjuiciamiento Civil o la ejecución de la condena en costas sin que, por lo demás, pueda obviarse que la providencia de apremio y consiguiente diligencia de embargo no encuentra su causa inmediata en una eventual falta de diligencia o error por parte de la Administración, sino en la falta de devolución voluntaria de las cantidades cuyo descubierto certificó la Administración competente, circunstancia determinante para seguir el procedimiento de apremio con el consiguiente recargo del 20%.

    Finalmente, no cabe apreciar infracción del principio de reserva de ley ni aplicación analógica de la norma tributaria desde el momento que el procedimiento de apremio resulta aplicable en este caso sobre la base de lo establecido en la propia Ley General Tributaria a la que se remite la Ley General Presupuestaria en los términos que han sido analizados.

Fijación de doctrina y resolución de las pretensiones.

De conformidad con el artículo 93.1 LJCA, en función de lo razonado precedentemente, procede declarar lo siguiente:

En los procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Atendiendo a lo expresado, la sentencia recurrida resulta contraria a esa doctrina por lo que procede estimar el recurso de casación, así como el recurso contencioso-administrativo en los términos que se concretarán en la parte dispositiva de la presente sentencia.

Costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.